Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 750/12 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 750/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę P. C., uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO) z dnia [...] września 2012 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], którą nałożono na P. C. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od SKO na rzecz skarżącego 120 zł tytułem kosztów postępowania sądowego. Organy administracji rozpoznawały sprawę dwukrotnie, bowiem poprzednia decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r. została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., zaś sprawę przekazano do ponownego rozpoznania w celu dokonania dodatkowych ustaleń.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] czerwca 2011 r. w [...] dokonano kontroli, czy P. C. wykonuje usługi w krajowym transporcie drogowym zgodnie z posiadanym zezwoleniem nr [...]. Funkcjonariusze Policji wraz z upoważnionymi pracownikami Urzędu Marszałkowskiego stwierdzili, że: 1) autobus przewoźnika nie rozpoczął kursu z przystanku początkowego, jaki figurował w aktualnym wówczas rozkładzie jazdy, 2) kurs rozpoczął się o godz. 5:19 zamiast 5:30, 3) autobus zatrzymał się na przystanku, który nie był określony w obowiązującym przewoźnika rozkładzie jazdy. Na podstawie tych ustaleń organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nałożył na P. C. karę 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków, zaś jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazał art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz lp. 2.2. pkt 2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.). Po rozpatrzeniu odwołania strony SKO decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, organ odwoławczy przytoczył treść art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz stwierdził, że zgodnie z art. 92 ust. 6 tej ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, kontrolowane w sprawie decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji rozpoznał bowiem sprawę na podstawie nie mających w sprawie zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym, to jest przepisów obowiązujących przed zmianą dokonaną na podstawie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454; dalej powoływana jako "ustawa zmieniająca z dnia 16 września 2011 r."). Natomiast organ odwoławczy nie skorygował błędnej podstawy prawnej decyzji organu I instancji, co oznaczało, że zaakceptował taką podstawę.

Sąd wskazał, że z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa zmieniająca z dnia 16 września 2011 r., która wprowadziła istotne zmiany m.in. w art. 92 i art. 92a ustawy o transporcie drogowym, zaś w miejsce dotychczasowego (jednego) załącznika do ustawy wprowadziła trzy załączniki, przy czym trzeci załącznik określa naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego popełnione przez podmioty wykonujące przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w zmienionym brzmieniu). Jednocześnie art. 10 ustawy zmieniającej z 16 września 2011 r. określał, że ustawę o transporcie drogowym w zmienionym brzmieniu należy stosować w sprawach o nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie wspomnianej ustawy zmieniającej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro niniejsza sprawa o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego została wszczęta przed 1 stycznia 2012 r. i nie została zakończona ostateczną decyzją przed tą datą, to zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 16 września 2011 r. Tymczasem organ I instancji nie dostrzegł przedstawionej regulacji międzyczasowej i rozpoznał sprawę na podstawie nie mających w tym postępowaniu zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym sprzed nowelizacji. Również SKO nie zawarło w uzasadnieniu swojej decyzji żadnych rozważań dotyczących wspomnianych zmian stanu prawnego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, choć sam organ II instancji prawdopodobnie dostrzegł zmianę stanu prawnego, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył treść art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w zmienionym brzmieniu. Organ ten nie dokonał jednak - zdaniem Sądu pierwszej instancji - subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego do zawartych w przytoczonych przepisach norm prawnych, ani też w ogóle nie wskazał jakiegokolwiek przepisu załącznika nr 3 do znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym, który miałby być obecnie podstawą kary nałożonej na skarżącego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że takie naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, gdyż nałożenie na skarżącego kary pieniężnej na podstawie nie mających w sprawie zastosowania przepisów było niedopuszczalne. W takiej sytuacji konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Równocześnie Sąd nakazał organowi I instancji, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy dokonał przyporządkowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego do właściwych przepisów prawa materialnego, a następnie wydał stosowne rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyło SKO. Organ administracji zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym oraz pkt 2.2.3 załącznika nr 3 do tej ustawy - poprzez błędne przyjęcie, że SKO w zaskarżonej decyzji nie dokonało subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego do zawartych w tych przepisach norm prawnych, ani nie wskazało jakiegokolwiek przepisu w/w załącznika, który miałby być podstawą kary nałożonej na przewoźnika, w sytuacji gdy SKO takiej subsumcji dokonało i w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazało, jakie naruszenie warunków wykonywania przewozu regularnego określonych w zezwoleniu stanowiło podstawę do nałożenia kary na przewoźnika.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że wprawdzie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji zostały powołane przepisy "starej" ustawy o transporcie drogowym (w tym nieobowiązujący już załącznik do tej ustawy), jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO powołano prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz załącznik nr 3 do tej ustawy, w którym określono wysokość kary pieniężnej za poszczególne naruszenia. SKO ustaliło również, że przewoźnik (skarżący) dopuścił się naruszenia ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W punkcie 2.2.3 załącznika nr 3 ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 3000 zł za naruszenie przepisów o wykonaniu przewozu drogowego osób w postaci wykonywania przewozu z naruszeniem warunków zezwolenia dotyczących przystanków wyznaczonych. Tym samym - pomimo błędnej podstawy prawnej zawartej w sentencji decyzji - SKO w uzasadnieniu rozstrzygnięcia doprowadziło do uzdrowienia decyzji organu I instancji, bowiem powołało prawidłową podstawę prawną oraz aktualnie obowiązujący załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, będący podstawą wymierzenia kary pieniężnej w określonej wysokości.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie decyzji tylko wtedy, gdy miało wpływ na wynik sprawy, przy czym przyjmuje się, że brak jest takiego wpływu w sytuacji, gdy nawet w przypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama. Uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji SKO z powołanych w uzasadnieniu powodów i ze wskazaniami co do dalszego postępowania spowoduje wydanie przez SKO decyzji o takiej samej treści jak uchylona przez Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył poprzez zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym oraz pkt 2.2.3 załącznika nr 3 do tej ustawy. Uchybienie tym przepisom miało polegać na przyjęciu przez Sąd, że SKO w zaskarżonej decyzji nie dokonało subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego do zawartych w tych przepisach norm prawnych, ani nie wskazało jakiegokolwiek przepisu w/w załącznika, który miałby być podstawą kary nałożonej na przewoźnika. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, SKO - wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji - dokonało takiej subsumcji i w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazało, jakie naruszenie warunków wykonywania przewozu regularnego określonych w zezwoleniu stanowiło podstawę do nałożenia kary na przewoźnika.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że z decyzji SKO nie wynika na tle jakiej podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej organ ten prowadził rozważania. Z sentencji tego rozstrzygnięcia wynika, że SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w której jako podstawę prawną nałożonej kary wskazano art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.2. pkt 2 załącznika do tej ustawy, a więc przepisy, które nie mogły mieć w sprawie zastosowania z uwagi na treść art. 10 ustawy zmieniającej z 16 września 2011 r. W uzasadnieniu decyzji SKO brak jest jakichkolwiek zwrotów ocennych co do prawidłowości podstawy prawnej wskazanej w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. Bez wyraźnego zakwestionowania wspomnianej podstawy prawnej, Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji powołało natomiast inne przepisy, to jest art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r.), które potencjalnie (w związku z treścią wspomnianego art. 10 ustawy zmieniającej z 16 września 2011 r.) mogłyby być stosowane w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Z kolei art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Z zacytowanych przepisów wynika, że naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez podmiot wykonujący przewóz drogowy skutkuje nałożeniem na ten podmiot kary pieniężnej, przy czym wykaz naruszeń i przypisane do nich konkretne wysokości kary pieniężnej (mieszczące się w zakresie od 50 do 10000 zł) zostały określone w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Wspomniane przepisy ustawy o transporcie drogowym nie mogą stanowić pełnej podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej, jeśli wraz z nimi organ administracji publicznej nie wskaże konkretnego przepisu załącznika nr 3 do ustawy. Dopiero bowiem na podstawie treści takiego przepisu załącznika możliwe jest ustalenie znamion deliktu administracyjnego i konkretnej wysokości kary pieniężnej (sankcji administracyjnej) związanej z takim deliktem.

W uzasadnieniu decyzji SKO nie został wskazany żaden przepis załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który - zdaniem organu odwoławczego - powinien znaleźć zastosowanie w sprawie administracyjnej. Z decyzji nie wynika zatem, do jakiej normy organ dokonał subsumcji stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej SKO próbuje wykazać, że konkretna podstawa prawna nałożenia kary administracyjnej była możliwa do ustalenia z uwagi na okoliczności faktyczne wskazywane przez SKO w uzasadnieniu decyzji. Takie stanowisko organu administracji jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie nietrafne. Rolą strony postępowania administracyjnego, ani tym bardziej sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie jest domyślanie się podstaw prawnych rozstrzygnięcia tegoż organu. W przypadku sądu administracyjnego takie "poszukiwanie" podstawy prawnej kontrolowanej decyzji administracyjnej mogłoby być bowiem postrzegane jako niedopuszczalne konwalidowanie rozstrzygnięcia organu, albo rozstrzyganie sprawy za organ. Natomiast próba wskazania takiej podstawy prawnej rozstrzygnięcia dopiero w skardze kasacyjnej musi zostać uznana za spóźnioną, bowiem przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest stanowisko organu administracji publicznej wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, a nie później. W takiej sytuacji uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który obliguje do uchylenia decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec bezzasadności jedynego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

PG