Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt: III SA/Kr 418/19 w sprawie ze skargi A.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [..] listopada 2017 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt: III SA/Kr 418/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [..] listopada 2017 r., znak [..] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, w punkcie drugim przyznał adwokatowi koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [..] września 2017 r., Wójt Gminy L.M. ustalił wysokość kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w R., oznaczonej w ewidencji jako działka nr [..] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [..], na kwotę 5500 zł. Ustalił również, że koszty te ponoszą po połowie właściciele rozgraniczanych nieruchomości, tj. E. i A.R. w kwocie 2 750 zł oraz A.P. w kwocie 2 750 zł, a także zobowiązał właścicieli do uiszczenia powyższej kwoty w terminie 21 dni od dnia uprawomocnienia się wydanego postanowienia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 152 k.c. właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów, a koszty rozgraniczeniowe ponoszą po połowie. Przy określaniu kosztów postępowania i sposobu ich rozdziału organ zastosował art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W sprawie dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oznaczało to, że koszty postępowania obciążają właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Do ustalenia wysokości wskazanych kosztów organ przyjął kwotę wynikającą z umowy zawartej przez geodetę z Gminą L.M., a dotyczącą czynności ustalenia granic nieruchomości i sporządzenia wymaganej prawem dokumentacji geodezyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z [..] listopada 2017 r., utrzymało w mocy zaskarżone przez A.P. postanowienie Wójta Gminy L.M. z dnia [..] września 2017 r.

W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na uchwałę podjętą w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, w której wskazane zostało, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę żądającą wszczęcia postępowania. Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny z tym, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania, a ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli, z uwagi na fakt, że granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.

A.P. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wskazał, że nie był inicjatorem postępowania rozgraniczeniowego, a przebieg granicy "był oczywisty" i potwierdzony przez geodetę. Dodatkowo skarżący podkreślił, że wysokość obciążenia kosztami (których od początku nie chciał ponosić) stanowi równowartość kwoty przeznaczanej na utrzymanie za kilka miesięcy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przyjmując skargę do rozpoznania, stwierdził, że organy obu instancji bezkrytycznie kierowały się jedynie treścią zawartej z geodetą umowy, nie analizując jakie faktycznie czynności zostały przez geodetę wykonane. Tymczasem Sąd przyjął, że przy ocenie zasadności kosztów należnych uprawnionemu geodecie, a obciążających strony postępowania, powinny mieć zastosowanie stawki określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym.

Jakkolwiek zasadniczo rację miały organy odwołując się do przepisów k.p.a., to w art. 263 § 1 k.p.a. znajduje się odesłanie do art. 56 k.p.a., w świetle którego osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszty podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (u.k.c.). Zgodnie z art. 89 u.k.c. wysokość wynagrodzenia biegłego za wykonaną pracę ustala się, uwzględniając wymagane kwalifikacje, potrzebny do wydania opinii czas i nakład pracy. Wynagrodzenie to oblicza się według stawki wynagrodzenia za godzinę pracy albo według taryfy zryczałtowanej określonej dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są oni specjalistami.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zastosowanie miało wskazane w art. 89 ust. 5 u.k.c. ww. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości określające stawki wynagrodzenia biegłych za wykonaną pracę oraz taryfy zryczałtowane, tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym.

Uznana za podstawę przyznania wynagrodzenia dla uprawnionego geodety umowa zawarta pomiędzy Gminą L.M., a biegłym geodetą J.S., w ocenie Sądu, nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do wyliczenia wynagrodzenia i kosztów biegłego. Uzasadnienia organów obu instancji w zakresie odnoszącym się do wysokości kosztów postępowania administracyjnego ograniczały się jedynie do wskazania umowy zawartej pomiędzy Gminą L.M. a geodetą J.S.. Organy w żaden sposób nie odniosły się natomiast do czynności faktycznie wykonanych przez biegłego, jego kwalifikacji oraz dokonanego przez niego nakładu pracy. Zabrakło tym samym podporządkowania poszczególnych czynności wykonanych przez geodetę do właściwej im pozycji zawartej załączniku wskazanego wyżej rozporządzenia.

Z tej przyczyny Sąd uznał, że postanowienie Wójta Gminy L.M. z dnia [..] września 2017 r., ustalające wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 5500 zł oraz zobowiązujące strony do pokrycia tych kosztów po połowie, nie było zgodne z prawem.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że organy, zgodnie z art. 6 k.p.a., każdorazowo powinny wskazać konkretny przepis prawa dający podstawę do działania, w tym nałożenia na strony obowiązku poniesienia kosztów postępowania w określonej wysokości. W rozpatrywanej sprawie organy wskazały jedynie na zawartą umowę o wykonanie czynności geodezyjnych i art. 262 § 1 pkt 2 oraz art. 264 k.p.a. umożliwiające wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów obciążających stronę postępowania.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd uznał, że opierając się wyłącznie na treści umowy, organy naruszyły art. 6 k.p.a. oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1, art. 56 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 89 ust. 1-5 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wysokość wynagrodzenia geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości określa się na podstawie art. 89 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz wydanego na podstawie art. 89 ust. 5 tej ustawy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym.

Uzasadniając powyższy zarzut Kolegium w skardze kasacyjnej podniosło, że stosownie do treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Także z treści art. 263 § 1 k.p.a. oraz art. 56 k.p.a. wynika, że błędne jest twierdzenie Sądu, iż w sprawie ustalenia wynagrodzenia geodety za czynności ustalenia granic w postępowaniu administracyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Odesłanie w art. 263 § 1 k.p.a. do treści art. 56 (a zatem i przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych) odnosi się wyłącznie do stron postępowania, nie zaś biegłych, co wynika wprost ze zwrotu "oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56". Tym samym nie ma podstaw prawnych do rozszerzania obowiązywania przepisu art. 56 k.p.a. na geodetów prowadzących czynności ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym, gdyż do nich nie odnosi się przepis art. 56 k.p.a. Ponadto nie można uznać geodety wykonującego w postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic, za biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Obowiązki geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym są szersze niż te, które w innych postępowaniach przypisuje się biegłym.

We wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną A.P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w całości zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji i podkreślając, że organy niesłusznie kierowały się jedynie wysokością kwoty ustalonej w umowie cywilnoprawnej z geodetą, co stanowiło naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta podlega oddaleniu, mimo że ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Organ skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1, art. 56 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 89 ust. 1-5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 785) w niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i przyjęciu, że wysokość wynagrodzenia geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości określa się na podstawie art. 89 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz wydanego na podstawie art. 89 ust. 5 tej ustawy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 518).

Istota problemów wskazanych w skardze kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytania:

- czy wynikające z art. 263 § 1 k.p.a. odesłanie do art. 56 § 1 k.p.a. obejmuje wyłącznie strony postępowania, czy również biegłych i świadków;

- czy geodeta wykonujący w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości ma status biegłego?

Odpowiedź na te pytania determinuje z kolei odpowiedź na pytanie, czy wysokość wynagrodzenia geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości określa się na podstawie art. 89 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz wydanego na podstawie art. 89 ust. 5 tej ustawy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym.

Z treści art. 263 § 1 k.p.a. wynika, że "Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji". Wykładnia językowa oraz wykładnia systemowa art. 263 § 1 k.p.a. i art. 56 § 1 k.p.a., uwzględniająca znaki interpunkcyjne w redakcji art. 263 § 1 k.p.a., prowadzi do wniosku, że ustawodawca do kosztów postępowania administracyjnego zaliczył trzy kategorie kosztów, tj.: 1) koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56; 2) koszty spowodowane oględzinami na miejscu; 3) koszty doręczenia stronom pism urzędowych; 4) koszty mediacji. W realiach niniejszej sprawy istotne jest ustalenie znaczenia zwrotu "koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56". Organ skarżący kasacyjnie przyjmuje, że sformułowanie "w przypadkach przewidzianych w art. 56" odnosi się wyłącznie do pojęcia stron, a nie odnosi się świadków i biegłych. Stanowisko to nie jest zasadne, a zatem w tym zakresie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres podmiotowy art. 263 § 1 k.p.a. obejmuje "świadków, biegłych oraz strony". Z kolei art. 56 k.p.a. reguluje sposób ustalania "kosztów podróży i innych należności" szerokiego katalogu "osób" stawiających się na wezwanie. Skoro więc art. 263 § 1 k.p.a. nie odsyła do zakresu podmiotowego art. 56 k.p.a., bo sam ten zakres wyczerpująco reguluje, to należy przyjąć, że mające charakter odesłania użyte w art. 263 § 1 k.p.a. sformułowanie "w przypadkach przewidzianych w art. 56" należy odczytywać przedmiotowo, a nie podmiotowo, tj. właśnie jako odnoszące się do "kosztów podróży i innych należności" podmiotów wskazanych w art. 263 § 1 k.p.a. Oznacza to, że koszty podróży i inne należności "świadków, biegłych oraz stron" należy ustalać zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Trafnie zatem podkreśla się w piśmiennictwie prawniczym, że również świadkom i biegłym przysługuje zwrot kosztów podróży i inne należności ustalone w trybie określonym w art. 56 k.p.a., tj. zgodnie z przepisami działu 2 tytuł III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. (zob. W. Chróścielewski (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2019, teza 1 do art. 263 k.p.a.; P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany Lex 2019, teza 1 do art. 263 k.p.a.).

Trafne jest natomiast stanowisko organu skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym geodeta wykonujący w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości nie ma statusu biegłego, a w konsekwencji do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości nie mają zastosowania przepisy zawarte w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w tym również wydanego w oparciu o art. 89 ust. 5 tej ustawy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym.

Status prawny geodety uprawnionego w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest postrzegany jednolicie i jest przedmiotem wątpliwości (por. M. Durzyńska, Rozgraniczenie i podział nieruchomości, Wyd. I, LexisNexis Warszawa 2009, str. 88 i nast.). Z jednej bowiem strony przypisywana jest mu wprawdzie pozycja zbliżona do pozycji biegłego, z drugiej strony - co niewątpliwie wynika z obowiązującej regulacji ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 276) oraz rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453), geodeta działa w ramach kompetencji właściwego organu, z jego "upoważnienia". Rola biegłego bywa przypisywana geodecie uprawnionemu ze względu na fakt, że jest on specjalistą i jego udział w sprawie jest konieczny. Nie zmienia to jednak faktu, że udział geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym opiera się na upoważnieniu właściwego organu i jest obligatoryjny, inaczej niż ma to miejsce co do zasady w przypadku biegłych, do których – zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zwrócić się o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Geodeta czuwa nad przebiegiem postępowania rozgraniczeniowego, w ramach którego jest kompetentny do wstrzymania czynności w razie usprawiedliwionego niestawiennictwa strony (art. 32 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), jak i do czuwania nad właściwym sporządzeniem dokumentacji postępowania rozgraniczeniowego, w tym protokołu granicznego lub aktu ugody (art. 32 ust. 5, art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Do kompetencji geodety należy też m.in. potwierdzanie dokumentów lub ich kopii, podlegających włączeniu do operatu rozgraniczeniowego, przyjmowanie oświadczeń stron dotyczących przebiegu granicy (§ 6 ust. 2, § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości). Geodeta nie działa przy tym jak zastępca organu administracji, jego kompetencje w określonym ustawowo zakresie są autonomiczne, skoro wydanie decyzji administracyjnej przez właściwy organ poprzedza dokonanie przez ten organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, a w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ nie ma upoważnienia do prawidłowego wykonania tych czynności, lecz jest zobowiązany zwrócić upoważnionemu geodecie dokumentację do poprawy i uzupełnienia (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Takie obowiązki, jak gromadzenie dowodów świadczących o stanie prawnym nieruchomości oraz dokonywanie ich oceny z uwzględnieniem gradacji tych dowodów wynikającej z art. 33, 34 i 35 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, odróżniają pozycję geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym od pozycji biegłego w postępowaniu administracyjnym, chociaż niewątpliwie jego udział w postępowaniu opiera się na wiedzy fachowej i wiadomościach specjalnych geodety. Podkreślić należy, że biegły w postępowaniu administracyjnym sam nie gromadzi dowodów ani nie ocenia wiarygodności materiału dowodowego. Ponadto pozycja upoważnionego geodety różni się zasadniczo od pozycji biegłego w postępowaniu administracyjnym w sytuacji istniejącego sporu granicznego i nakłaniania stron do zawarcia w jego obecności, w trakcie rozprawy granicznej, ugody, mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Właściwy organ administracji nie uczestniczy bezpośrednio ani w czynnościach technicznych związanych z rozgraniczeniem, ani w rozprawie granicznej, a w jego zastępstwie, a więc w roli organu działa geodeta, z upoważnienia tego organu. To geodeta bada, czy zachodzą przesłanki do zawarcia ugody granicznej i powinien odmówić spisania takiej ugody, gdyby jej treść była wyraźnie sprzeczna ze zgromadzonym w sprawie miarodajnym materiałem dowodowym (tak NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 1997 r. SA/Ka 2492/95, ONSA 4/1998). Geodeta sporządza akt ugody (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości). Ugoda zawarta przed geodetą kończy spór graniczny i nie podlega merytorycznej ocenie i zatwierdzeniu przez organ administracji publicznej. Czynności podejmowane przez geodetę w trakcie rozprawy granicznej, sytuują zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny geodetę w pozycji mediatora-koncyliatora (por. D. Felcenloben, Rozgraniczanie nieruchomości, Wyd. Gali Katowice, Wydanie I. Październik 2008 r. str. 103). Tak kształtująca się, specyficzna pozycja i rola upoważnionego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym nie daje więc podstawy do przyjęcia, że jest on w takim postępowaniu biegłym w rozumieniu przepisu art. 84 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2014 r., III SA/Kr 1556/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2018 r., III SA/Kr 788/18). Skoro zatem do geodety działającego, w oparciu o art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie ma zastosowania art. 84 ust. 1 i 2 k.p.a., to brak jest też podstaw do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w oparciu o art. 56 § 1 k.p.a., a tym samym do stosowania przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w tym również wydanego w oparciu o art. 89 ust. 5 tej ustawy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2013 r.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej mimo stwierdzenia, że w wyniku błędnej wykładni art. 263 § 1 k.p.a. i art. 56 § 1 k.p.a. na tle art. 6 k.p.a. i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości mają zastosowanie przepisy zawarte w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, a zatem w tym zakresie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, oddalił skargę kasacyjną przyjmując, że zaskarżony wyrok, którym uchylono postanowienia obydwu instancji administracyjnych, odpowiada prawu.

Należy bowiem podkreślić, że ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego obejmujących wynagrodzenie uprawnionego geodety za dokonane czynności geodezyjne, aczkolwiek dokonywane w nawiązaniu do treści zawartej z nim umowy, nie jest automatyczne i wymaga weryfikacji oraz oceny przedstawionych przez geodetę wyników jego prac, przedłożonej dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości, specyfikacji kosztów oraz rachunku. Sąd I instancji poza błędnym stanowiskiem, że do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości mają zastosowanie przepisy zawarte w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, zasadnie uchylił postanowienia obydwu instancji, trafnie uznając i wykazując, że organy obu instancji bezkrytycznie kierowały się jedynie treścią zawartej z geodetą umowy. Zasadnie również nawiązał do stanowiska orzecznictwa, zgodnie z którym organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za wymienione wyżej czynności, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, kwalifikacje biegłego, czas potrzebny do wykonania umowy itp.