Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 288/13 w sprawie ze skargi P. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 288/13 oddalił skargę P. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), oraz art. 108 § 1 k.p.a. zwolnił P. K. ze służby w Policji z dniem 15 października 2012 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania P. K. rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniach swych decyzji organy Policji wskazały, że P. K. pełnił służbę na stanowisku - referenta [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Prokuratura Apelacyjna w [...] wszczęła śledztwo w sprawie przyjmowania korzyści majątkowych przez funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. W ramach tego postępowania w dniu [...] października 2012 r. prokurator postawił P. K. zarzut popełnienia przestępstwa przewidzianego w art. 228 § 3 k.k., polegającego na tym, że w dniu [...] października 2011 r. działając wspólnie i w porozumieniu z innym funkcjonariuszem, w związku z pełnieniem funkcji publicznej, przyjął od kierowcy korzyść majątkową w kwocie 100 Euro (równowartość 438 zł), w zamian za odstąpienie od czynności służbowych - wystawienia mandatu karnego w związku z ujawnionymi w toku kontroli drogowej wykroczeniami polegającymi na prowadzeniu pojazdu bez wymaganej dokumentacji oraz bez wymaganego urządzenia viaBox. Prokurator zastosował wobec P. K. środki zapobiegawcze w postaci: 1) zakazu opuszczania kraju połączonego z zatrzymaniem paszportu, 2) poręczenia majątkowego oraz 3) zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Policji.

Zarzucane P. K. przestępstwo pozostaje w związku ze służbą pełnioną w Policji. Zdaniem organów Policji, rodzaj i ciężar gatunkowy takiego przestępstwa wskazuje, że policjant przestał legitymować się "nieskazitelnością charakteru" oraz utracił autorytet i wiarygodność w odbiorze społecznym, co jest niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków służbowych w organach ścigania.

Mimo niezakończenia prowadzonego przeciwko P. K. postępowania karnego, nie przesądzając o winie policjanta, uzasadnione jest rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby. W interesie służby leży bowiem, aby zadania stawiane przed Policją były realizowane wyłącznie przez osoby pozostające poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem.

Organy podkreśliły ponadto, że P. K.jest jednym z trzynastu policjantów [...] KWP w [...], którym postawiono zarzuty popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 i 3 k.k. Śledztwo w tej sprawie jest obecnie prowadzone w Wydziale do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Apelacyjnej w [...], a zatem przez wyspecjalizowaną komórkę prokuratury wysokiego szczebla, z czego wnosić należy, że sprawa ma szczególnie duży ciężar gatunkowy.

Z materiałów uzyskanych z Prokuratury wynika, że proceder przyjmowania przez policjantów korzyści majątkowych miał nagminny charakter. Postępowanie jest przy tym prowadzone na podstawie materiałów z czynności operacyjnych zgromadzonych i przekazanych prokuraturze przez Biuro Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji. Podejrzenie P. K. o popełnienie przestępstwa przyjęcia korzyści majątkowej nie wynika zatem z gołosłownych oskarżeń osoby postronnej, która mogłaby kierować się chęcią odwetu lub osiągnięcia innej korzyści, lecz z materiałów zdobytych przez komórkę Policji powołaną do przeciwdziałania przestępczości w Policji. Trudno w tej sytuacji oczekiwać od organów Policji, aby prowadziły aktywną walkę z korupcją w Policji, z drugiej zaś strony nie dążyły do szybkiego usunięcia ze służby funkcjonariuszy podejrzewanych o ten proceder.

Podkreślenia wymaga także negatywny wydźwięk dotyczący zachowania P. K. w różnego rodzaju środkach masowego przekazu, (np. na stronach internetowych: polskieradio.pl, tvn24.pl, [...].naszemiasto.pl, [...] czy moto.wp.pl.).

W tej sytuacji pozostawienie policjanta w służbie w Policji jest niemożliwe, gdyż mogłoby pozbawić tę formację wiarygodności w oczach opinii publicznej oraz wpłynąć demoralizująco na innych policjantów.

Zwolnienie policjanta ze służby na omawianej podstawie może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. W niniejszej sprawie ten tryb postępowania został wyczerpany. Ponadto postępowanie w sprawie było prowadzone z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, przy zapewnieniu stronie czynnego udział postępowaniu oraz należytym informowaniu o istotnych dla niej okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Organ I instancji nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Było to niezbędne z uwagi na ważny interes społeczny przejawiający się w konieczności natychmiastowego zwolnienia policjanta, który służby z przyczyn pozamerytorycznych nie może pełnić.

Decyzję Komendanta Głównego Policji P. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o: 1) zmianę zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego wobec niego, 2) wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji i 3) zasądzenie od Komendanta Głównego Policji w Warszawie kosztów postępowania. W skardze P. K. zarzucił: 1) błędne przyjęcie, że w okolicznościach sprawy art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji mógł stanowić podstawę prawną zwolnienia ze służby w Policji, 2) niezastosowanie art. 39 ustawy o Policji, pomimo że zawieszenie w czynnościach służbowych w wystarczający sposób chroniłoby interes służby, 3) naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżący spełnił przesłanki ustawowe uzasadniające zwolnienie go ze służby w Policji, 4) naruszenie art. 7 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela oraz działania sprzecznie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, 5) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, 6) naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do nadania decyzji zwolnieniowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), skargę P. K. oddalił.

W pisemnych motywach wyroku Sąd stwierdził, że podstawę materialnoprawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Oznacza to, że ustalenie treści tego pojęcia ustawodawca pozostawił organom Policji stosującym prawo, oraz że przesłanka ta powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. W praktyce, na podstawie tego przepisu, zwalnia się funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji. Przepis ten stosuje się przy tym do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia pełnienie służby w Policji. W niniejszej sprawie jako przyczynę rozwiązania stosunku służbowego z P. K. organy Policji wskazały przedstawienie temu policjantowi przez prokuratora zarzutu popełnienia przestępstwa związanego z przyjęciem korzyści majątkowej, to jest czynu z art. 228 § 3 k.k. Powołano się nadto na rozwojowy charakter postępowania karnego toczącego się przeciwko skarżącemu oraz na to, że P. K. jest jednym z trzynastu policjantów [...] KWP w [...], którym postawiono zarzuty popełnienia podobnych przestępstw. Odwołano się także do nagłośnienia sprawy karnej w różnego rodzaju środkach masowego przekazu. Zestawiając treść postawionego P. K. zarzutu z wymogiem nieskazitelnego charakteru, jaki winien cechować każdego policjanta – osobę zaufania społecznego oraz nagłośnieniem przez media okoliczności przyjmowania przez policjantów [...] korzyści majątkowych w zamian za odstąpienie od czynności służbowych, nie sposób - zdaniem Sądu - nie dopatrzyć się związku pomiędzy powyższymi faktami a obawą utraty wiarygodności Policji w oczach społeczeństwa oraz tym, że brak odpowiednich działań ze strony Policji mógłby w takich przypadkach demoralizująco wpłynąć na innych policjantów. W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego Komendant Główny Policji trafnie zatem wskazał, że trudno w tej sytuacji oczekiwać od organów Policji, że z jednej strony będą prowadziły aktywną walkę z korupcją w Policji, z drugiej zaś strony nie będą dążyły do szybkiego usunięcia ze służby funkcjonariuszy podejrzewanych o ten proceder.

Powyższy zbieg wskazanych okoliczności uzasadniał, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarówno rozwiązanie z P. K. stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jak i nadanie rozkazowi personalnemu organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Okoliczności te tłumaczą również, dlaczego w tej konkretnej sytuacji, ważąc dobro służby z interesem policjanta, organ uznał prymat interesu społecznego. Zagadnienia te zostały prawidłowo przeanalizowane oraz umotywowane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarówno z poszanowaniem prawa materialnego, jak i procesowego. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego są zatem niezasadne.

Za chybiony Sąd I instancji uznał zarzut zwolnienia policjanta ze służby zamiast wykorzystania przez organy Policji określonej w art. 39 ustawy o Policji instytucji zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Po pierwsze zawieszenie skarżącego w czynnościach policjanta zastosował już prokurator, a więc zbędne byłoby dublowanie takich działań rozstrzygnięciem administracyjnym. Po drugie nieuprawniona jest teza, iż w przypadku postawienia policjantowi zarzutu karnego organ najpierw powinien zastosować instytucję zawieszenia w czynnościach służbowych, a dopiero po upływie takiego zawieszenia może decydować o ewentualnym zwolnieniu ze służby. Celem instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest eliminowanie z szeregów Policji takich osób, których dalsza służba w tej formacji jest nie do pogodzenia z interesem służby. Zatem, jeżeli wobec splotu różnych okoliczności organ uzna, że zachodzi przesłanka "ważnego interesu służby" przemawiającego za zwolnieniem funkcjonariusza ze służby, to organ ma prawo - po odpowiednim wyważeniu interesów służby i policjanta - do wydania decyzji o rozwiązaniu z tym funkcjonariuszem stosunku służbowego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył P. K., reprezentowany przez adwokata. P. K. zaskarżył wyrok w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w czterokrotnej wysokości wynikającej z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono prawa materialnego, tj.:

1. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten mógł stanowić podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji,

2. art. 39 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych byłoby środkiem wystarczającym i w dostateczny sposób chroniłoby interes służby, a ponadto przez bezpodstawne przyjęcie, że zastosowanie zawieszenia w postępowaniu karnym wyłącza możliwość jego zastosowania także przez organ Policji.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez inne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

• art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego, błędną jego analizę i błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że skarżący spełnił przesłanki uzasadniające zwolnienie go ze służby w Policji, mimo że z okoliczności towarzyszących sprawie wynika, iż takowe przesłanki nie zostały spełnione,

• art. 7 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli oraz działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności poprzez danie prymatu ogółowi społeczeństwa ponad interes strony niniejszego postępowania,

• art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że postawienie funkcjonariusza Policji w stan podejrzenia obliguje do zwolnienia policjanta ze służby z uwagi na ważny interes służby. Taki stan rzeczy przesądzałby o winie skarżącego przed wydaniem prawomocnego wyroku skazującego, co sprzeczne jest z naczelną zasadą postępowania karnego, tj. przewidzianą w art. 5 § 1 k.p.k. zasadą domniemania niewinności. Zgodnie z tą zasadą oskarżony musi być traktowany jako niewinny niezależnie od przekonania organu. Tym samym ciężar gatunkowy stawianych skarżącemu zarzutów nie powinien mieć w sprawie żadnego znaczenia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie bezpodstawna jest też argumentacja WSA w Warszawie oraz organów Policji obu instancji, iż medialny charakter postępowania karnego prowadzonego m.in. wobec P. K. jest okolicznością przemawiającą za zwolnieniem policjanta ze służby w Policji. Powoływanie się na negatywny wydźwięk medialny zachowania P. K. jest przy tym sprzeczne z zasadą przewidzianą w art. 5 § 1 k.p.k. Organ stosując art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie powinien odwoływać się tylko do wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego i zastosowania w stosunku do niego tymczasowego aresztowania. Powinien bowiem wykazać także, że dalsza służba funkcjonariusza naruszać będzie dobro służby, a zawieszenie go w czynnościach służbowych nie ochroni tego dobra służby w sposób dostateczny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Wa 1443/04).

W sprawie organ I instancji nie dokonał w ogóle analizy stanu faktycznego pod kątem ewentualnego zastosowania względem skarżącego zawieszenia w czynnościach służbowych. Organ II instancji poprzestał zaś na stwierdzeniu, że pozostawienie skarżącego w służbie w Policji jest niemożliwe, gdyż mogłoby pozbawić tę formację wiarygodności w oczach opinii publicznej oraz wpłynąć demoralizująco na innych policjantów. Sąd I instancji podzielił taką argumentację organów, nie zauważając, że skarżącemu postawiono zarzut przyjęcia korzyści majątkowej jedynie w kwocie 100 Euro. WSA w Warszawie ocenił wagę stawianych skarżącemu zarzutów łącznie z innymi osobami oskarżonymi w postępowaniu karnym. Sąd swoje rozstrzygnięcie oparł przy tym jedynie na podstawie informacji o postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przeciwko P. K., przez Prokuraturę Apelacyjną w [...] (sygn. akt: [...] ), jak również na podstawie opinii Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz negatywnym, medialnie wydźwięku sprawy karnej. Sąd zaniechał zgromadzenia innego materiału dowodowego, na podstawie którego można byłoby nabrać przekonania, że dalsza służba funkcjonariusza naruszałaby dobro służby. Także organ II instancji w trakcie trwającego postępowania administracyjnego nie wystąpił do prokuratury celem uzyskania szczegółowych informacji dotyczących czynności przeprowadzonych w toku postępowania przygotowawczego z udziałem P. K., bądź innych osób, w tym świadków.

Sąd I instancji bezpodstawnie ponadto uznał, że zawieszenie w postępowaniu karnym policjanta w czynnościach służbowych wyłącza możliwość zastosowania takiego zawieszenia przez organ Policji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie błędnie zinterpretował art. 39 ustawy o Policji, bowiem zastosowanie przez prokuraturę środka w postaci zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie wyłącza takiego prawa po stronie organu Policji, zwłaszcza, że środek zapobiegawczy zastosowany w postępowaniu karnym może być w każdym czasie uchylony, bądź zmieniony.

Z tych względów uznać należy, że WSA w Warszawie przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia dopuścił się naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz art. 39 ustawy o Policji.

Nadto w ocenie skarżącego, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania z urzędu i zebranie pełnego materiału dowodowego. Organ ma zatem nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym. Przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I Instancji zapomniał, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa dotyczy nie tylko ogółu obywateli, ale również strony niniejszego postępowania, tj. P. K. Zastrzeżenia skarżącego budzi również kwestia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji. Komendant Wojewódzki Policji w [...] powołał się przy tym na art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, mimo że w sprawie żadna z przesłanek zawartych w tym przepisie nie zachodzi. W ocenie skarżącego kasacyjnie jeżeli policjant został zawieszony w czynnościach służbowych i tych czynności nie wykonuje, to nie ma podstaw do nadania decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby rygoru natychmiastowej wykonalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z takich wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego zaskarżonym wyrokiem. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując wniesiony środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał przede wszystkim zarzut niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zauważył, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też może zostać wykluczona z tego grona.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesami Policji, a zatem że funkcjonariusz ten z przyczyn merytorycznych dla dobra macierzystej formacji nie powinien kontynuować w niej służby.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Służbę w Policji mogą przy tym pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.

Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 19 października 2004 r. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93, lex 127308). Trybunał w swych orzeczeniach wskazywał przy tym na natężenie zjawiska korupcji w strukturach organów władzy publicznej oraz na to, iż nieuczciwość i brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Samo istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – w okresie toczącego się, jeszcze niezakończonego postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że P. K. pełnił służbę na stanowisku referenta [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. W związku z wykonywaniem takich zadań wymienionemu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, to jest czynu przewidzianego w art. 228 § 3 k.k. Skarżący podejrzany był zatem o to, że jako funkcjonariusz publiczny, który uprawniony był do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw, sam w trakcie wykonywania zadań służbowych przyjął korzyść majątkową w zamian za odstąpienie od czynności służbowej, to jest wystawienia mandatu karnego za ujawnione wykroczenie drogowe. W związku z tym zarzutem prokurator zastosował wobec wymienionego trzy środki zapobiegawcze, w tym zawieszenie w czynnościach służbowych policjanta. W sprawie oczywistym przy tym jest, że do czasu wydania decyzji zwolnieniowej nie zostało zakończone śledztwo prowadzone przeciwko skarżącemu i innym policjantom podejrzewanym o udział w podobnym procederze. Powyższa okoliczność nie miała i nie mogła mieć w sprawie decydującego znaczenia. Fakty przyjmowania przez policjantów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] zostały ujawnione przez organy wewnętrzne Policji uprawnione do zwalczania korupcji w tej formacji. Zdarzenia te, rozpowszechnione w różnych środkach masowego przekazu, spotkały się przy tym z negatywnym odbiorem społecznym. Mogło to mieć niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz niewątpliwie nie sprzyjało budowaniu autorytetu omawianej formacji i jej funkcjonariuszy. Sprawne działanie tej formacji opiera się na zaufaniu społecznym. Policja w odbiorze społecznym musi być postrzegana jako instytucja zdolna organizacyjnie i osobowo do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służbę w Policji pełnią i pełnić będą wyłącznie osoby niekarane oraz pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie przepisów prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać i zapobiegać wszelkim przejawom patologii społecznej, nawet we własnych szeregach. Zdolność do natychmiastowej reakcji na takie zjawiska jest przy tym niezbędna nie tylko do umacniania autorytetu Policji i państwa, w imieniu którego formacja ta realizuje powierzone jej zadania. Jest ona niezbędna także do umacniania dyscypliny i zapewnienia odpowiedniego poziomu etycznego wszystkich funkcjonariuszy Policji. Policjanci muszą mieć świadomość , że w omawianej formacji nie można tolerować żadnych zachowań nielicujących z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, oraz że podejrzenia o działania niezgodne z prawem, powinny być przez właściwych przełożonych surowo sankcjonowane.

Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej bagatelizował znaczenie powyższych okoliczności oraz wskazywał, że w stanie faktycznym sprawy, biorąc pod uwagę fakt postawienia mu zarzutu popełnienia tylko jednego przestępstwa, wysokość przypisanej mu korzyści majątkowej oraz nienaganną dotychczas służbę, brak było podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, gdyż wystarczającą, dolegliwą w stosunku do niego, sankcją byłoby zawieszenie go w czynnościach służbowych a nie zwolnienie ze służby. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Funkcjonariusz, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe musi pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Samo postawienie P. K. zarzutu popełnienia umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia, przewidzianego w art. 228 § 3 k.k. mogło uzasadniać stanowisko organów o utracie przez niego przymiotu nieposzlakowanej opinii. "Poszlaka" w języku polskim oznacza bowiem podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" - to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratą przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie skutkuje tylko i wyłącznie karalność danej osoby. Może ją bowiem także spowodować - w konkretnych okolicznościach - znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Nawet jednorazowe przyjęcie łapówki w trakcie służby w zamian za odstąpienie od czynności służbowych, bez względu na wysokość przypisywanej korzyści majątkowej, świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby w Policji. Przypisywany P. K. czyn jest naganny z punktu widzenia uczciwości szczególnie ważnej ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważa jego wiarygodność niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzi w dobre imię formacji, której był policjantem. Stąd fakt, że skarżący poprzednio prawidłowo wywiązywał się ze swych obowiązków służbowych nie mógł mieć w sprawie decydującego znaczenia, zwłaszcza, że takie okoliczności powinny być standardem a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych policjantów.

Wszystkie okoliczności przytoczone przez organy Policji oraz Sąd I instancji pozwalały na ocenę, że P. K. utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było uzasadnione. W związku z powyższym nie można zgodzić się z poglądem autora skargi kasacyjnej, że art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie mógł mieć w sprawie zastosowania. W sprawie nie doszło również do złamania art. 108 § 1 k.p.a. Skoro skarżący utracił nieposzlakowaną opinię, to oczywistym jest, że w interesie służby leżało szybkie zwolnienie go ze służby, co zasadnie osiągnięto przez nadanie decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 39 ustawy o Policji, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że powołany przepis ma złożoną strukturę wewnętrzną. Składa się bowiem z czterech ustępów, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał, która z tych jednostek redakcyjnych miała być złamana zaskarżonym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do precyzowania za stronę sformułowanych przez nią zarzutów kasacyjnych i domyślania się naruszenie, jakiego konkretnie przepisu zamierzała ona wytknąć Sądowi I instancji.

Dodać również należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podstawę kasacyjną może stanowić naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie. Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, względnie na zastosowaniu prawa nieobowiązującego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczeniu przepisu prawnego lub na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie sprowadza się natomiast do błędnego podciągnięcia konkretnego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej (błąd subsumcji). Naruszenie prawa materialnego w tej formie polegać może także na niezastosowaniu określonej normy prawnej w konkretnej sprawie do ustalonego tam stanu faktycznego, pomimo istnienia podstaw do dokonania takiej subsumcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego może zatem dotyczyć tylko tych norm materialnoprawnych, które w konkretnej sprawie administracyjnej zostały błędnie zastosowanie lub tych, które w tejże sprawie zostały przez organy pominięte, mimo że powinny znaleźć w niej zastosowanie.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji były decyzje o rozwiązaniu z P. K. stosunku służbowego a nie w przedmiocie zawieszenia tego policjanta w czynnościach służbowych. Oczywistym przy tym jest, że kwestie związane z ewentualnym zawieszeniem skarżącego w czynnościach służbowych mogły być rozważane jedynie w odrębnym postępowaniu administracyjnym a nie postępowaniu zwolnieniowym. Zatem wskazywany ogólnie art. 39 ustawy o Policji nie miał i nie mógł mieć zastosowania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją. Zatem wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie mogło dojść do złamania tego przepisu przez jego niezastosowanie.

Zamierzonego skutku nie mogły też odnieść zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z pozostałymi podniesionymi w skardze kasacyjnej przepisami postępowania. Rozważania dotyczące zasadności takiego wytyku należy poprzedzić ogólną uwagą. Otóż wynikający z przepisów procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony.

Nie można podzielić zarzutu skarżącego, że w toku postępowania administracyjnego nie spełniono wymogów przewidzianych w art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., na skutek czego miało dojść do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji słusznie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Fakty istotne zostały bowiem prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.