Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 794/13 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Wójta Gminy Ustka z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 794/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. W. na postanowienie Wójta Gminy Ustka, z dnia 5 kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z 23 marca 2012 r. M. W. zwróciła się do Wójta Gminy Ustka o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej: wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew wzdłuż rowu melioracyjnego nr 48 w G., decyzji Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r., nr W., podpisanej przez Naczelnika Wydziału Środowiska i Rolnictwa E. B., pisma S. Cz. z dnia 10 października 2011 r., pisma Wójta Gminy Ustka z dnia 21 listopada 2011 r. udzielającego zgody na wycięcie drzew oraz oświadczenia S. Cz. z dnia 12 grudnia 2011 r.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy Ustka poinformował M. W., że dokumenty w postaci: wniosku z dnia 4 kwietnia 2011 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, decyzji Nr 125/11 z dnia 11 kwietnia 2011 r. oraz pisma Wójta z dnia 21 listopada 2011 r. zostały już przygotowane do odbioru i za ich udostępnienie zostanie naliczona opłata, natomiast nie jest możliwe udostępnienie pism pochodzących od S. C.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy Ustka ustalił dla M. W. koszty związane z wydaniem kserokopii dokumentów związanych z usunięciem drzew wzdłuż rowu melioracyjnego nr 48 w Grabinie, w kwocie 0,42 zł (czterdzieści dwa grosze). Organ wyliczył, że koszt wykonania kopii jednej strony wynosi 7 groszy (0,07 zł). Postanowienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 25 kwietnia 2012 r.

Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku wniosła M. W.. Wskazała, że nie zgadza się z postanowieniem Wójta Gminy Ustka, ponieważ naliczono jej opłatę za 6 stron, podczas gdy rzeczywiście udostępniono tylko 4 strony. Zwróciła także uwagę, że organ nie udostępnił jej dwóch wnioskowanych dokumentów, a nadto odmowa nie nastąpiła we właściwej formie – decyzji administracyjnej.

Postanowieniem z 18 maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wskazując, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej jako "u.d.i.p.") stanowi, iż ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty, nie wymaga jednak określenia kosztów w formie postanowienia. Kolegium wskazało, że w tym przypadku stronie przysługuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. M. W. wezwała Wójta Gminy Ustka do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że zasadą przy udzielaniu informacji publicznej jest jej bezpłatność. Powtórzyła zarazem, że niezasadne było nieudostępnienie dwóch żądanych przez nią dokumentów.

Pismem z 4 lipca 2012 r. Wójt odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w postaci ustalenia kosztów udostępnienia informacji publicznej.

W dniu 20 lipca 2012 r. M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na akt Wójta Gminy Ustka ustalający wysokość kosztów udzielenia informacji publicznej, zarzucając naruszenie prawa poprzez nałożenie na nią obowiązku zapłaty kosztów związanych z udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Wskazała, że koszty takie powinny być ustalane indywidualnie i korelować z rzeczywistymi kosztami poniesionymi przez organ w związku z przygotowaniem takiej informacji. W jej ocenie, Wójt Gminy Ustka narzucił bezpodstawnie odgórne stawki w zarządzeniach z 15 grudnia 2005 r. oraz 21 listopada 2011 r. Art. 15 u.d.i.p. został potraktowany jako podstawa do podjęcia przez Wójta zarządzenia w przedmiocie opłat za udostępnianie informacji publicznej, natomiast – w opinii skarżącej – indywidualne ustalanie kosztów eliminuje całkowicie możliwość odgórnego wprowadzania cenników za pomocą zarządzeń, statutów, czy uchwał. Ponadto, zdaniem skarżącej, zapis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oznacza, że organ może pobierać opłatę, a nie że ma taki obowiązek. Norma tego przepisu ma zdaniem skarżącej charakter uznaniowy, co obligowało Wójta do rozważenia, czy słuszne było obciążanie opłatą skarżącej, zwłaszcza wobec złej sytuacji finansowej wnioskodawczyni. Jednocześnie M. W. wskazała, że Wójt błędnie pouczył ją o przysługującym jej środku odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ustka wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że stosownie do art. 7 ust. 2 u.d.i.p., dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Zgodnie natomiast z ostatnim ze wskazanych przepisów, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Zdaniem Wójta, z powyższej regulacji wynika zasada bezpłatności udzielania informacji publicznej, jednakże w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów przez podmiot udostępniający, może on naliczyć opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Naliczenie kosztów mieści się zatem w granicach uznania administracyjnego, jednak powinno odnosić się do kosztów rzeczywiście poniesionych, adekwatnych i nie powinno mieć charakteru zarobkowego. Naliczona opłata w ocenie organu spełnia powyższe wymogi. Opłata została naliczona zgodnie z odpowiednim zarządzeniem Wójta Gminy Ustka, przewidującym organizację pracy urzędu w zakresie szczegółowej procedury udostępniania informacji publicznej. Zarządzenie określa tylko koszt wykonania kserokopii jednej kartki w zależności od formatu, bądź płyty CD, w wysokości odpowiadającej cenom rynkowym. Nie zmienia to faktu, że opłata została ustalona indywidualnie zgodnie z żądaniem skarżącej.

Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 498/12 przyznano skarżącej na jej wniosek prawo pomocy w zakresie całkowitym przez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika z urzędu w osobie radcy prawnego.

Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 498/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę, wskazując, że postanowienia Wójta Gminy Ustka nie można uznać za akt dotyczący uprawnień lub obowiązków jednostki, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ani za inną formę działania administracji wskazaną w art. 3 § 2 P.p.s.a.

M. W. złożyła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 794/13, oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca domagała się udzielenia jej informacji publicznej poprzez wydanie kopii dokumentów. Realizacja tego wniosku polegająca na sporządzeniu kserokopii dokumentów wiązała się z kosztami. Za bezsporne Sąd uznał, że skarżąca otrzymała kopie części wnioskowanych dokumentów. W związku z udostępnieniem tej informacji Wójt wydał akt o ustaleniu kosztów.

Jak wskazał WSA w Gdańsku, przepisy ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że z przepisów ustawy nie wynika podstawa do ustalenia zasad udzielania informacji ani też taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia burmistrza. W konsekwencji zaś nie jest możliwe ustalanie takich kosztów na podstawie stawek ryczałtowych. Wysokość opłaty pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, musi każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wprawdzie w zaskarżonym akcie Wójt odwołał się do własnego zarządzenia wydanego w sprawie ustalenia kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej, jednakże wyjaśnił także szczegółowo sposób ustalenia kosztów w przedmiotowej sprawie, co spełnia wymogi indywidualnego i konkretnego obliczenia tych kosztów. W postanowieniu Wójt wyjaśnił bowiem, że koszty wynikają z przygotowania formy papierowej. Nadto należało dokonać wyłączenia danych osobowych stosownie do wymogów ustawy o ochronie danych osobowych. Skutkiem tego wykonano sześć kopii po 0,07 zł, co łącznie wyniosło 0,42 zł. W aktach znajduje się kalkulacja kosztów użytkowania ksero, z której wynika, że koszt jednej kopii wynosi 0,07 zł. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ustalając koszty w niniejszej sprawie, organ nie przekroczył granic uznania, wyjaśnił dlaczego uznał, że należy opłatę tę wymierzyć, a także wykazał, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wysokość ustalonych w zaskarżonym akcie kosztów z całą pewnością nie utrudniła skarżącej dostępu do żądanej informacji publicznej. WSA w Gdańsku wskazał, że skarżąca uiściła te koszty, o czym świadczy znajdujący się w aktach administracyjnych dowód wpłaty ustalonej kwoty 0,42 zł (czterdziestu dwóch groszy) przez skarżącą M. W. w dniu 17 kwietnia 2012 r. Wreszcie, skarżącej wydano kopie dokumentów. Skarżąca wskazywała w toku postępowania, że nie otrzymała kopii wszystkich wnioskowanych dokumentów, jednakże kwestia ta pozostaje poza granicami przedmiotowej sprawy.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, że subiektywnie niskie koszty z punktu widzenia strony mogą być dla organu istotne. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że skarżąca nie jest jedyną osobą występującą o udostępnienie informacji publicznej, a tylko jedną z osób domagających się dostępu do informacji publicznej. Właśnie dlatego dla organu dodatkowe koszty wynikające z udostępnienia informacji w sposób zgodny z wnioskiem mają znaczenie. Ustalenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie może być uznane za nadużycie prawa.

Skargę kasacyjną wniosła M. W. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że Wójt Gminy Ustka ustalając aktem z dnia 5 kwietnia 2012 r. koszty udostępnienia informacji publicznej ustalił je indywidualnie oraz w wysokości odpowiadającej kosztom udostępnienia tej informacji, pomimo faktu, iż do ustalenia kosztów zastosował cennik zawarty w wydanym przez siebie zarządzeniu.

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien zostać zastosowany i przyjęcie, że Wójt Gminy Ustka nie przekroczył granic uznania administracyjnego i prawidłowo uznał, iż opłatę należy ustalić pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy koniecznego do starannego rozważenia, czy w tym konkretnym przypadku opłatę tę należy wymierzyć,

c) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nieprzekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego co do zasadności obciążenia skarżącej kosztami udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że wyliczenie kosztów kserokopii oparte było na cenach z faktur wystawionych w 2005 r., tj. na kalkulacji historycznej, a nie aktualnej. Zdaniem wnoszącej kasację, ani organ ani Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnili przesłanek, którymi kierował się Wójt Gminy Ustka korzystając z uznania administracyjnego, tj. nie uzasadnili dlaczego nałożenie na M. W. opłaty było zasadne. W jej ocenie, organ powinien był starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, czego wbrew prawu nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 10 września 2015 r., Wójt Gminy Ustka wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt I OPS 3/15, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił odpowiedzi na pytanie prawne sformułowane w sprawie: "Czy sąd administracyjny może odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 8 Konstytucji, gdy stanowi ona niedopuszczalne w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) nadużycie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) z uwagi na wniesienie jej w sprawie oczywiście i rażąco błahej."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazał, że postanowienie Wójta z dnia 5 kwietnia 2012 r. stanowiło powiadomienie o wysokości opłaty, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.). Zakwalifikował powiadomienie jako akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także podstawę prawną rozstrzygnięcia. Dokonał analizy art. 7 ust. 2, art. 12 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z tym, że wnosząca kasację podniosła w omawianej podstawie kasacji "niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", zauważyć należy, że na gruncie tej podstawy kasacyjnej (naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.) nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nadto, wbrew zarzutowi kasacji, Sąd pierwszej instancji odniósł się do uznania organu w zakresie ustalenia opłaty. Sąd zauważył, że udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie wnioskodawcy kopii dokumentów wiązało się z dodatkowymi kosztami. W tej sytuacji uznał, że ustalenie opłaty nie było dowolną czynnością organu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien zostać zastosowany i przyjęcie, że Wójt Gminy Ustka nie przekroczył granic uznania administracyjnego i prawidłowo uznał, iż opłatę należy ustalić pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy koniecznego do starannego rozważenia, czy w tym konkretnym przypadku opłatę tę należy wymierzyć. Przede wszystkim, w sprawie z wniosku o udostępnienie skarżącej informacji publicznej nie doszło do wydania decyzji, ale aktu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1. Nadto, ani z podstawy kasacji, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jakie, zdaniem wnoszącej kasację, okoliczności należało jeszcze ustalić i jakie dowody przeprowadzić dla zastosowania norm regulujących ustalenie spornej opłaty.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że Wójt Gminy Ustka ustalając aktem z dnia 5 kwietnia 2012 r. koszty udostępnienia informacji publicznej ustalił je indywidualnie oraz w wysokości odpowiadającej kosztom udostępnienia tej informacji, pomimo faktu, iż do ustalenia kosztów zastosował cennik zawarty w wydanym przez siebie zarządzeniu.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Wójt co prawda odwołał się do własnego zarządzenia wydanego w sprawie ustalenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej, jednak wyjaśnił także szczegółowo sposób ustalenia kosztów w niniejszej sprawie, co spełnia wymogi indywidualnego i konkretnego obliczenia tych kosztów. Istnienie zarządzenia o charakterze wewnętrznym ma stanowić jedynie ułatwienie dla organu w kształtowaniu zindywidualizowanego wymiaru opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Stanowi zatem akt pomocniczy, wewnętrzny, usprawniający działanie organu, a nie – podważający dostosowanie wysokości kosztów do przedmiotu żądania informacji publicznej w danej sprawie. Nie określa on bowiem a priori wysokości opłaty, lecz pomaga jedynie w jej ustaleniu w danej sprawie. Ustalenie tych kosztów, w związku z przygotowaniem informacji w formie papierowej oraz koniecznością dokonania wyłączenia danych, stosownie do wymogów ustawy o ochronie danych osobowych, na poziomie 0,07 zł za jedną kopię dokumentu, nie stanowiło naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.