Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 674/16 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M.B. 917 (dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 29 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 674/16, oddalił w całości skargę M.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy.

W wyniku kontroli przeprowadzonej 22 czerwca 2015 r. na drodze wojewódzkiej nr 780 (droga o dopuszczalnym nacisku na pojedynczą oś do 8 t) w miejscowości A. zatrzymano pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował J.P., który wykonywał w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy M.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] (dalej: skarżący) krajowy przejazd drogowy na trasie [...] z ładunkiem oleju (ładunek podzielny). W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu (po odjęciu możliwych błędów pomiarowych) stwierdzono, że nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu wynosi 9,9 t i przekracza dopuszczalną normę o 1,9 t, tj. o 23,75%. Stwierdzono, że wielkość przekroczenia wymagała od przewoźnika posiadania zezwolenia kategorii I na przejazd pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych. Ustalono, że podmiot wykonujący przejazd nie posiadał takiego zezwolenia. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia innych parametrów.

W protokole kontroli wskazano, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku do ważenia pojazdów z 30 marca 2015 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami zgodności wydanymi przez Okręgowy Urząd Miar w Poznaniu w dniu 29 grudnia 2014 r. na podstawie dyrektywy nr 90/2009/23/WE z okresem ważności do trzech lat.

W tych okolicznościach Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2015 r., działając m.in. na podstawie art. 64 i art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z

2012 r. poz. 1137 ze zm.; dalej cyt. jako: p.r.d.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej cyt. jako: k.p.a.), nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 1500,00 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym po drodze o dopuszczalnym nacisku do 8 ton z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego o 1,9 t, bez zezwolenia kategorii I.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na wielkość stwierdzonego podczas kontroli nacisku na pojedynczej osi napędowej oraz rodzaj i kategorię drogi, na której zatrzymano kontrolowany pojazd, nałożono karę pieniężną za brak zezwolenia kategorii I, które stosownie do lp. 1 załącznika nr 1 do p.r.d., jest wydawane na przejazd pojazdów nienormatywnych poruszających się po drogach gminnych, powiatowych, wojewódzkich wskazanych w zezwoleniu: a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej nie większych od dopuszczalnych, b) o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: Główny inspektor, organ odwoławczy) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że kara pieniężna została nałożona za stwierdzone naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych nacisków osi. W ocenie Głównego inspektora naruszenie takie jest odrębną kategorią prawną naruszeń, gdyż możliwe jest przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu przy jednoczesnym nieprzekroczeniu dopuszczalnej ładowności pojazdu i dopuszczalnej rzeczywistej masy całkowitej (DMC/RMC). Decydującym czynnikiem oceny normatywności pojazdu są więc w istocie naciski wywierane na poszczególne osie pojazdu.

W ocenie organu przepisy wprowadzające ograniczenia na poszczególnych rodzajach dróg są zgodne z art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, wskazującym jednoznacznie, że dyrektywa ta nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od Państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. W rozpatrywanej sprawie nie przewożono ładunku sypkiego ani drewna. Przedmiotem przewozu był olej, dlatego w sprawie nie znajduje zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący powtórzył zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał również na potrzebę wystąpienia przez sąd do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, z pytaniami prejudycjalnymi, dotyczącym wykładni prawa wspólnotowego, tj. art. 3 ust. 1. dyrektywy nr 96/63/WE.

W odpowiedzi na skargę Główny inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę działając na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej cyt. jako: p.p.s.a.).

WSA w Warszawie podzielił stanowisko GITD, że kwestia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu została dostosowana do wymogów unijnych, tj. do treści dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE L Dz.U.UE.L.1996.235.59) zmienionej dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lutego 2002 r. (Dz.U.UE.L. 2002.67.47). Przepisy tej dyrektywy zostały wprowadzone do sytemu prawnego, czego efektem jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r. poz. 305).

Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i w zastosowaniu do jego oceny przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia pojazdu, została przeprowadzona w sposób prawidłowy, pomiarów dokonano za pomocą wag przenośnych do pomiarów statycznych posiadających świadectwa zgodności wydane przez Okręgowy Urząd Miar w Poznaniu. Przed rozpoczęciem czynności kontrolnych kierowca miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wag, a odczytu wskazań dokonano w jego obecności. Miejsce, w którym dokonano kontroli, legitymuje się odpowiednim dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów masy całkowitej i nacisków na osie. Pojazd został zważony jednokrotnie, bowiem kierowca nie wnosił o ponowne ważenie.

Zdaniem sądu pierwszej instancji organ zasadnie uznał, że w sprawie brak jest podstaw do zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. Przepis ten w zakresie wskazanym w jego punkcie 2 nie mógł mieć zastosowania, gdyż przewożony ładunek nie był drewnem, ani ładunkiem sypkim. Wobec poczynionych przez organy ITD ustaleń brak było także podstaw do zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., bowiem okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, by podmiot dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając w niej, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE poprzez brak jego zastosowania i nieuwzględnienie, iż dopuszczalny nacisk na każdą oś napędową na całej sieci dróg na terenie państw Unii Europejskiej powinien wynosić 11,5 t, skutkiem czego w sposób nieuprawniony nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 1500,00 złotych;

2. art. 140aa ust. 1 p.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie występują przesłanki do obciążenia skarżącego karą pieniężną;

3. art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w obliczu, gdy okoliczności sprawy i wykazane przez skarżącego dowody należycie wskazywały, iż nie miał on wpływu na powstanie naruszenia oraz dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji GITD z [...] stycznia 2016 r.;

5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchybienie ogólnym zasadom jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, co spowodowało, iż zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnych ustaleniach.

Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie wniósł również o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnieni go od kosztów sądowych.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o wystąpienie przez NSA do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi, dotyczącymi wykładni prawa wspólnotowego, zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej:

1. Czy art. 3 ust. 1. Dyrektywy Rady 96/63/WE z 26 lipca 1996 r. w związku z Załącznikiem XII Traktatu o przystąpieniu Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej należy tak rozumieć, że stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które prowadzi do obciążenia karą pieniężną właściciela pojazdu dwuosiowego wraz z trzyosiową naczepą, którego nacisk wynosi 10,75 t na oś napędowa pojazdu, poruszającego się po drodze krajowej.

2. Czy art. 3 ust. 1 ww. dyrektywy w związku z Załącznikiem XII Traktatu o przystąpieniu Rzeczpospolitej Polskiej do UE należy rozumieć w taki sposób, że stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wyróżnia drogi krajowe, po których zabroniony jest ruch pojazdów o nacisku przekraczającym 8 i 10 t. na oś napędową.

3. Czy art. 3 ust 1 ww. dyrektywy w związku z Załącznikiem XII Traktatu o przystąpieniu Rzeczpospolitej Polskiej do UE należy rozumieć w taki sposób, iż po dniu 1 stycznia 2011 r. wszystkie drogi krajowe Państw Członkowskich UE powinny być przystosowane do ruchu pojazdów o nacisku nieprzekraczającym 11,5 t nacisku na oś napędową.

Główny inspektor nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Postępowanie z wniosku o przyznanie prawa pomocy, na skutek opłacenia przez skarżącego wpisu od skargi kasacyjnej, zostało umorzone postanowieniem WSA w Warszawie z 7 lutego 2017 r.

Postanowieniem z 16 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wydania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku w sprawie C-127/17, gdyż w ocenie sądu rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej zależeć będzie od wyniku postępowania przed TSUE.

Postanowieniem z 5 kwietnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie w sprawie wskazując, że wyrokiem z 21 marca 2019 r. TSUE, po rozpoznaniu sprawy o sygnaturze akt C-127/17 ze skargi Komisji Europejskiej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie – na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w punkcie pierwszym sentencji wyroku orzekł, że: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53.", natomiast w punkcie drugim sentencji wyroku TSUE orzekł o obciążeniu Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazują, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który za zgodną z prawem uznał decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że prawidłowo przeprowadzone przez organ administracji w rozpatrywanej sprawie ustalenia faktyczne uzasadniały uznanie ich za podstawę wyrokowania oraz przyjęcie na ich podstawie, że doszło do naruszenia przez stronę skarżącą zakazu przejazdu pojazdem nienormatywnym, za które należało orzec karę pieniężną jak za przejazd bez zezwolenia.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest podniesiony w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE, powiązany dodatkowo – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – z zarzutem naruszenia art. 7 tej dyrektywy.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) w wyroku z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołany wyrok TSUE, pomimo że dotyczył formalnie transportu międzynarodowego, co determinowane było wnioskiem Komisji odnoszącym się do przewidzianych w prawie polskim ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w której nałożono na stronę karę pieniężną za przejazd wykonywany w ruchu krajowym. Ten wyrok TSUE ma bowiem dalej idące konsekwencje niż dotyczące tylko przejazdów w ruchu międzynarodowym, co wynika z zawartej w jego uzasadnieniu argumentacji. Z orzeczenia tego bowiem jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy) jest niezgodne z prawem unijnym, stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE.

Należy zatem uznać, że jakkolwiek przywołany wyrok Trybunału zapadł na tle wniosku Komisji Europejskiej dotyczącego transportu międzynarodowego, to jednak w kontekście deklarowanych w dyrektywie Rady 96/53/WE celów do osiągnięcia, dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz jednej z jego fundamentalnych zasad – swobody konkurencji. Zasada swobody konkurencji stanowi wspólny mianownik wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów. Znajduje to wyraz w deklarowanych w pkt 11 i pkt 12 celach Wprowadzenia do wymienionej dyrektywy. Ich analiza prowadzi bowiem do wniosku, że dopuszczalność przyjęcia przez Państwa Członkowskie na swoim terytorium, wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym, innych wartości niż określone w dyrektywie, dotyczy takich wartości i parametrów, które nie mają charakteru znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym. "Inne wartości", o których mowa w przywołanym pkt 12, to bowiem te, które nie są "parametrami określającymi warunki konkurencji", o których mowa w pkt 11.

Konieczność ujednolicania zasad wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów wynika również z dalszej treści dyrektywy.

Z art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy wynika wprawdzie, że Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, zaś w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów, pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku nr I – co oznacza, że w ruchu międzynarodowym oraz w ruchu krajowym pojazdów obowiązują odrębne kryteria stanowiące, po ich spełnieniu, warunek używania pojazdów, a mianowicie masa oraz wymiary dla ruchu międzynarodowego oraz wymiary dla ruchu krajowego. Jednakże należy podkreślić, co ma znaczenie w tej sprawie, że pojęcia międzynarodowego i krajowego ruchu pojazdów są wolne od jakichkolwiek związków z konkretną infrastrukturą drogową, co jasno i jednoznacznie zaakcentował Trybunał Sprawiedliwości w przywołanym orzeczeniu (por. pkt 51 – 53).

Wobec tego rozstrzygając sporną w tej sprawie kwestię, należy uwzględnić ocenę konsekwencji wynikających z art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE. Z akapitu pierwszego art. 7 wynika, że akt ten nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Akapit drugi tego przepisu przewiduje natomiast, że obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.

Ze stanowiska TSUE wynika – co ma wpływ na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie – że wymieniona regulacja prawna, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym) podlegać powinna wykładni ścisłej (zawężającej) co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku).

Ma to tę konsekwencję, że za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych w polskiej ustawie o drogach publicznych, która w art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia niedopuszczalne, bo dalej idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do wymienionej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi. Regulacja ta – z uwagi na jej zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – wprowadza niedozwolone ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Tym samym wynikające z prawa polskiego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg, wykraczające poza cezurę czasową okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) i motywowane niską jakością infrastruktury drogowej, nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 przywołanej dyrektywy, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku).

Należy podkreślić, że te ograniczenia wynikające z przywołanej regulacji ustawy o drogach publicznych, które zostały uznane przez TSUE za niezgodne z art. 3 i art. 7 dyrektywy, w takim samym stopniu oddziałują również na krajowy ruch pojazdów. Z art. 41 ustawy o drogach publicznych co do zasady bowiem wynika, że wszystkie pojazdy o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 u.d.p. - niezależnie od tego, czy wykonują transport krajowy czy międzynarodowy. I analogicznie – wszystkie pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.d.p., niezależnie od tego, czy wykonują transport krajowy czy międzynarodowy. Zniesienie zaś wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów – zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym – wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia, niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem technicznym dróg publicznych lub ich odcinków.

Biorąc to pod uwagę należy zatem uznać, że prawnie usprawiedliwione i zarazem konieczne jest odniesienie stanowiska TSUE stwierdzającego w omawianym wyroku naruszenie przez Polskę przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE w międzynarodowym ruchu pojazdów do oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do akceptowania możliwości stosowania dwóch różnych reżimów prawnej oceny przejazdu, a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym.

Takie różnicowanie reżimów prawnych dla tożsamych rodzajowo zachowań naruszałoby konstytucyjne oraz wspólnotowe zasady proporcjonalności i równego traktowania oraz niedyskryminacji. W obu bowiem rodzajach przejazdów tożsamy jest rdzeń aksjologiczny w zakresie źródła, treści oraz znaczenia tych zasad.

Skoro bowiem pojęcia międzynarodowego i krajowego ruchu pojazdów pozbawione są jakichkolwiek odniesień do konkretnej infrastruktury drogowej, to dostępność ("otwarcie") infrastruktury drogowej tj. możliwość korzystania z dróg w ruchu międzynarodowym, nie może równocześnie uzasadniać braku jej dostępności ("zamknięcia") w ruchu krajowym, zwłaszcza w przypadku tej samej infrastruktury drogowej. Oznaczałoby to bowiem niczym nieuzasadnione dyskryminowanie przewoźników wykonujących ruch krajowy.

Ponadto, skoro przypadki przewidziane w polskiej ustawie o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 dotyczy także przewoźników wykonujących ruch krajowy oraz system płatnych zezwoleń niepowiązany ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków, nie są równoważne przypadkom szczególnym, o których mowa w art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, to również wymienione ograniczenia należałoby uznać za dyskryminujące, albowiem ich istnienia nie sposób jest uzasadnić potrzebą ochrony jakiejkolwiek wartości usprawiedliwiającej różne traktowanie wobec prawa.

Stosowanie dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu – a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym, oznaczałoby również naruszenie zasady swobodnego ruchu pojazdów, tak w ruchu międzynarodowym, jak i krajowym oraz swobody konkurencji w sektorze transportowym, poprzez brak pożądanej spójności, a co za tym idzie również brak funkcjonalności (por. pkt 56 wyroku).

Jedyna różnica pomiędzy realizacją transportu w ruchu międzynarodowym oraz w ruchu krajowym, oparta na w pełni zobiektywizowanych przesłankach, dotyczy punktu przeznaczenia. W świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest jednak twierdzić, aby ta różnica mogła być uznana za na tyle doniosłą, by mogła ona – wobec przedstawionego powyżej zbioru cech wspólnych towarzyszących przejazdowi międzynarodowemu i przejazdowi krajowemu, obrazującego skalę oraz znaczenie wspólnego mianownika tych przejazdów – dostatecznie mocno uzasadniać stosowanie dwóch reżimów prawnej oceny tych przejazdów. Nie może ona zatem być uznana za cechę prawnie relewantną.

Wszystkie przedstawione powyżej argumenty uzasadniają zatem pogląd NSA o obowiązku dokonywania oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów z pozycji argumentów odnoszących się do międzynarodowego ruchu pojazdów, które doprowadziły TSUE do stwierdzenia naruszenia przez Polskę przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE (por. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 412/17; orzeczenie dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów powinna być zatem dokonywana na podstawie takich samych kryteriów prawnych, co gwarantuje systemową spójność. W świetle porządku krajowego (art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) oraz unijnego (art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej) nie ma bowiem podstaw do odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w zasadniczo tożsamej sytuacji.

W związku z powyższym, za uzasadniony należy uznać wniosek skarżącego kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE. Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają bowiem pogląd, że organ administracji publicznej naruszył prawo nakładając na stronę skarżącą karę w wysokości 1500 zł za wykonywanie pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii I przejazdu w transporcie krajowym po drodze publicznej o dopuszczalnym nacisku na pojedynczą oś napędową do 8 ton. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 9,9 ton, był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE wynoszącego 11,5 tony. W świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów, nie uzasadniał on zatem przypisania skarżącemu kasacyjnie naruszenia, za które nałożono na niego karę pieniężną. A zatem zarzuty podniesione w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej okazały się zasadne, nałożenie na skarżącego kasacyjnie kary było bowiem niezgodne z prawem.

Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie mógł natomiast odnieść podniesiony w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 140aa ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w sytuacji, gdy dowody wskazywały, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia i dochował należytej staranności w realizacji czynności przewozu.

Art. 140aa ust. 4 p.r.d. określa przesłanki egzoneracyjne w sprawach nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Przewiduje on mianowicie, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna. Wykazanie wymienionych przesłanek wyłączających odpowiedzialność spoczywa na podmiocie, któremu jest przypisywana odpowiedzialność za zaistnienie stanu niezgodnego z prawem, a mianowicie na przewoźniku. To przewoźnik powinien bowiem wskazać okoliczności i dowody potwierdzające, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia, skoro wywodzi z nich określone – korzystne dla siebie – skutki prawne (por. m.in. wyrok NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3602/15; orzeczenie dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego zaś skarżący w rozpoznawanej sprawie nie zrobił. Nie mogą bowiem być uznane za wystarczające powoływane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności w postaci braku faktycznej możliwości zważenia pojazdu z powodu dokonania załadunku przez jego zleceniodawcę, poza siedzibą skarżącego. Nie stanowi to okoliczności usprawiedliwiających brak wpływu na powstanie naruszenia i dochowanie należytej staranności. Taka argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca zarzutu naruszenia art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. nie mogła być uznana za wystarczającą do wykazania jego naruszenia. Dlatego omawiany zarzut kasacyjny nie został uznany za skuteczny.

Analogicznie ocenić należy podniesiony w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie tego zarzutu nie zawiera żadnych konkretów odnoszących się do postępowania administracyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie, ograniczając się jedynie do wskazania ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego (str. 8-9 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Także więc i w tym przypadku zarzut ten, wobec jego deficytów, nie mógł być uznany za skuteczny.

Mając na uwadze zasadność części zarzutów skargi kasacyjnej, opisanych i ocenionych szczegółowo powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowany wyrok sądu pierwszej instancji nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Równocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta jest zasadna i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji pierwszej instancji, a następnie – z powodów przedstawionych powyżej – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).