Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 499/07 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi H. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Puławy z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), Prezydent Miasta Puławy orzekł o wymeldowaniu H. G. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w P..

W odwołaniu od tej decyzji H. G. podniósł, iż rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące.

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), Wojewoda Lubelski stwierdził, że na wniosek strony lub z urzędu, wydaje się decyzję o wymeldowaniu osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przez opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu należy rozumieć fizyczne nieprzebywanie w lokalu i skoncentrowanie swoich spraw życiowych w innym miejscu, z przy jednoczesnym zerwaniu związków z dotychczasowym lokalem. Organy administracji w sprawie o wymeldowanie obowiązane są do ustalenia czy występuje okoliczność faktycznego opuszczenia lokalu. Zdaniem Wojewody w postępowaniu dowodowym pierwszej instancji wykazano, że H. G. nie zamieszkuje pod adresem zameldowania od stycznia 2007 r. Od czasu opuszczenia lokalu przebywał on w różnych miejscach, a od połowy marca 2007 r. zamieszkuje w miejscowości [...] i tam koncentruje się jego życie osobiste. Fakt ten potwierdziły zgodnie strony, świadkowie oraz przeprowadzona na tę okoliczność kontrola meldunkowa (zeznania stron, świadków i informacja Komendy Powiatowej Policji w P.). Wojewoda uznał, iż bezspornym jest fakt, iż skarżący z własnej woli opuścił dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie zamierza w nim zamieszkiwać, czego dowodem są znajdujące się w aktach sprawy pisma i listy. Z treści tych pism, skierowanych do organu ewidencyjnego i M. G., wynika jednoznacznie, że dokonanie wymeldowania uzależnia on od wyegzekwowania spłaty w wysokości 1/4 wartości mieszkania. Organ podniósł, że jeżeli skarżący został pozbawiony możliwości zamieszkiwania w spornym lokalu, to przysługuje mu prawo podejmowania czynności zmierzających do obrony swoich praw w drodze postępowania cywilnego, o czym został poinformowany przez prokuraturę.

W skardze H. G. podniósł, że wbrew twierdzeniom Wojewody nie opuścił on lokalu dobrowolnie; osoby w nim zamieszkujące wymieniły w nim zamki, trwale uniemożliwiając mu do niego dostęp.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Puławy z dnia [...] czerwca 2007 r. wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 499/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że organy nie rozważyły należycie całokształtu sprawy. W ocenie Sądu zgromadzony materiał potraktowano wybiórczo - sprzecznie z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Organy nie wzięły pod uwagę, czy opuszczenie lokalu przez skarżącego było trwałe i dobrowolne. Z ustalonych faktów wynika, że wyprowadzenie się z domu miało charakter raczej impulsywny i niezbyt przemyślany, wkrótce też skarżący podjął próby powrotu do miejsca zamieszkania. Zdaniem Sądu nie można było przyjąć, że brak zamieszkiwania w lokalu jest skutkiem przemyślanej i trwałej koncepcji ułożenia sobie życia w odmienny sposób. Przepisy meldunkowe abstrahują od oceny motywacji podjętych kroków, kładąc nacisk na trwałość podjętego postanowienia i dobrowolność opuszczenia lokalu, natomiast problemy występujące w pożyciu rodzinnym i ich skutki poddawane są ocenie innych norm prawnych niż meldunkowe. Sąd podkreślił też, iż nie należało traktować jako docelowe zamieszkiwanie H. G. grzecznościowo na cudzej działce w nieogrzewanych pomieszczeniach. Z okoliczności sprawy wynika, że gdyby skarżący miał taką możliwość (bez konieczności podejmowania szczególnych środków prawnych) zamieszkałby dalej w przedmiotowym lokalu. W konkluzji wyroku Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego na okoliczność trwałości opuszczenia lokalu przez H. G. i dobrowolności jego działania w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła M. G. zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wymeldowaniu są okoliczności istniejące w dniu orzekania przez organy, a nie w dniu faktycznego opuszczenia lokalu. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała także naruszenie przepisów postępowania: art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na nie zamieszczeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytycznych co do dalszego postępowania. Wskazując na te zarzuty M. G. wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniła, że w myśl art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych opuszczenie lokalu musi mieć charakter dobrowolny (uznała tę okoliczność za bezsporną) oraz trwały. Trwałość należy oceniać według stanu w dniu podejmowania decyzji o wyprowadzce z mieszkania, a nie późniejszej ocenie przez samego zainteresowanego tego kroku. Zdaniem M. G. organ właściwie ocenił materiał dowodowy, biorąc pod uwagę okoliczności istniejące w dniu faktycznego opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania przez H. G., a nie w dniu orzekania przez organ pierwszej i drugiej instancji. Przy ustalaniu zamiaru opuszczania miejsca pobytu nie można poprzestać na oświadczeniach osoby zainteresowanej - szczególnie złożonych w późniejszym terminie. M. G. wskazała również, że nie zamieszczając w orzeczeniu niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania Sąd naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku poza stwierdzeniem, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy "organ I instancji uzupełni materiał dowodowy" nie wskazuje zakresu tego uzupełnienia. Przywołanie przesłanek trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu było - zdaniem M. G. - zbyt szerokim określeniem zakresu ponownego postępowania, szczególnie w kontekście dowodów już zebranych w sprawie przez organ obydwu instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy jest spełniona, o ile opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na nieustannie podejmowane przez H. G. starania o uchylenie decyzji w sprawie jego wymeldowania z lokalu przy ul. [...] w P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie ocenił, iż wyprowadzenie się z domu miało charakter impulsywny oraz wskazał, że przepisy meldunkowe abstrahując od oceny motywacji podjętych kroków, kładą nacisk na trwałość podjętego postanowienia i dobrowolność opuszczenia lokalu. H. G. podniósł, że w sprawie żadna z udowodnionych okoliczności nie wskazuje na to, by trwał on w woli opuszczenia lokalu przy ul. [...], lub, by fakt jego przebywania poza mieszkaniem był wyrazem jego wolnej woli. Tym samym nie zostały spełnione dwie najważniejsze przesłanki legalnego wymeldowania z mieszkania: trwałości i dobrowolności opuszczenia mieszkania. Skarżący poddał pod wątpliwość zarzut kasacyjny, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wymeldowaniu powinny być okoliczności istniejące w dniu faktycznego opuszczenia lokalu, a nie w dniu orzekania przez organy. Już sam fakt istnienia tego typu wątpliwości przeczy istnieniu niezbędnej trwałości postawy zainteresowanego. H. G. podkreślił też, że organ administracji publicznej wydając decyzję rozstrzyga na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji oraz z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w tej dacie. Odnosi się to również do organu odwoławczego, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący stwierdził - wbrew twierdzeniom M. G. - iż Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny podał wytyczne dla organu. Jego zdaniem chodzi o zgromadzenie takich dowodów, które nie pozostawią wątpliwości co do trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu przez H. G.. Skarżący nadmienił też, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, w jakim zakresie rzekome uchybienie prawa procesowego miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny bada interes prawny podmiotu wnoszącego ten środek zaskarżenia. Stosownie do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postępowanie przed sądem administracyjnym i to zarówno pierwszej instancji jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym, może być uruchomione wyłącznie w wyniku skutecznego wniesienia odpowiedniego środka prawnego przez podmiot mający w sprawie interes prawny. Na to, że sąd administracyjny poddaje badaniu legitymację materialnoprawną podmiotu żądającego przeprowadzenia postępowania sądowo-administracyjnego wskazano w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. OPS 1/04, publ. ONSAiWSA 2005 Nr 4, poz. 62. Ocena w powyższym zakresie następuje bez względu na to, czy korzystający z danego środka prawnego był dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Instytucja zameldowania ma charakter ewidencyjny. Dotyczy to również wymeldowania, czyli w istocie usunięcia z ewidencji ludności pod określonym adresem, które stanowi rozstrzygnięcie właściwego organu dokonane w drodze decyzji administracyjnej, w odróżnieniu od zameldowania, następującego w formie czynności materialno-technicznej. Podmiotem mającym w sprawie zakończonej taką decyzją interes prawny, czyli stroną w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.), jest osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie zakończone decyzją. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Postępowanie w sprawie wymeldowania (usunięcia z ewidencji) jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i ma jedynie na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym, co niewątpliwie leży w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych (osób trzecich), do których należy zaliczyć właściciela lokalu. Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisji); ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o wymeldowanie, w której załatwieniu ma on wyłącznie interes faktyczny. Nie powinien więc być traktowany jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego (strona) a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek.

Należy zauważyć, że ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy, co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Jedynie stwierdzenie faktu przebywania w lokalu powinno być kryterium rozstrzygającym o zameldowaniu, natomiast podstawę do wymeldowania stanowi ustalenie przez właściwy organ faktu opuszczenia lokalu. Żadnego znaczenia w sprawach meldunkowych nie mogą mieć czynione wobec organu administracji publicznej zastrzeżenia właściciela nieruchomości w kwestii nie podejmowania czynności meldunkowej. Osoba czyniąca takie zastrzeżenie odnośnie nie rejestrowania pod określonym adresem jakichkolwiek osób bez względu na to, czy tam faktycznie przebywają, nie jest do tego uprawniona (brak podstaw prawnych dla takich czynności), a poza tym nie ma interesu prawnego do wysuwania powyższych żądań. Dla osoby zgłaszającej się do zameldowania, jak też dla organu dokonującego czynności zameldowania, wystarczający jest potwierdzony miarodajnym dowodem fakt przebywania w lokalu z określonym zamiarem. Nie można od osoby podlegającej zameldowaniu wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela nieruchomości. W wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 716), uznającym art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych za niekonstytucyjny w zakresie związania zameldowania z legitymowaniem się prawem do lokalu; Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wypowiedział się za ewidencyjnym (rejestrowym) charakterem czynności meldunkowych. Wskazał na brak ich związku z prawem do lokalu. Za niedopuszczalne uznał także wymaganie od osoby podlegającej zameldowaniu przedstawienia zgody właściciela lokalu (oznacza to brak możliwości dokonywania jakichkolwiek zastrzeżeń przez właściciela). Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że potwierdzenie przez właściciela lokalu faktu przebywania w nim określonej osoby ma jedynie charakter dowodowy. W braku zatem potwierdzenia tego faktu przez właściciela, może być on dowodzony innymi dowodami np. oświadczeniami świadków. To także potwierdza zajmowane w niniejszej sprawie stanowisko przez Naczelny Sąd Administracyjny, że właściciel lokalu nie ma w sprawie o wymeldowanie interesu prawnego, skoro jego oświadczenie stanowi jedynie środek dowodowy, nie będąc stanowiskiem podmiotu mającego w kwestii zameldowania interes prawny. Organ meldunkowy nie rejestruje uprawnień do lokalu osób występujących o zameldowanie, lecz gromadzi informacje dotyczące danych o miejscu pobytu, a więc bada, czy osoba występująca z wnioskiem o zameldowanie faktycznie zamieszkuje w lokalu. Badaniu podlegają zdarzenia ze sfery faktów a nie ze sfery faktów oraz prawa (do lokalu). Ewidencja ludności jest rejestracją stanu faktycznego i nie stanowi formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu, czyli posiadania prawa do korzystania z lokalu. Potwierdzenia faktu pobytu nie należy utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkanie. O tej ostatniej kwestii rozstrzygają przepisy prawa cywilnego. Potwierdzenie pobytu jest tylko stwierdzeniem faktu - a nie istnienia uprawnienia i ma charakter wyłącznie dowodowy.

W tej sprawie M. G. nie wykazała się interesem prawnym, bowiem sprawa nie dotyczy jej wymeldowania z lokalu, lecz innej osoby - H. G.. Ustalenie, iż wnosząca skargę kasacyjną nie ma w sprawie interesu prawnego powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w tej skardze, skoro została ona wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony (nie posiadający legitymacji materialnoprawnej).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.