Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P., A. P. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 645/19 w sprawie ze skargi R. P., A. P. i J. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji danych ewidencyjnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 stycznia 2020 r. III SA/Kr 645/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. P., A. P. oraz J. K.(Skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. (Inspektor) z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji danych ewidencyjnych.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. A. P. i R. P., współwłaściciele nieruchomości, wystąpili z wnioskiem do Starosty K. o aktualizację danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym obrębu J. poprzez wpisanie w działce nr [...] użytku gruntowego "dr" droga.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Starosta K. (Starosta), wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz.2101 ze zm., dalej jako "p.g.i.k."), orzekł o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym obrębu J., dotyczącej zmiany użytku w działce nr [...] o powierzchni 0,0446 ha, w tym [...]ha, [...] ha na użytek dr –[...] ha.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zgodnie z informacją zawartą w operacie podziałowym działka nr [...] ma zapewnić drogę dojazdową dla pozostałych wydzielonych działek do drogi publicznej - działki nr [...]. Organ nie podzielił przy tym stanowiska P. P. (Uczestnik), iż jest to część jego gospodarstwa rolnego, ponieważ jest to działka odrębnie wydzielona. Nie jest to droga wewnętrzna wchodząca w skład gospodarstwa, a wyodrębniona nieruchomość. Nadto brak jest przepisu prawa zastrzegającego oznaczenie "dr" dla działek z utwardzoną powierzchnią.

Od powyższej decyzji Uczestnik złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Podał, że wniosek z [...] sierpnia 2018 r. ma jedynie na celu obejście obecnie obowiązujących przepisów w związku z prowadzonymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. postępowaniami dotyczącymi samowoli budowlanych i legalności budynku mieszkalnego oraz innych obiektów usytuowanych na działce nr [...] w m. J. bezpośrednio w granicy z działką nr [...].

W piśmie z [...] kwietnia 2019 r. Uczestnik oświadczył, że na działce nr [...] nie będzie realizowana droga. Wskazał, że obecny stan użytków gruntowych, tj.: [...] oraz [...] dla działki nr [...] jest zgodny ze stanem faktycznym, a ponadto A. P. i R. P. nie korzystają z działki nr [...], gdyż posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej (gminnej) ze swojej działki nr [...], która przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Ponadto posadzili na działce nr [...] drzewa, parkują na niej pojazdy samochodowe blokując przejazd.

Po rozpoznaniu odwołania Uczestnika, Inspektor decyzją z [...] kwietnia 2019 r. uchylił decyzję Starosty z [...] grudnia 2018 r. w całości i orzekł o odmowie aktualizacji danych ewidencyjnych dla obrębu J., polegającej na ujawnieniu w działce nr [...] użytku gruntowego "dr".

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, a to: art. 7b ust. 2 pkt 2 p. i. g. i. k., § 44 i 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101, dalej jako "rozporządzenie") oraz załącznik Nr 6 do rozporządzenia.

Organ wyjaśnił, że w świetle definicji określonej w Załączniku Nr 6 do rozporządzenia, użytek gruntowy "dr" droga - to grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 2 ww. ustawy droga - to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast pas drogowy (art. 4 pkt 1 ustawy) - to wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi i jego rozumienie można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest budowla w postaci drogi, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zieleń przydrożna.

W związku z powyższym organ stwierdził, że o zaliczeniu danego gruntu do użytku "dr" (drogi) będzie decydował w pierwszej kolejności fakt wydzielenia geodezyjnego takiego gruntu oraz sposób zagospodarowania terenu (pasa drogowego) uwzględniający parametry techniczne budowli na nim zlokalizowanej w zakresie czy może zostać uznana za drogę, a w dalszej kolejności czy jest to droga publiczna czy wewnętrzna. Bezsporne jest, iż o użytku "dr" można mówić jedynie w przypadku wybudowania drogi (budowli). Nawet jeżeli dany grunt użytkowany jest na cele ruchu drogowego, to w sytuacji braku drogi (budowli) w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych nie ma podstaw do zaliczenia tego gruntu do użytku "dr". Podobnie analiza wyłączeń wskazanych w poz. 18 ust. 2 załącznika Nr 6 rozporządzenia nie pozwala na możliwość przypisania użytku "dr" do gruntu, na którym planowane jest dopiero wybudowanie drogi jako budowli.

Dalej organ podniósł, że zgodnie z aktualnym wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] o pow. 0,0446 ha, stanowi użytki gruntowe - grunty orne "[...]" - pow. 0,0192 ha i grunty rolne zabudowane na gruntach ornych "[...]" - 0,0254 ha, stanowi współwłasność: P. P. - w udziale 2/3, A. P. - w udziale 1/6 i R. P. - w udziale 1/6. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] na działki nr [...], [...], [...], [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy J. – P. [...].09.2011 r. znak: [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie operatu wpisanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w K. [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Na załączonej do ww. operatu mapie z projektem podziału nieruchomości, w opisie zmian wskazano, że działka nr [...] będzie stanowiła drogę dojazdową do wydzielanych działek.

Organ ustalił, że w obecnym stanie faktycznym działka nr [...] jest działką niezabudowaną, w całości użytkowaną rolniczo, rośnie na niej trawa, która jest koszona, a działka nie jest utwardzona. Aktualne zagospodarowanie przedmiotowej działki potwierdza, że nie znajduje się na niej droga (budowla). Zatem zakwalifikowanie działki nr [...] do użytku gruntowego "droga", zgodnie z żądaniem wnioskodawców, jest niezgodne z przepisami załącznika Nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ podkreślił przy tym, że samo wydzielenie w wyniku podziału nieruchomości, działki ewidencyjnej mającej pełnić w przyszłości funkcję "drogi dojazdowej", przez którą ma być zapewniony dojazd do drogi publicznej innych wydzielanych nieruchomości (działek ewidencyjnych) nie stanowi wystarczającej przesłanki do zmiany użytku z dotychczasowego na użytek "dr".

W skardze do WSA w Krakowie Skarżący zarzucili decyzji Inspektora naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 pkt 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych") przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. pkt 18 tabeli stanowiącej załącznik nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

3. art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n.") przez jego niezastosowanie;

II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od strony przeciwnej na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że o zaliczeniu danego gruntu do użytku "dr" (drogi) będzie decydował w pierwszej kolejności fakt wydzielenia geodezyjnie takiego gruntu oraz sposób zagospodarowania terenu (pasa drogowego), lecz wbrew temu stwierdzeniu bezzasadnie odmówił aktualizacji danych ewidencyjnych. Działka nr [...] powstała bowiem w wyniku podziału działki nr [...], na działki nr [...], [...], [...] i [...] zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy J. z [...] września 2011 r., na podstawie operatu wpisanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którego częścią była mapa z adnotacją, że działka nr [...] będzie stanowiła drogę dojazdową do wydzielonych działek. Organ l instancji prawidłowo wskazał, że do użytku "dr" należy zaliczać grunty, które są odrębnym pasem gruntu wydzielonym w celu zapewnienia dostępu działek sąsiednich do drogi publicznej, co wynika z informacji zawartej w operacie podziałowym. Nie jest to droga wchodząca w skład gospodarstwa, a wyodrębniona nieruchomość.

Zdaniem Skarżących organ II instancji interpretując pojęcie "droga wewnętrzna" użyte w art. 8 ust. 1 ww. ustawy posłużył się definicją "drogi" zawartą w art. 4 pkt 2 u.d.p., a definicja ta odnosi się do drogi publicznej, o czym świadczy tytuł ustawy i treść art. 4 i nie ma zastosowania do drogi wewnętrznej zdefiniowanej w art. 8 ust. 1 tej ustawy. Rozróżnienie pojęć "droga publiczna i "droga wewnętrzna" zawarte jest w zarówno w art. 8 ust. 1 ww. ustawy, jak i w pkt 18.1. tabeli stanowiącej załącznik nr 6 do rozporządzenia. Te szczególne przepisy oraz przepis art. 93 ust. 3 u,g.n. nieruchomościami nie wymagają, aby grunty zaliczane do użytku gruntowego "dr" jako droga wewnętrzna musiały mieć utwardzoną nawierzchnię. Wystarczające jest, aby stanowiły odrębny pas gruntu wydzielony wyłącznie w celu zapewnienia dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Nadto zdaniem Skarżących ustalenie organu II instancji, że w obecnym stanie faktycznym działka nr [...] jest działką niezabudowaną, w całości użytkowaną rolniczo, rośnie na niej trawa, która jest koszona i działka nie jest utwardzona, jest ustaleniem dowolnym, opartym wyłącznie na oświadczeniu uczestnika i nie ma oparcia w materiale dowodowym. Współwłaściciele działki nr [...] – A. i R. P. wykorzystują przedmiotowej działkę jako drogę dojazdową do zabudowań znajdujących się na ich posesji - działce nr [...], Również Uczestnik dojeżdża tą działką do swojej nieruchomości i miał na niej wykonać prace w celu lepszego przystosowania jej do ruchu pojazdów przez wykonanie prac ziemnych, wyrównanie i utwardzenie terenu (dowód: pismo Uczestnika z [...] września 2017 r.).

W odpowiedzi na skargę Inspektor wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że istota sporu w sprawie sprowadza się do przesądzenia czy dla uznania działki za użytek o nazwie drogi "dr" w rozumieniu przepisów p.g.i.k. i rozporządzenia wystarcza wydzielenie działki jako drogi dojazdowej do nieruchomości (jak twierdzą Skarżący oraz organ l instancji) czy też konieczne jest urządzenie drogi (budowli), co ustala się poprzez faktyczny sposób zagospodarowania działki (jak z kolei uważa organ II instancji).

Sąd przypomniał, że zgodnie zatem z poz. 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Natomiast do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli: 1. wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego; 2. wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej. Grunty w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczone do użytku gruntowego "drogi" włącza się do: 1. przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego; 2. użytku "las", jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego; 3. odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowlanej.

W ocenie Sądu w powstałym sporze rację należało przyznać organowi II instancji, bowiem o użytku "dr" można mówić jedynie w przypadku wybudowania drogi (budowli). Dla wyjaśnienia tego problemu należy sięgnąć do definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 oraz pasa drogowego - art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych skoro przytoczony powyżej przepis póz. 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów tej ustawy. Pasem drogowym jest więc wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Drogę zaś stanowi budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera definicji budowli. W tej sytuacji konieczne staje się sięgnięcie do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, dalej jako "p.b."), w której zawarto definicję legalną budowli. W myśl art. 3 p.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe. Natomiast obiekt liniowy, to stosownie do art. 3a p.b. obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami.

Z analizy przytoczonych powyżej przepisów wynika jednoznacznie w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że do użytku drogowego o nazwie "drogi" zalicza się drogi urządzone czyli budowle. Rację ma zatem organ II instancji, że nawet jeżeli dany grunt użytkowany jest jako droga dojazdowa po wydzielonej geodezyjnie w tym celu działce, to w sytuacji braku budowli na tej działce (utwardzenia powierzchni) w rozumieniu przepisów u.d.p. brak jest podstaw do zaliczenia tego gruntu do użytku "dr" zgodnie z poz. 18 załącznika Nr 6 rozporządzenia będącego podstawa przedmiotowej decyzji.

Z akt sprawy wynika, że w obecnym stanie faktycznym działka nr [...] jest działką niezabudowaną, w całości użytkowaną rolniczo, porośnięta trawą, która jest koszona, nieutwardzoną. Sąd Wojewódzki za niezasadny uznał zarzut skargi, że ustalenie to zostało przez organy dokonane dowolnie tylko na podstawie oświadczenia Uczestnika. Z akt sprawy wynika, że Starosta, aby ustalić faktyczny sposób zagospodarowania działki nr [...], zwrócił się do jej właścicieli o określenie sposobu jej użytkowania. Uczestnik wskazał, iż przedmiotowa działka wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, które prowadzi oraz, że działka jest w całości użytkowana rolniczo, rośnie na niej trawa, która jest koszona i działka nie jest utwardzona, na potwierdzenie powyższego załączając dokumentację fotograficzną. Natomiast A. i R. P. wskazali, że działka ta nie stanowi części gospodarstwa rolnego, gospodarstwa leśnego ani części działki budowlanej, ponieważ jest osobnym gruntem nieprzynależnym do żadnej z sąsiednich działek. Skarżący zakwestionowali zatem oświadczenie Uczestnika nie wskazując dowodów przeciwnych. Sąd wskazał, że z dokumentacji fotograficznej wynika, że droga na spornej działce nie została urządzona, zatem nie stanowi budowli (drogi), co jest przesądzające w niniejszej sprawie.

Nadto nie ma znaczenia, co również słusznie zauważył organ II instancji, zaliczenie działki jako drogi publicznej czy wewnętrznej wobec ustalenia, że nie jest to droga w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i prawa budowlanego a w konsekwencji poz. 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia.

Sąd za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n., jako pozostający poza granicami sprawy. Przepis ten dotyczy bowiem dopuszczalności podziału nieruchomości, a przedmiotem obecnego postępowania jest aktualizacja danych w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o § 44 i 45 rozporządzenia.

Skarżący zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie :

I. przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 4 pkt 1) i pkt 2) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 poz, 2068 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

b) § 44 i 45 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (D. U. 2019 poz. 393) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu,

c) pkt 18 tabeli stanowiącej załącznik nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (D. U. 2019 poz. 393) w zw. z art. 3 pkt 3 ) i 3a) ustawy prawo budowlane (Dz. U. 2019 poz. 1186) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

d) art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 poz. 2204 ze zm.) niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu,

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325).

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na mocy art. 188 p.p.s.a przez uwzględnienie wniosku Skarżących zawartego w pkt 1) skargi złożonej do WSA w Krakowie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz każdego ze Skarżących kosztów postępowania za obie instancje.

ewentualnie,

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi l instancji do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego,

Skarżący wnieśli również o dopuszczenie dowodu z:

a) sześciu zdjęć przedmiotowej działki nr [...] na okoliczność, że działka ta stanowi ujeżdżoną drogę polną z widocznymi koleinami i że wjazd z drogi publicznej na działkę skarżących ad 1 i ad 2 nr [...] i wejście do ich budynku stającego na tej działce istnieje z działki nr [...], c

b) wypisu z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w O. odnośnie działki nr [...] według stanu na dzień 10 sierpnia 2006 r. wraz z dwoma wydrukami przebiegu tej działki pochodzącymi z Geoportalu Krajowego i czterema zdjęciami przedstawiającymi tę działkę na okoliczność, że w rejestrze gruntów działka nr [...] położona w O. ma wpisany użytek "dr", że jest to droga polna z widocznymi koleinami i trawą pomiędzy nimi, na której nie ma żadnych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1) i 2) ustawy o drogach publicznych i w art. 3 pkt 3 ) i 3a) ustawy - prawo budowlane,

c) wypisu z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w O. odnośnie działki nr [...] według stanu na dzień 27 październik 2017 r. wraz z mapą ewidencyjną gruntów i z wydrukiem z Geoportału Krajowego na okoliczność, że działka nr [...] położona w B. ma wpisany użytek "dr", że jest to droga polna, na której nie ma żadnych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1) i 2) ustawy o drogach publicznych i w art. 3 pkt 3) i 3a) ustawy - prawo budowlane,

d) mapy z projektem podziału nieruchomości nr [...] w J., która została załączona do wniosku skarżących ad 1 i ad 2 z 23 sierpnia 2018 r. i znajduje się w aktach sprawy oraz z wydruku z Geoportalu Krajowego odnośnie działki nr [...] w J. i z dwóch zdjęć na okoliczność, że droga dojazdowa do działki nr [...] oznaczona jest na ww. mapie jako użytek "dr" i że nie ma na niej żadnych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1) i 2) ustawy o drogach publicznych i w art. 3 pkt 3 ) i 3a) ustawy - prawo budowlane.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dla uznania, że dana działka stanowi użytek drogowy w świetle przepisów ustawy o ewidencji gruntów i budynków oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego konieczne jest by była na niej urządzona droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Skarżący kwestionują stanowisko Sądu Wojewódzkiego oraz organu drugiej instancji, w świetle którego dla uznania danej działki za użytek o charakterze drogowym koniecznej jest by była na niej urządzona droga rozumiana jako budowla. Na poparcie swojego stanowiska Skarżący przytaczają przykłady działek, określonych w ewidencji gruntów jako "dr" pomimo, iż nie są zabudowane.

Zgodnie z pkt 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia do użytku gruntowego o nazwie drogi zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zatem decydujące znaczenie dla określenia czy dany grunt może być zaliczony do użytku gruntowego o nazwie drogi mają postanowienia ustawy o drogach publicznych. Skarżący w skardze kasacyjnej podkreślali, że definicje zawarte w art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o drogach publicznych w ich ocenie mają zastosowanie wyłącznie do dróg publicznych nie zaś do dróg wewnętrznych.

Pogląd tej jest niezasadny.

Sąd kasacyjny wskazuje, że ustawa o drogach publicznych zawiera odrębną definicję pojęcia dróg publicznych, w świetle której "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych" (art. 1 ustawy). Drogami wewnętrznymi są natomiast drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1 ustawy).

Obie definicje, zarówno dróg publicznych jak i dróg wewnętrznych odwołują się do pojęć drogi i pasa drogowego. Pojęcia te zdefiniowane zostały w art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Odwołania się zatem przez Sąd pierwszej instancji do definicji zawartej w art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie można uznać za naruszenie prawa. Skarżący w swojej argumentacji pomijają bowiem fakt, że jeżeli ustawodawca zdefiniował dane pojęcie na potrzeby określonego aktu prawnego, to ten sposób rozumienia owego pojęcia winien być stosowany w przypadku każdego jego użycia. Nie można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji rozszerzającej wykładni art. 8 ust. 1 ustawy poprzez wskazanie, że również drogi wewnętrzne mają odpowiadać warunkom określonym w art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy prawo o drogach publicznych.

Odnosząc się do przywoływanych przez Skarżących przykładów działek, które określone zostały w ewidencji gruntów jako użytki drogowe pomimo iż nie można przypisać im charakteru budowli o której mowa art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych Sąd kasacyjny zwraca uwagę że jego kontroli poddany został wyrok Sądu Wojewódzkiego oddalający skargę na konkretną decyzję administracyjną. Sąd kasacyjny nie może natomiast wypowiadać się do zgodności z prawem innych rozstrzygnięć, które doprowadziły do uznania określonych użytków gruntowych za użytki o charakterze drogowym. Z tego też powodu za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 par. 1 p.p.s.a poprzez nieodniesienie się do znajdującej się w aktach sprawy mapy z projektem podziału nieruchomości zawierającej, jak twierdzą Skarżący, wpis użytku dr w odniesieniu do działki nr 91. Sąd nie był ani zobligowany ani uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem takiego określenia użytku gruntowego.

Tym niemniej, Sąd kasacyjny wskazuje, że przepisy ustawy o drogach publicznych ulegały na przestrzeni lat licznym zmianom, w tym również w zakresie definicji zawartych w art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W pierwotnym brzmieniu ustawy o drogach publicznych zgodnie z art. 4 pkt 1 użyte w ustawie określenia droga lub pas drogowy oznaczały wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu

Dopiero z dniem 9 grudnia 2003 r. art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o drogach publicznych otrzymały brzmienie obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że dopiero z dniem 9 grudnia 2003 r. ustawodawca definiując pojęcie drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych wskazał, że jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Powyższa zmiana miała wpływ na wykładnię pojęcia użytku drogowego dla potrzeb ewidencji gruntów. Skoro przepisy rozporządzenia definiując użytek drogowy odwołują się do definicji drogi zawartej w przepisach ustawy o drogach publicznych, to wprowadzenie z dniem 9 grudnia 2003 r. do tejże ustawy nowej definicji pojęcia drogi oznacza, że z tym dniem zmianie uległa również definicja pojęcia użytku drogowego dla potrzeb rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji przedstawiając definicję budowli odwołał się do przepisów prawa budowlanego, to jest do definicji budowli oraz obiektu liniowego zawartych w art. 3 pkt 3 i 3a ustawy prawo budowlane. W ocenie Sądu kasacyjnego, skoro ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o drogach publicznych pojęcia budowli, do którego odwołał się w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zasadne było sięgnięcie do definicji zawartej w prawie budowlanym, w świetle której budowla to obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Jednak nawet odwołanie się do słownikowego rozumienia tego pojęcia wskazuje, że budowla to nieruchome, trwale połączone z gruntem dzieło rąk ludzkich. Zatem dla uznania danej drogi za budowlę konieczne jest wykazanie, że określony grunt poddany został działaniom mającym na celu co najmniej utwardzenie jego nawierzchni.

Zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego to jest art. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jak również pkt 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia w związku z art. 3 pkt 3 i 3a prawa budowlanego uznać należy za niezasadne.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami. Okoliczność, że w momencie dokonywania podziału nieruchomości dana działka przeznaczona została pod drogę wewnętrzną (jak twierdzą Skarżący) nie przesądza jeszcze o jej kwalifikacji jako określonego użytku gruntowego w świetle przepisów rozporządzenia. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że przepisy ustawy o gospodarce gruntami nie regulują materii związanej z niniejszą sprawą nie regulują bowiem kwestii związanych z kwalifikacją określonych użytków gruntów na potrzeby ewidencji gruntów.

Zarzut naruszenia § 44 rozporządzenia uznać należy za oczywiście niezasadny. Przywołany przez Skarżących jako wzorzec kontroli przepis dotyczy zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji. Dla jego zasadności Skarżący winni byli wykazać, że organy orzekając w sprawie orzekły poza zakresem ich kompetencji. Argumentacja taka nie została podniesiona. Wskazany w skardze kasacyjnej § 45 rozporządzenia składa się z trzech jednostek redakcyjnych. Skarżący nie sprecyzowali jaka konkretnie jednostka redakcyjna została narusza, co uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do tak postawionego zarzutu.

Uznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego za niezasadne oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.

Podsumowując, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.