Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 21 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1071/13 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1071/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie zwrócił się do Prezydenta Miasta Przemyśla o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia o nazwie: "Rezerwat przyrody Żołna w Buszkowicach", obejmujący swym zasięgiem działki nr [...] obr. [...] w P.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny, po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (zwane także dalej w skrócie "SKO") dwóch decyzji Prezydent Miasta Przemyśla umarzających postępowanie, Prezydent Miasta Przemyśla decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], po raz kolejny umorzył postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego wyżej zamierzenia. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskowane utworzenie rezerwatu nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sprawa utworzenia takiego rezerwatu przyrody powinna być rozpatrywana na gruncie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm.). Ponieważ przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), przewidują możliwość wydawania decyzji lokalizacyjnych wyłącznie dla ściśle określonych rodzajów inwestycji, dlatego zamierzenia niespełniające takich kryteriów nie mogą być sankcjonowane poprzez wydanie nieprzewidzianej prawem decyzji. W końcowych motywach swego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta Przemyśla stwierdził, że wobec braku potrzeby ubiegania się o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a w szczególności wobec braku prawnych podstaw, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Odwołania od tej decyzji wnieśli Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie oraz [...] Towarzystwo [...].

Po rozpatrzeniu po raz kolejny sprawy w trybie odwoławczym SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że nie podziela stanowiska Prezydenta o braku podstaw uznania rezerwatu za inwestycję celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie doszło do wniosku, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak istnienia przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. Brak ten polega na faktycznej niemożliwości zapewnienia w tym postępowaniu udziału stronom mogącym posiadać w sprawie interes prawny. Dotyczy to osób pochodzenia żydowskiego figurujących w ewidencji gruntów miasta Przemyśla – jako współwłaściciele przeważającej części terenu proponowanego do wykorzystania na cele rezerwatu. Uznano, że Prezydent podjął szereg czynności dodatkowych mających na celu ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania ww. osób, dat ich urodzenia oraz aktualnego pobytu, jednak działania te nie przyniosły oczekiwanych rezultatów.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. wniosło [...] Towarzystwo [...] z siedzibą M. domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1/ rażącą niezgodność z wcześniejszą decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r.,

2/ utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wydanej z niewłaściwym zastosowaniem art. 105 § 1 K.p.a. oraz niezgodną z wytycznymi SKO, jak też po przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.,

3/ rażące naruszenie art. 10 § 1 K.p.a.

Powyższe naruszenia przepisów, jak zaznaczono, miały istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". W ocenie Sądu postępowanie przed organami było bezprzedmiotowe z przyczyn, które legły u podstaw decyzji Prezydenta Miasta Przemyśla. Sąd nie podzielił oceny organu odwoławczego, że o bezprzedmiotowości postępowania świadczy, jak twierdzi SKO, fakt nieustalenia przez organ prowadzący miejsca zamieszkania osób, które figurują w księdze wieczystej jako współwłaściciele nieruchomości, na której rezerwat przyrody ma powstać, a tym samym brak faktycznej możliwości zapewnienia w tym postępowaniu udziału stronom mogącym posiadać w sprawie interes prawny.

Następnie Sąd wyjaśnił, że przedmiotem postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją SKO jest lokalizacja rezerwatu przyrody, na określonym we wniosku terenie. Zdaniem Sądu nie ma racji SKO twierdząc, że rezerwat przyrody jest inwestycją, co do której powinna zostać wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku gdy na terenie wymagającym ochrony nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Definicję ustawową inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według Sądu pierwszej instancji, nie wszystkie działania o wymiarze publicznym wymagają konkretyzacji lokalizacji w drodze decyzji administracyjnej, a przekonuje do tego treść art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważono, iż ustawodawca mocą tego przepisu wyłącza spod obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czynności nie stanowiące robót budowlanych. Ponieważ ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyraża definicji robót budowlanych logicznym jest sięgnięcie do słowniczka ustawowego ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), który wyjaśnia pojęcie robót budowanych. Rezerwat przyrody należy do form ochrony przyrody wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Podzielono stanowisko, że utworzenie lub powiększenie rezerwatu przyrody jest celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), o czym stanowi art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jednakże jego powstanie nie jest uzależnione od przeprowadzenia robót budowlanych, czyli działań do których należałoby stosować procedurę lokalizacji, o której mowa w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rezerwat przyrody to obszar przyrody zachowany w stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska zwierząt i siedliska grzybów oraz twory i składniki przyrody nieożywionej, wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi (art. 13 ust. 1 powyższej ustawy). Trafnie zauważył w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, iż utworzenie rezerwatu przyrody następuje w myśl art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Utworzenie to polega na uznaniu za rezerwat przyrody obszarów charakteryzujących się właściwościami opisanymi w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w drodze aktu prawa miejscowego. Formą tego aktu jest zarządzenie regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Dyrektor w jego treści określa nazwę rezerwatu, położenie lub przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, cele ochrony oraz rodzaj, typ i podtyp rezerwatu przyrody, a także sprawującego nadzór nad rezerwatem. Wymieniony organ również w drodze zarządzenia, po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody, może zwiększyć obszar rezerwatu przyrody, zmienić cele ochrony, a w razie bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, dla których rezerwat został powołany – zmniejszyć obszar rezerwatu przyrody albo zlikwidować rezerwat przyrody. Nadto Sąd dodał, że tworzenie rezerwatu przyrody nie skutkuje taką zmianą zagospodarowania terenu, która powodowałaby konieczność określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Co więcej, z chwilą powstania rezerwatu na jego obszarze zostaje ustanowiony szczególny reżim prawny wykluczający budowę lub przebudowę obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. O szczególnym sposobie zagospodarowania parku stanowi art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Akt o utworzeniu rezerwatu przyrody ma charakter nadrzędny wobec generalnych aktów planistycznych gminy, skoro w myśl art. 13 ust. 3a powyższej ustawy o ochronie przyrody projekty tych aktów w części dotyczącej rezerwatu przyrody i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na cele ochrony rezerwatu przyrody.

Reasumując Sąd stwierdził, że utworzenie rezerwatu przyrody nie wymaga ustalenia jego lokalizacji w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym działania tego rodzaju nie mogą stanowić sprawy administracyjnej, której elementy podlegałyby przepisom rozdziału 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych też przyczyn nie mogła zostać uwzględniona argumentacja skargi podkreślająca konieczność kontynuowania postępowania, w tym jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Postępowanie administracyjne można zawiesić o ile ma ono swój przedmiot w postaci sprawy administracyjnej. W związku z tym Sąd pierwszej instancji przyjął, że w tej sytuacji nie nastąpiło opisane w skardze naruszenie prawa, tj. art. 10, art. 97 § 1 pkt 4, art. 105 § 1 K.p.a. Ponieważ prowadzone postępowanie było bezprzedmiotowe, to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. uznano za legalny sposób jego zakończenia. Decyzja o umorzeniu postępowania, zdaniem Sądu, nie przekreśla utworzenia rezerwatu przyrody, oczywiście o ile Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zechce skorzystać z przysługujących mu kompetencji. Sąd podkreślił, że błędne uzasadnienie decyzji SKO wynikające z przeprowadzenia przez ten organ błędnej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie przyrody nie miało wpływu na ustalony przez ten organ wynik sprawy. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Przemyśla wydał w istocie rozstrzygnięcie prawidłowe, choć niewłaściwie je uzasadnił. Dlatego Sąd nie dostrzega podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., a tym samym uchylenia decyzji SKO.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło skarżące [...] Towarzystwo [...] z siedzibą w M. kwestionując go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji SKO, pomimo że została ona wydana:

a) z błędnym zastosowaniem przepisu art. 105 § 1 K.p.a. wyrażającym się w nieprawidłowym uznaniu, że brak możliwości ustalenia miejsca przebywania kilku stron postępowania administracyjnego nie stanowi o zaistnieniu bezprzedmiotowości postępowania,

b) na skutek błędu polegającego na niezastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz na skutek nieprawidłowego zastosowania art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., a także w zw. z art. 6, 8 i 15 K.p.a. wyrażającym się w tym, że SKO winno było uchylić decyzję Prezydenta Miasta Przemyśla w sytuacji jeśli nie zgadzało się z całością argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, stojącej u podstaw rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nieuczynienie tego doprowadziło do sytuacji w której tylko sentencja (sposób załatwienia sprawy) pozostaje niezmienna, natomiast całe uzasadnienie prawne decyzji drugoinstancyjnej stoi w sprzeczności z uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji, pomimo utrzymania tej decyzji w mocy. Działanie takie doprowadziło ponadto do uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania, albowiem diametralnie odmienna argumentacja leżąca u podstaw decyzji organu odwoławczego, zaprzeczająca jednocześnie argumentacji organu pierwszej instancji czyni z decyzji SKO w zasadzie decyzję pierwszoinstancyjną, a brak jest możliwości skontrolowania przez organ wyższej instancji prawidłowości rozumowania leżącego u podstaw decyzji SKO, jako decyzji która faktycznie została wydana na innej podstawie prawnej niż decyzja Prezydenta Miasta Przemyśla,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie odniósł się do wszystkich podniesionych przez Stowarzyszenie zarzutów zawartych w skardze z dnia 25 września 2013 r. na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r., w tym:

- do zarzutu dotyczącego tego, że decyzja SKO została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 10 § 1 K.p.a.,

- do zarzutu dotyczącego tego, że decyzja SKO jest rażąco niezgodna z prawomocnym orzeczeniem wydanym wcześniej w tej samej sprawie przez SKO (patrz: postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r. o sygn. [...]) – przez co organ ten naruszył zasadę trwałości orzecznictwa administracyjnego w ramach jednej, konkretnej sprawy – przy braku nowych okoliczności (przesłanek), zarówno faktycznych jak i prawnych,

- do zarzutu dotyczącego tego, że decyzja SKO utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji (Prezydenta Miasta Przemyśla), wydaną z niewłaściwym zastosowaniem w sprawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz niezgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, podanymi w uzasadnieniu poprzedniej decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r.

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 pkt 9b i art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi, pomimo że orzeczenie takie usankcjonowało naruszenie ww. przepisów prawa materialnego i doprowadziło do sytuacji w której niemożliwe będzie dokonanie wywłaszczenia terenu, na którym utworzony zostanie rezerwat (wbrew nakazowi z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody), albowiem stosownie do art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko uprzednie wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego umożliwia przeprowadzenie procedury wywłaszczeniowej;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. przepisów art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji dokonanie całkowicie bezpodstawnej konstatacji, że utworzenie rezerwatu przyrody pomimo, że jest on inwestycją celu publicznego nie wymaga uprzedniego wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy jak wynika z art. 50 ust. 1 powyższej ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast wyłączenia wskazane w art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą wyłącznie określonych robót budowlanych, wymienionych w pkt 1 i 2, a nie wszystkich inwestycji, które nie polegają na remoncie, montażu, przebudowie lub nie wymagają pozwolenia na budowę;

2. przepisów art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 9b i art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich niewłaściwą wykładnię i ich niezastosowanie, w sytuacji gdy tylko uprzednie wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego umożliwia przeprowadzenie procedury wywłaszczenia nieruchomości. W przypadku bowiem ustanowienia rezerwatu przyrody na gruntach "o prywatnej własności", w razie braku zgody właścicieli terenu, konieczne staje się przeprowadzenie wywłaszczenia (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). Procedura ta jest regulowana przepisami Działu III rozdział 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym także w art. 112 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym – w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie uzależniono możliwość wywłaszczenia od uprzedniego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wskazując na powyższe wady, mając na uwadze przepis art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a., skarżące [...] Towarzystwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten Sąd oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała nie uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię.

Za nieusprawiedliwiony, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji dokonanie całkowicie bezpodstawnej konstatacji, że utworzenie rezerwatu przyrody pomimo, że jest on inwestycją celu publicznego nie wymaga uprzedniego wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy jak wynika z art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast wyłączenia wskazane w art. 50 ust. 2 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą wyłącznie określonych robót budowlanych, wymienionych w pkt 1 i 2, a nie wszystkich inwestycji, które nie polegają na remoncie, montażu, przebudowie lub nie wymagają pozwolenia na budowę.

Niewątpliwie utworzenie rezerwatu przyrody jest celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest to fakt niebudzący najmniejszych wątpliwości. Stanowi o tym wprost art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Rezerwat przyrody jest jedną z form ochrony przyrody obejmującą obszary zachowane w stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska zwierząt i siedliska grzybów oraz twory i składniki przyrody nieożywionej, wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi (art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Zaś jego utworzenie następuje w trybie art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a więc w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, które określa m. in. jego nazwę, położenie lub przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona. Dodać przy tym trzeba, że przepisy ustawy o ochronie przyrody skupiają uprawnienia związane z tworzeniem, likwidacją lub zmianą granic rezerwatów przyrody w gestii regionalnego dyrektora ochrony środowiska (zobacz np.: art. 13, art. 19 ust. 1 pkt 2 czy art. 22 ust. 2 pkt 2), który jako organ najlepiej rozeznany w potrzebach ochrony przyrody na terenie swojego działania, powinien posiadać wszelkie uprawnienia w zakresie stanowienia i rezygnacji z ochrony rezerwatów przyrody oraz sporządzania dla nich planów ochrony lub zadań ochronnych. Zatem z przepisu art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i następnych należy wywieść wniosek, że skoro utworzenie rezerwatu przyrody następuje w drodze działań prawnych regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala położenie i przebieg granic tej formy ochrony przyrody, to rację ma Sąd pierwszej instancji, że nie ma tutaj miejsca na działania władcze wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ustalające lokalizacje tego obszaru. Zwrócić bowiem należy uwagę, że to przepis art. 13 ustawy o ochronie przyrody jako przepis szczególny określa formę i tryb ustanowienia rezerwatu przyrody stanowiąc, że określenie położenia i przebiegu granic należy do kompetencji regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zatem przepis art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazujący kiedy wydawana jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz określający wyjątki w tym zakresie, nie może mieć tutaj zastosowania. W tym kontekście istotne jest także i to, że zarządzenie o utworzeniu rezerwatu przyrody jest aktem prawa miejscowego. Niezbędnym elementem określonym w tym akcie jest m. in. położenie rezerwatu i przebieg jego granic. Natomiast z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji lokalizacyjnej tylko wówczas, gdy brak jest planu miejscowego, będącego przecież także aktem prawa miejscowego, lokalizującego taką inwestycję. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznanie przez ustawodawcę utworzenia rezerwatu przyrody za cel publiczny oznacza tylko, że nieruchomości zakwalifikowane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w skład obszaru wymagającego szczególnej ochrony będą podlegać przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie trybu wywłaszczenia nieruchomości, jeśli zajdzie taka potrzeba. Natomiast przyjęcie przez ustawodawcę utworzenia rezerwatu za cel publiczny nie uzasadnia w żadnym stopniu konieczności wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla usankcjonowania jego powstania jako jednej z form ochrony przyrody.

W rozpoznawanej sprawie, jak prawidłowo ustalono, nie planowano realizować jakichkolwiek prac związanych ze zmianą przeznaczenia spornego terenu, a zamierzeniem wnioskodawcy było wyłącznie ustalenie lokalizacji rezerwatu przyrody. Stąd też w niniejszej sprawie zasadnie przyjęto, że o tym gdzie ma zostać zlokalizowany rezerwat decyduje władczo Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Okoliczność ta, w całej rozciągłości uzasadniała w ramach niniejszego postępowania przed organami samorządowymi przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z powodu braku zaistnienia przesłanki przedmiotowej.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego, a to art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 9b i art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię i ich niezastosowanie powiązany przez autora skargi kasacyjnej z kwestią wywłaszczenia nieruchomości prywatnych leżących na terenie planowanego rezerwatu, gdyż kwesta ta nie mogła być przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji jako wychodząca poza granice sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie kwestia wywłaszczenia nieruchomości, bowiem ewentualna kwestia wywłaszczania nieruchomości, które będą wchodzić w skład utworzonego rezerwatu przyrody na spornym terenie stanowić będzie element innego postępowania, ale dopiero po utworzeniu tej formy ochrony przyrody w przepisowym trybie.

W tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy na uwzględnienie nie zasługiwały także przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nietrafne należy ocenić zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i 140 K.p.a. oraz w zw. z art. 6, 8 i 15 K.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, nie było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż prawidłowo przed organami administracji umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 K.p.a., jak również trafnie przyjmując jako przesłankę umorzenia argumentację przedstawioną przez organ pierwszej instancji.

Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że niemożność ustalenia miejsca przebywania stron postępowania, przyjęta jako przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem odwoławczym, nie stanowi o zaistnieniu przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania o której stanowi ww. artykuł oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można rozstrzygnąć sprawy co do istoty. Zatem umorzenie postępowania winno być stosowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie w sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty. Oczywiście bezprzedmiotowość postępowania może wynikać także z przyczyn o charakterze podmiotowym, jednakże taką przyczyną w tej sprawie, dotyczącej przecież ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie jest nieskuteczność działań organu w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania stron postępowania i zapewnienia im możliwości czynnego udziału w postępowaniu. To brak przesłanki przedmiotowej, a więc przedmiotu sprawy rozstrzyganej w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprowadziło do uznania przez Sąd pierwszej instancji zasadności zastosowania w tym postępowaniu art. 105 § 1 K.p.a., z czym należy się zgodzić, w pełni akceptując stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione na jego poparcie.

W sprawie trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem zasada dwuinstancyjności postępowania nie została naruszona. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ma możliwość w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, po rozpoznaniu sprawy, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe, jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji (porównaj: B. Adamiak [w] B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, str. 84; patrz także: wyrok NSA z dnia 9.10.2014 r. sygn. akt II OSK 784/13). Innymi słowy sama wadliwość uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie jest podstawą do zastosowania przez ten organ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem ma on prawo do korygowania stanowiska organu pierwszej instancji w tym zakresie, skoro ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę w jej całokształcie, a nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji. Zastąpienie argumentacji organu pierwszej instancji własnym stanowiskiem przez organ odwoławczy nie stanowi przecież o zmianie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organy obu instancji doszły bowiem do właściwego przekonania, że w niniejszej sprawie umorzenie postępowania musiało nastąpić w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. Nie można jednak, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu takiego naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. – określającego jakie elementy winno zawierać uzasadnienie decyzji, które skutkowałoby eliminacją z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, albowiem to że przedstawiono w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumentację odmienną niż wynikająca z decyzji pierwszoinstancyjnej na poparcie właściwego rozstrzygnięcia, utrzymującego w mocy decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, nie jest takim naruszeniem, które uzasadniałoby w okolicznościach tej sprawy uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji z tego powodu, skoro nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym także i zasady zawarte w art. 6 i 8 K.p.a. nie zostały naruszone w opisany wyżej sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wbrew stanowisku zawartemu we wniesionej skardze kasacyjnej nie naruszył także przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu. Wprawdzie Sąd ten nie odniósł się wprost do zarzutów sformułowanych w skardze [...] Towarzystwa [...], jednakże niewątpliwie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. W sposób logiczny i wyczerpujący wyjaśnił dlaczego uznał za odpowiadające prawu rozstrzygnięcie organu umarzające postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wskazując jednocześnie dlaczego nie uznał za prawidłową argumentację organu odwoławczego. Natomiast kwestia nieodniesienia się do wskazanych zarzutów skargi o ile stanowi uchybienie ww. przepisowi, o tyle jej zaistnienie nie stwarza automatycznej podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia z tego powodu. Tym bardziej, iż skarga kasacyjna nie wykazała, że gdyby Sąd dogłębnie przeanalizował podniesione w skardze zarzuty, to rozstrzygnięcie Sądu mogłoby być inne. Ponadto podnieść należy, że wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (porównaj: wyrok NSA z dnia 14.07.2008 r. sygn. akt II OSK 768/07, LEX nr 483210). A w niniejszej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania przyjąć należy, iż także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 pkt 9b i art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, gdyż właściwie Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję oddalenia wniesionej skargi, jako że brak było podstaw do jej uwzględnienia. Skoro bowiem prawidłowo przed organami administracji, w okolicznościach niniejszej sprawy, umorzono postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., to tym samym nie można było wydać innego wyroku jak tylko oddalającego wniesioną przez stronę skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Podsumowując uznać należy, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Dlatego wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.