Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 440/12 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 440/12, oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

M. W. pismem z dnia 17 listopada 2011 r. zwrócił się do Urzędu Gminy Czernica z prośbą o przesłanie informacji dotyczącej wysłanej przez ten urząd korespondencji w okresie od 24 do 31 października 2011 r. w postaci tabelki zawierającej dane: liczba pojedyncza, numer pisma, decyzji, postanowienia itp., data sporządzenia dokumentu (data na dokumencie), data wysyłki dokumentu (data stempla pocztowego).

Pismem z dnia 25 listopada 2011 r., Sekretarz Gminy przesłał skarżącemu informację dotyczącą jego korespondencji z urzędem gminy w powyższym okresie.

W związku z powyższym skarżący pismem, z dnia 2 grudnia 2011 r., wyjaśnił, że w swoim podaniu z dnia 17 listopada 2011 r. zwrócił się z prośbą o informację dotyczącą całej korespondencji organu, a nie tylko korespondencji kierowanej do niego.

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na to, że wniosek dotyczy sporządzenia wykazu ponad 420 pism ze wszystkich referatów urzędu gminy. Udzielenie takiej informacji wymagałoby zaangażowania i znacznych sił oraz środków, a także czasu aby opracować te dane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na niewyczerpanie trybu przewidzianego w art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, polegającego na niepoinformowaniu skarżącego, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej oraz braku wezwania go do wykazania powodów dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, ponieważ żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Sporządzenie tabeli dla 422 pism, wymagałoby zaangażowania pracowników do sprawdzenia dat na poszczególnych pismach, w dalszej kolejności uzyskania w sekretariacie informacji z jaką datą poszczególne pisma wychodziły z urzędu, a następnie wyznaczenia pracownika lub pracowników do opracowania przedmiotowego zestawienia. Sporządzenie tabeli o treści żądanej przez wnioskodawcę wymagałoby wpisania nie tylko informacji wynikających z poszczególnych tekstów źródłowych (daty na pismach), ale także wynikających z ksiązki nadawczej (data wysłania). Czyni to żądaną informację informacją przetworzoną, której uzyskanie musi być uzasadnione istnieniem interesu publicznego, do wykazania którego wezwano skarżącego pismem z dnia 16 lutego 2012 r. Zdaniem organu, okoliczności na które powołał się skarżący w piśmie z dnia 6 marca 2012 r. dotyczące dokonania oceny funkcjonowania urzędu gminy w zakresie terminowości załatwiania spraw, czy ustalenie okresu pomiędzy sporządzeniem pisma, a jego wysyłką do adresata, nie można uznać za szczególny interes publiczny, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, po rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymało ją w mocy.

Kolegium stwierdziło, że art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy określa pojęcie informacji publicznej, którą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania tej informacji, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacje publiczne mogą być zatem informacjami prostymi, czyli dokumentami dostępnymi bez wykazywania zasadności uzyskania takiej informacji ze względu na szczególną istotność dla interesu publicznego lub informacjami przetworzonymi, gdzie już tego rodzaju dodatkowymi argumentami trzeba się wykazać. Ustawa nie określa pojęcia definicji informacji przetworzonej, jednak zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, informacją taką jest informacja na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze może wiązać się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią te informacje, informacjami przetworzonymi, których udzielenie jest skolerowane z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

Zdaniem Kolegium, żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, a skarżący pomimo że został wezwany do wykazania interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanej informacji interesu takiego nie wykazał.

Zakres czynności jakie musiałyby zostać podjęte przez organ, aby zrealizować żądanie strony, nie ograniczałby się jedynie do technicznego uszeregowania posiadanych danych, lecz wymagałoby przeprowadzenia analizy treści informacji. Uzyskanie żądanej informacji wymagałoby od organu przeprowadzenia szeregu, absorbujących czynności i sporządzenia stosownego zestawienia danych. Wynikiem takiego zabiegu byłoby otrzymanie informacji przetworzonej, której uzyskanie możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Powinność wykazania szczególnego interesu publicznego spoczywa na wnioskodawcy.

Zdaniem organu można przyjąć, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien zatem wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania np. (jak w tej sprawie) organu administracji publicznej, a przez to poprawy ochrony interesu publicznego. Charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego.

Wnioskowana przez skarżącego informacja przetworzona, a zwłaszcza cel jej uzyskania, nie mieści się w tak rozumianym pojęciu "szczególnej istotności" dla interesu publicznego.

M. W. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji i naruszenie art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnej interpretacji i naruszenie art. 16 tej ustawy poprzez bezpodstawną odmowę udzielenia informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego organ, z naruszeniem art. 10 k.p.a., nie umożliwił mu wypowiedzenia się w zakresie dotyczącym sposobu wykorzystania pozyskanych informacji. Jego zdaniem wnioskowane informacje nie stanowią informacji przetworzonej, co wynika z faktu, że organ pismem z dnia 25 listopada 2011 r., przesłał mu informację o pismach adresowanych do niego (sztuk 1). Jeżeli w dniu podpisania tego pisma udzielona informacja publiczna nie była informacją publiczną przetworzoną, to informacją publiczną przetworzoną nie jest taka sama informacja tylko dotycząca więcej niż jednego pisma. Stwierdził, że kryterium w oparciu o które uznano żądaną informację za przetworzoną tj.: ilość pism, które trzeba wpisać do tabelki, nie wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Udzielenie informacji wymaga jedynie staranności i dokładności przy przepisaniu numeru decyzji i żądanych dat. Za informację przetworzoną nie można uznać sytuacji, gdy w tabelce należy podać tylko numer pisma, datę jego sporządzenia i wysyłki. Dane te nie są w żaden sposób przetwarzane. Jeżeli zatem czynność polegająca na wyselekcjonowaniu określonych decyzji, ze wszystkich wydanych decyzji, nie jest informacją publiczną przetworzoną, to tym bardziej nie będzie informacją publiczną przetworzoną, informacja o numerach wydanych dokumentów, datach ich sporządzenia oraz datach wysyłki.

W ocenie skarżącego "interes publiczny" istnieje gdy uzyskanie danych informacji publicznych może mieć znaczenie dla funkcjonowania państwa np. w postaci działań usprawniających funkcjonowanie jego organów. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Niewątpliwie taką instytucją jest urząd gminy, ponieważ jest to instytucja mająca największy i bezpośredni wpływ na życie lokalnych społeczności. Tak więc jest w interesie publicznym, aby jednostki te (urzędy gminy) funkcjonowały w sposób jak najbardziej sprawny i ekonomiczny dla dobra tych społeczności lokalnych. Jest w interesie publicznym, aby podejmowane przez urząd gminy rozstrzygnięcia zapadały szybko (zasada działania bez zbędnej zwłoki), a informacje o załatwieniu sprawy szybko docierały do adresatów, których dotyczy rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zatem dodatkową przesłankę ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej polegającą na wykazaniu, iż udostępnienie tej informacji jest możliwe tylko w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego, przy czym ustawa ta nie definiuje pojęcia informacji publicznej przetworzonej ani też nie wyjaśnia co oznacza zakres, w jakim jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, iż tabelaryczne zestawienie danych dotyczących numerów pism, decyzji, postanowień, dat sporządzenia tych dokumentów i dat ich wysłania, w ściśle określonym przedziale czasu, stanowi informację publiczną przetworzoną.

Sąd wskazał, że orzecznictwie sądowym przyjęto, iż informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Zatem samo usunięcie danych podlegających ochronie np. danych osobowych nie powoduje, że staje się ona informacją przetworzoną. Natomiast informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji, co wymaga dokonania stosownych działań tj. analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym. Przetworzenie informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia danych, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadne jest stanowisko organów administracji, iż udzielenie skarżącemu żądanej informacji obejmującej tabelaryczne zestawienie wszystkich pism, decyzji, postanowień wysłanych z urzędu w określonym czasie wymaga przeprowadzenia przez odpowiedzialnych merytorycznie pracowników komórek organizacyjnych tego urzędu szczegółowej analizy poszczególnych dokumentów źródłowych w celu ustalenia (wyszukania) żądanych danych, tj. numeru i daty sporządzenia tych dokumentów, a następnie sprawdzenia tych danych z danymi wynikającymi z książek nadawczych w celu ustalenia pozostałych danych, czyli daty wysłania powyższych dokumentów. Dopiero po zweryfikowaniu tych danych możliwe jest ich zestawienie w postaci żądanej tabeli. Udostępnienie tej informacji wymaga zatem szeregu czynności oraz zebrania i stosownego zestawienia uzyskanych danych według kryteriów wskazanych przez skarżącego, co czyni żądaną informację, informacją publiczną o charakterze przetworzonym, o której mowa w przytoczonym art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zdaniem Sądu udzielenie skarżącemu informacji w formie powyższej tabelki, wymagałoby sięgnięcia do dokumentacji źródłowej (decyzji, postanowień, pism, książki nadawczej) na podstawie której powstałaby jakościowo nowa informacja, w formie zestawienia, według kryteriów podanych przez skarżącego. Informacja objęta wnioskiem istnieje fizycznie tylko w ujęciu cząstkowym, nie ma bowiem gotowego dokumentu, którego treść odpowiadałaby intencjom wnioskodawcy i konieczne jest jego opracowanie (wytworzenie), aby informacja mogła przyjąć taką treść i formę, jakiej oczekuje zainteresowany, to zaś wskazuje na proces przetworzenia. Jest to więc nowa informacja, którą organ musi dopiero wytworzyć na podstawie posiadanych dokumentów, co oznacza że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej o charakterze przetworzonym.

Skoro żądana informacja ma charakter przetworzony, to jej udostępnienie wymaga, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd w tym zakresie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, na które powołały się również organy orzekające w sprawie, w którym przyjęto, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem organów państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli jest ono związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W wyroku tym stwierdzono również, że wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W orzeczeniu tym odwołano się również do poglądu doktryny, z którego wynika, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku.

Za interes taki nie można uznać zamiaru dokonania przez skarżącego jego własnej (prywatnej) oceny terminowości załatwiania spraw administracyjnych oraz oceny realizacji zasady szybkości podstępowania i wysyłania korespondencji do adresata. Kontrola terminowości załatwiania spraw administracyjnych została uregulowana w art. 37 k.p.a., który przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub zażalenia na przewlekle prowadzenie postępowania. Ponadto w przypadku nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy istnieje prawo wniesienia skargi powszechnej, uregulowanej w art. 227 k.p.a.

W tej sytuacji zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał, aby uzyskanie żądanej informacji stworzyło mu realną (skuteczną) możliwość poprawy funkcjonowania organu administracji publicznej. Dla oceny czy istnieje szczególny interes publiczny znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. Zasadne jest przy tym twierdzenie tego organu, iż udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wtedy, gdy może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania struktur publicznych, w określonej dziedzinie życia społecznego, lub też może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Oceny tej nie zmienia podniesiony w skardze zarzut, iż organy administracji zaniechały wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego oraz uniemożliwiły mu wypowiedzenie się co zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 16 lutego 2012 r. został wezwany do wykazania, powodów, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, na które udzielił odpowiedzi, pismem z dnia 6 marca 2012 r., w którym wskazał, że w interesie gminy jest aby jej jednostki funkcjonowały w jak najbardziej sprawny sposób i bez zbędnej zwłoki podejmowały rozstrzygnięcia. Natomiast o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym skarżący został poinformowany pismem organu I instancji z dnia 14 marca 2012 r., które zostało dręczone dorosłemu domownikowi (żonie skarżącego) w dniu 20 marca 2012 r., co oznacza że skarżącemu, zgodnie z art. 10 k.p.a., zapewniono czynny udział w tym postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym zaś nie uzupełniono materiału dowodowego ani też nie dokonano nowych czynności procesowych, tym samym, brak tego wezwania na tym etapie postępowania, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

M. W. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegającą na przyjęciu, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, gdyż zdaniem Sądu I instancji udzielenie stronie skarżącej informacji wymagało sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, na podstawie której powstałaby jakościowo nowa informacja, podczas gdy należało przyjąć, iż przedmiotowa informacja nie ma charakteru przetworzonej, zaś jej udzielenie wymagało jedynie prostego skopiowania danych zawartych w prowadzonych przez organ I instancji rejestrach. Ponadto, nawet gdyby w jakimś zakresie zaistniała konieczność sięgnięcia nie tylko do samych rejestrów, ale i do dokumentacji źródłowej, wnioskowana informacja byłaby informacją nieprzetworzoną. Organ I instancji udostępnił bowiem stronie skarżącej, w żądanej formie, dane dotyczące jednego pisma, nie kwalifikując tym samym tej informacji jako przetworzonej. Sąd I instancji błędnie zaś przyjął, że udzielenie powyższej informacji pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy;

2) błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu, iż strona skarżąca nie wykazała, że uzyskanie przedmiotowej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w szczególności nie stwarza stronie skarżącej realnej możliwości poprawy funkcjonowania organu administracji publicznej, a jedynie służy do własnej (prywatnej) oceny terminowości załatwiania spraw administracyjnych. Należało natomiast przyjąć, że informacja o terminowości załatwiania spraw i przesyłania korespondencji przez organ administracyjny, jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, nie zaś dla prywatnego interesu strony skarżącej, ponieważ już samo skierowanie do organu wniosku o udzielenie przedmiotowej informacji było dla tego organu istotnym sygnałem, iż należy poprawić swe funkcjonowanie, nadto uzyskanie ww. informacji stanowić mogło podstawę do podjęcia dalszych działań mających na celu poprawę funkcjonowania organu, np.: poprzez powiadomienie organu nadzoru;

3) niezastosowanie przepisów art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujących obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którymi każdemu przysługuje prawo dostępu do każdej informacji o sprawach publicznych, a wskutek tego błędne przyjęcie przez Sąd, że strona skarżąca powinna korzystać z uregulowań zawartych w art. 37 k.p.a. lub art. 227 k.p.a., co prowadzi do bezpodstawnego ograniczenia stronie skarżącej konstytucyjnego prawa do informacji publicznej.

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania:

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji naruszył prawo ponieważ na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie uwzględnił skargi i ją oddalił, podczas gdy powinien był zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż jej wydanie nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało bowiem w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zamiast uchylić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Czernica, która wydana została z naruszeniem art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającym na braku powiadomienia wnioskodawcy o najprostszej formie udzielenia informacji (poprzez udostępnienie rejestrów lub skserowanie książki nadawczej);

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji naruszył prawo ponieważ na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie uwzględnił skargi i ją oddalił, podczas gdy powinien był zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż jej wydanie nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ II instancji przed wydaniem decyzji nie wezwał bowiem strony skarżącej do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań, a Sąd I instancji błędnie stwierdził, że ww. naruszenie przepisów postępowania pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Jako nieusprawiedliwiony należało uznać zasadniczy zarzut, dotyczący naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej dalej "ustawą"). Sąd Wojewódzki, dokonując prawidłowej wykładni wymienionego przepisu, przedstawił w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący wskazania co do jego interpretacji. W szczególności zaznaczył, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza przesłankę ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej polegającą na wykazaniu, iż udostępnienie tej informacji jest możliwe tylko w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego, przy czym ustawa nie definiuje pojęcia informacji publicznej przetworzonej ani też nie wyjaśnia co oznacza zakres, w jakim jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Sąd Wojewódzki, kierując się orzecznictwem sądowym, trafnie wskazał, że informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga zatem dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że tabelaryczne zestawienie danych wnioskowanych przez skarżącego stanowi informację publiczną przetworzoną. Zaznaczyć należy, że we wniosku precyzyjnie określono żądaną informację, na którą składać się miały dane dotyczące korespondencji wysłanej przez urząd gminy w oznaczonym czasie. W szczególności trzeba zwrócić uwagę, że daty sporządzenia wysłanych dokumentów musiałyby być ustalane na podstawie treści dokumentów źródłowych, a daty wysyłki dokumentu na podstawie dat stempla pocztowego.

Wobec powyższego słusznie organy wskazały, że udzielenie skarżącemu wnioskowanej informacji wymagałoby sięgnięcia do dokumentacji źródłowej (decyzji, postanowień, pism, książki nadawczej) – na podstawie której powstałaby jakościowo nowa informacja, w formie tabelarycznego zestawienia, według kryteriów podanych przez skarżącego.

Zgodzić się należało ze stanowiskiem Sądu oraz organów obu instancji, że w analizowanym przypadku informacja objęta wnioskiem nie istnieje w postaci odpowiadającej żądaniu strony, a jej udzielenie musiałoby być poprzedzone dokonaniem opracowania (wytworzeniem), tak aby informacja mogła przyjąć treść i formę oczekiwaną przez wnioskodawcę.

Wobec powyższego nie ma racji autor skargi kasacyjnej wywodząc, że informacja objęta wnioskiem ma charakter informacji prostej, a jej udostępnienie wymagało jedynie przepisania określonych danych ze stosownego rejestru (ewidencji, książki nadawczej).

Całkowicie niezasadne jest kwestionowanie oceny Sądu Wojewódzkiego, który przyjął za organami administracji, że dla udzielenia przedmiotowej informacji konieczne było oparcie się na dokumentacji źródłowej.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej to właśnie wniosek skarżącego zdeterminował treść i formę informacji, która miałaby być udzielona.

We wniosku wyraźnie zastrzeżono, że informacja co do dat sporządzenia i wysyłki dokumentów ma wynikać z "daty na dokumencie" i "daty stempla pocztowego". Niezależnie jednak od treści wniosku, organ administracji mając obowiązek rzetelnego udzielenia informacji musiałby oprzeć się na dokumentacji źródłowej, poddając ją stosownej analizie. Nie ma racji strona skarżąca podnosząc, że sporządzenie wnioskowanej tabeli wymagało jedynie podjęcia szeregu mechanicznych czynności polegających na spisaniu danych z rejestrów prowadzonych przez urząd gminy. Jeżeli natomiast skarżący chciał uzyskać informacje proste, to mógł chociażby na etapie postępowania odwoławczego zmodyfikować wniosek, czego nie uczynił.

Bez znaczenia w rozważanym zakresie była okoliczność udzielenia skarżącemu informacji dotyczącej pisma mu wysłanego, gdyż była to korespondencja adresowana do skarżącego jako strony. Przekazanie określonej informacji dokonane było więc na podstawie art. 9 k.p.a., a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji zaakceptować należało wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do kwalifikacji przedmiotowej informacji jako przetworzonej, co skutkowało tym, że jej udostępnienie warunkowane było wykazaniem przez skarżącego, iż uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Odnosząc się do tego zagadnienia, należało w pełni podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, według którego nie można było uznać za szczególnie istotny dla interesu publicznego zamiar dokonania przez skarżącego jego własnej (prywatnej) oceny terminowości działań organu administracji w zakresie wysyłania korespondencji do adresatów.

Wprawdzie rację ma autor skargi kasacyjnej, że interes publiczny wymaga, aby organy samorządu terytorialnego funkcjonowały w sposób sprawny i ekonomiczny dla dobra społeczności lokalnej, jednak w strukturze organów jednostek samorządu terytorialnego oraz organów władzy publicznej przewidziane są mechanizmy nadzorcze, które nie mogą być zastępowane przez kontrolę jednostkową obywatela. Dlatego słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że w razie gdy ochrona interesu obywatela tego wymaga, w związku z nieterminowym działaniem organu administracji, to może on skorzystać ze stosownych środków prawnych, jak zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., czy skargi powszechnej uregulowanej w art. 227 k.p.a.

Zaakceptować należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie wykazał, aby uzyskanie żądanej informacji stwarzało mu skuteczną możliwość poprawy funkcjonowania organu administracji publicznej.

Oczywiście to nie oznacza, że obywatel co do zasady może skutecznie występować tylko o informacje nieprzetworzone.

Jednak uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanej informacji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ma w istocie przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej w zakresie, w jakim nie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazuje się też, że ustanowione w tym przepisie ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą na funkcjonowaniu w ramach przypisanych im kompetencji, a nie na udzielaniu informacji publicznej.

W związku z tym udzielenie informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, iż zostanie ona wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa przemawia za przyjęciem, że brak jest podstaw do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11).

Z tych względów słusznie w rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki zaakceptował dokonaną przez organ odmowę udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, przyjmując, że skarżący nie wykazał, aby uzyskanie żądanej informacji stwarzało mu realną możliwość poprawy funkcjonowania organu administracji publicznej.

Na marginesie zastrzec trzeba, że nieuzyskanie wnioskowanej informacji publicznej nie pozbawia skarżącego możliwości zainicjowania działań kontrolnych, czy nadzorczych przez właściwe do tego organy administracji publicznej.

W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy.

Nietrafnie zarzucano również naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy, który to przepis nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

W rozpoznawanej sprawie przyczyną tego, że organ nie udostępnił przedmiotowej informacji było zakwalifikowanie jej jako przetworzonej, co wymagało wykazania przez wnioskodawcę, że żąda informacji w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W rezultacie decyzja odmowna wydana była wskutek niewykazania przez stronę ustawowej przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy i nie miała związku ze sposobem czy formą udostępnienia informacji publicznej.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, tryb przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy nie może być stosowany przez zobowiązany organ administracji do powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z tego powodu, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej oraz wskazywania, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po przedstawieniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.