Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 211/24 w sprawie ze skargi K.P. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.P. (dalej także jako: skarżąca) na bezczynność Ministra Zdrowia (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 211/24 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 21 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 21 lutego 2024 r. skarżąca, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do organu o przekazanie kopii następujących dokumentów urzędowych:

- metryki jej wniosku z dnia 10 stycznia 2024 r. o odwołanie Pani E.M. i Pana M.D. z zajmowanych stanowisk w związku z umyślnym i uporczywym, rażącym naruszaniem prawa, przekraczaniem uprawnień i niedopełnianiem obowiązków skutkującym powstaniem zagrożenia dla zdrowia i życia pacjentów, poświadczaniem nieprawdy oraz możliwością popełnienia przestępstwa i dopuszczenia się korupcji;

- metryki sprawy D [...]

- metryki sprawy D [...];

- metryki sprawy D [...].

Skarżąca wniosła o przesłanie kopii wnioskowanych dokumentów na jej skrzynkę ePUAP i jednocześnie poinformowała, że nie wyraża zgody na anonimizację dokumentów.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 4 marca 2024 r. poinformował skarżącą, że jego zdaniem wnioskowane przez nią informacje nie stanowią informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej wymieniono dane podlegające udostępnieniu w postaci dokumentów urzędowych. Zdaniem organu, dokumenty urzędowe stanowi treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jednak, jak podkreślił organ, od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy odróżnić dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, a więc nie stanowią informacji publicznej.

W piśmie z dnia 7 marca 2024 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji PR oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wnioskowanych dokumentów, zobowiązanie organu do wydania kopii wnioskowanych dokumentów w terminie 3 dni od terminu uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że brak jest jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla organu, który wbrew orzecznictwu sądów administracyjnych ogranicza konstytucyjne prawo obywatela do uzyskania informacji, której publiczny charakter jest bezsporny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako przedwczesnej, względnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że zarzut skarżącej dotyczący pozostawania organu w bezczynności jest zarzutem bezpodstawnym, bowiem skarżąca w terminie przewidzianym w ustawie uzyskała pisemną odpowiedź na jej wniosek, w której wyjaśniono jej, że żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uznania wywiedzionej przez skarżącą skargi za przedwczesną podniósł, że skarżąca nie poprzedziła wniesienia skargi wezwaniem do usunięcia bezczynności i nie złożyła do organu ponaglenia.

Organ powtórzył, że jego zdaniem żądane przez skarżącą informacje nie mają charakteru publicznego, bowiem w jego ocenie metryka sprawy nie kwalifikuje się do kategorii dokumentu urzędowego, a stanowi jedynie dokument wewnętrzny o charakterze technicznym/organizacyjnym i tym samym nie podlega ujawnieniu ze względu na brak przymiotu informacji publicznej. Z kolei konsekwencją stwierdzenia, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej jest fakt, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem, co też w niniejszej sprawie zostało uczynione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 211/24 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 21 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że wbrew stanowisku organu skarga skarżącej jest dopuszczalna i jako taka nie podlega odrzuceniu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w przypadku skargi na bezczynność adresata wniosku w przedmiocie dostępu do informacji publicznej stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że zakres podmiotowy ustawy obejmuje nie tylko organy administracji publicznej, ale także podmioty niebędące organami administracji publicznej, i to może tłumaczyć, dlaczego ustawa pomija kwestię bezczynności i środków zaskarżenia przy bezczynności w przedmiocie dostępu do informacji publicznej na drodze postępowania administracyjnego. Nie bez znaczenia są tu również krótsze terminy załatwienia spraw. Skarga na bezczynność w istocie ma służyć zwalczaniu zwłoki w załatwianiu spraw. Gdy termin załatwiania spraw jest krótszy, wprowadzenie środków zaskarżenia byłoby odsuwaniem w czasie celu, czyli uzyskania informacji.

Przechodząc zaś do meritum sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że żądana przez skarżącą we wniosku informacja dotycząca wskazanych metryk spraw może stanowić informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił bowiem, że metryka stanowi część akt sprawy administracyjnej i jako odnosząca się do działalności podmiotu publicznego mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prowadzenie metryki sprawy związane jest bowiem ściśle z realizacją przez organ administracji określonych zadań publicznych.

W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że skoro na dzień wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała od organu kopii żądanych dokumentów w postaci wskazanych metryk spraw, a organ nie poinformował skarżącej, że nie jest w ich posiadaniu, to stwierdzić należy, że organ nie załatwił wniosku z dnia 21 lutego 2024 r. Z uwagi bowiem na to, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalenie, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną powoduje, że powinna ona zostać udostępniona i to w ustawowym terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), chyba że zachodzą okoliczności, uzasadniające odmowę jej udostępnienia. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w realiach niniejszej sprawy nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, nie stosując się do wymogów przewidzianych w art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, Sąd I instancji stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, jakoby - udzielając skarżącej stosownej informacji w piśmie z dnia 4 marca 2024 r. - wywiązał się on należycie z ustawowego obowiązku i tym samym skutecznie uwolnił się od zarzutu bezczynności.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej i wyjaśnił, że w sytuacji gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 21 lutego 2024 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął bowiem w tym zakresie pod uwagę okoliczność, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej. W tej konkretnej sprawie na obecnym etapie postępowania wadliwe stosowanie przepisów prawa zdaniem Sądu I instancji nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. W związku z powyższym, Sąd I instancji nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tej części skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w części obejmującej pkt 1, 2 i 4 sentencji wyroku oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części oraz oddalenie skargi skarżącej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że metryka sprawy ma treść i postać dokumentu stanowiącego informację publiczną i tym samym podlega udostępnianiu na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w następstwie czego Sąd I instancji niewłaściwie zastosował ww. przepisy prawa, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że metryka sprawy to dokument o charakterze wewnętrznym, nieprzesądzający o kierunkach działania organu i niewiążący co do sposobu załatwienia sprawy, a w związku z tym niebędący wyrazem stanowiska organu i wobec tego niestanowiący informacji o sprawach publicznych, w szczególności niebędący ani dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani żadną inną formą informacji publicznej wskazaną przez prawodawcę w art. 6 ust. 1 ww. ustawy;

2) art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniosek skarżącej z dnia 21 lutego 2024 r. w całokształcie okoliczności procesowych, na które składa się skierowanie do organu przez skarżącą licznych środków prawnych (wskazanych szczegółowo w poniższym uzasadnieniu tego zarzutu), nie jest jeszcze sam w sobie wystarczający do przyjęcia, iż zachodzi sytuacja nadużycia prawa do informacji, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej, gdy tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, iż ww. wniosek skarżącej, po pierwsze, w ogóle nie dotyczy informacji publicznej (co wskazano w zarzucie pierwszym), a po drugie, nie ma związku z troską o ww. dobra publiczne, lecz jest immanentnie związany z dążeniem do uzyskania konkretnych rozstrzygnięć spraw indywidulanych w znaczeniu procesowym, w których skarżąca jest albo stroną albo jednoosobowo reprezentuje Stowarzyszenie [...] (z siedzibą przy [...]; dalej także jako: Stowarzyszenie), tudzież z dążeniem do prowadzenia sporu z indywidualnymi pracownikami organu - co tym samym nie powoduje bezczynności po stronie organu;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 21 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku), w sytuacji gdy:

a) ww. wniosek w ogóle nie obejmuje dokumentów mieszczących się w zakresie przedmiotowym wyrażenia "informacja publiczna" – co było następstwem procesowym błędnej wykładni, wskazanej w pierwszym zarzucie naruszenia prawa materialnego, prowadzącej do niewłaściwego zastosowania wskazanych tam przepisów prawa materialnego;

b) ww. wniosek wypełnia znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej – co było następstwem procesowym niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w drugim zarzucie naruszenia prawa materialnego;

2) art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, a także art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że zaistniała bezczynność organu, chociaż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku), w sytuacji gdy w ogóle nie zaistniała bezczynność organu bowiem pismem z dnia 4 marca 2024 r. odpowiedział on na wniosek skarżącej z dnia 21 lutego 2024 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zostało wystosowane do skarżącej pismo, w którym poinformowano o rozpatrzeniu jej wniosku;

3) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozpoznanie skargi skarżącej w granicach sprawy, w oparciu o materiał akt sprawy, co skutkowało pominięciem całokształtu okoliczności procesowych, na które składają się skierowane do organu przez skarżącą liczne środki prawne (wskazane szczegółowo w uzasadnieniu drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego) i brakiem ustalenia, że wniosek skarżącej z dnia 21 lutego 2024 r. stanowi przypadek nadużycia prawa do informacji publicznej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i prowadzić do oddalenia skargi skarżącej na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

4) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewystarczające wyjaśnienie powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, którego treść Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł na stwierdzeniu, że "metryka sprawy może stanowić informację publiczną", bowiem stanowi część akt administracyjnych i związana jest "ściśle z realizacją przez organ administracyjny określonych zadań publicznych" (str. 8 zaskarżonego wyroku), przy czym Sąd I instancji nie wskazał na podstawie jakich racji doszedł do takiego stwierdzenia, a jedynie przywołał pojedyncze rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w innej sprawie, dotyczące instytucji dokumentów urzędowych, co nasuwa wątpliwości co do przeprowadzenia samodzielnej oceny sprawy w jej granicach materialnoprawnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że prawidłowa wykładnia ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 1 ust. 1 ustawy powinna uwzględniać to, że zakres pojęcia "informacja publiczna" nie jest nieograniczony i nie obejmuje wszelkich wytworów organów administracji publicznej związanych z wykonywaniem zadań publicznych. Jak wyjaśniono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od dokumentów urzędowych należy odróżnić dokument wewnętrzny, tj. taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża np. opinie w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawiane w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że procesowi podejmowania decyzji przez organ administracji publicznej nie musi towarzyszyć społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest

jego zdaniem twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie organom władzy publicznej powinno się zagwarantować możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są informacją ostateczną, a jedynie są potrzebne do wytworzenia "ostatecznego produktu" w postaci informacji publicznej.

Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku uznał, że metryka sprawy może stanowić informację publiczną, bowiem stanowi część akt sprawy administracyjnej, pomijając przyjęty zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie pogląd, że prawo do informacji dotyczy spraw publicznych rozumianych jako przejaw takiej działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, jaka ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych, co nie może być utożsamiane z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył, że z powyższego jasno zatem wynika, że informacje o charakterze wewnętrznym bądź technicznym nie stanowią informacji publicznej. Dokument wewnętrzny może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie funkcje te łączy w sobie elektronicznie prowadzona metryczka sprawy, a zatem nie może być ona uznana za informację publiczną, w tym dokument urzędowy (jak wskazała to skarżąca w swoim wniosku z dnia 21 lutego 2024 r.), bowiem dokument ten ma charakter wewnętrzny.

Organ skarżący kasacyjnie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 sierpnia 2016 r., II SAB/Bk 19/16, podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji, bowiem zakres przedmiotowy ustawy obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Ponadto, organ skarżący kasacyjnie podniósł, że sprawa w przedmiocie udostępnienia metryk dla skarżącej powinna być rozpatrywana w całokształcie okoliczności procesowych, tj. z uwzględnieniem kontekstu powodów, dla których skarżąca wystąpiła o takie dane w trybie dostępu do informacji publicznej. I tak organ skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na toczące się od 2020 roku postępowanie - na wniosek Stowarzyszenia, którego reprezentantem jest skarżąca - początkowo przed organem rejestrowym, tj. Wojewodą Opolskim, a następnie przed Ministrem Zdrowia, które dotyczyło wniosku Stowarzyszenia w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności leczniczej objętej wpisem do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą wobec N. SPÓŁKA PARTNERSKA z siedzibą w O., a także wykreślenia wpisu ww. podmiotu leczniczego z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że w całym zainicjonowanym przez skarżącą procesie administracyjnym zostało wystosowanych: 6 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na które Ministerstwo Zdrowia przygotowało odpowiedzi i skierowało do Sądu (w tym jedna skarga dotyczyła przewlekłości postępowania przez Ministra Zdrowia, wobec której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o jej oddaleniu wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt V SAB/Wa 29/22); 2 sprzeciwy od decyzji organu wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; jeden wniosek o wznowienie postępowania; jeden wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; 4 ponaglenia na działanie Wojewody Opolskiego i Głównego Inspektora Sanitarnego; przy czym w obu przypadkach nie stwierdzono przewlekłości postępowania prowadzonego czy to przez Wojewodę, czy Inspektora, a trzecie i czwarte ponaglenie dotyczy działania organu w sprawie rozpatrzenia wniosku kadrowego oraz wydania decyzji po wyroku WSA; jedna skarga do Prezesa Rady Ministrów. Organ wskazał, że w powyższych realiach procesowych odpowiedział na sześć skarg skarżącej do WSA; odpowiedział na 2 sprzeciwy skarżącej do WSA; wydał 6 decyzji administracyjnych; wydał 4 postanowienia i wystosował ok. 15 pism, które stanowiły zawiadomienie, prośbę o opinię lub stanowisko, bądź przekazanie dodatkowych wyjaśnień do innych organów. Organ skarżący kasacyjnie dodał, że zapadły trzy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie dotyczącej odmowy zakazu prowadzenia działalności leczniczej przez dany podmiot leczniczy w O. oraz odmowy wykreślenia wpisu podmiotu leczniczego z O. z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, a także jedno postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: DLD.4100.30.2022(l).EMK, o umorzeniu postępowania administracyjnego. Jak wskazał organ skarżący kasacyjnie do powyższego wyliczenia należy dodać zaskarżany wyrok Sądu I instancji.

Mając na względzie przede wszystkim wywodzone w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym metryka sprawy to dokument wewnętrzny o charakterze technicznym (organizacyjnym), niepodlegający ujawnieniu z uwagi na brak przymiotu informacji publicznej, jak również przekonanie organu o możliwości wykorzystania w złej wierze powziętych przez skarżącą danych, o które wystąpiła w trybie dostępu do informacji publicznej, organ skarżący kasacyjnie wskazał, że pozostaje na stanowisku, że takie dane nie mieszczą się w kategorii danych, które podlegają udostępnieniu z uwagi na charakter informacji publicznej, a ponadto sam wniosek skarżącej z dnia 21 lutego 2024 r. stanowi próbę nadużycia prawa do informacji publicznej, które powinno spotkać się z negatywną oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z kolei wskazując na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku organ skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewystarczająco wyjaśnił powody wydania zaskarżanego wyroku, który opiera się na stwierdzeniu, że "metryka sprawy może stanowić informację publiczną", bowiem stanowi część akt administracyjnych i związana jest "ściśle z realizacją przez organ administracyjny określonych zadań publicznych" (str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie wskazał, na podstawie jakich racji doszedł do takiego stwierdzenia, a jedynie przywołał w tym zakresie pojedyncze rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w innej sprawie, co nasuwa wątpliwości co do przeprowadzenia samodzielnej oceny sprawy w jej graniach materialnoprawnych. W szczególności, organ skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na to, że uzasadnienie zaskarżanego wyroku nie zawiera wyjaśnienia przyjętego przez Sąd I instancji sposobu wykładni i zastosowania przepisów art. 1 ust 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do instytucji metryczki sprawy, uregulowanej w art. 66a Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzestał na zrekonstruowaniu w oparciu o wykładnię systemową przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP szerokiego rozumienia pojęcia "informacja publiczna" i przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., l OSK 2215/11, zgodnie z którym zakres tego pojęcia jest szerszy od zakresu pojęcia "dokument urzędowy". Jednakże w motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji nie wyjaśnił w oparciu o jakie cechy metryczki sprawy doszedł do wniosku, że może ona stanowić informację publiczną. Nie wskazał także dlaczego specyficzny dla instytucji metryczki sprawy związek z realizacją przez organy administracji określonych zadań publicznych przesądza o zaliczeniu jej do zakresu przedmiotowego informacji publicznej, w sytuacji gdy zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i judykatury nie każdy taki związek automatycznie skutkuje tym, że dany dokument lub wytwór organów administracji publicznej podlega udostępnianiu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie powyższej wskazana lakoniczność zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku wyjaśnień przyjętego przez Sąd I instancji sposobu wykładni i zastosowania prawa materialnego uzasadnia wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał samodzielnej oceny sprawy w jej granicach materialnoprawnych, czym naruszył art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wskazała, że w jej ocenie wywiedziona przez organ skarga kasacyjna jest niespójna i nielogiczna – zwłaszcza w zakresie uzasadnienia stanowiska organu w zakresie uznania, że żądana przez skarżącą informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Skarżąca wskazała także, że nie nadużywa prawa do informacji publicznej, a jedynie korzysta z posiadanych praw, a czynienie zarzutu z powyższego jest niedopuszczalne. Skarżąca podkreśliła, że mimo że prawodawca zakazał żądania od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, to organ poszedł o krok dalej i przypisał skarżącej sam z siebie złe intencje oraz przekonanie, że uzyskane dane skarżąca użyje w złej wierze. Skarżąca podniosła, że rozstrzyganie przez organ władzy publicznej spraw na podstawie własnych przekonań, a nie faktów, stanowi zaprzeczenie demokratycznego państwa prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Na podstawie pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., którego upatruje w niezasadnym zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 21 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku), w sytuacji gdy ww. wniosek w ogóle nie obejmuje dokumentów mieszczących się w zakresie przedmiotowym wyrażenia "informacja publiczna" – co było następstwem procesowym błędnej wykładni, wskazanej w pierwszym zarzucie naruszenia prawa materialnego, prowadzącej do niewłaściwego zastosowania wskazanych tam przepisów prawa materialnego, a także wypełnia znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej – co było następstwem procesowym niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w drugim zarzucie naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję.

W pierwszej kolejności, w związku z konstrukcją omawianego zarzutu, podkreślenia wymaga to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1a, czy też art. 151 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Z uwagi na brak takiego powiązania w omawianym zarzucie, nie mógł on odnieść skutku. Nawet jednak, gdyby w drodze rekonstrukcji tego zarzutu na podstawie jego treści i uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjąć, że zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest konsekwencją naruszenia przepisów wskazanych w pierwszym zarzucie naruszenia prawa materialnego i w ten sposób został powiązany z tymi przepisami, to zarzut ten również nie mógłby odnieść skutku ze względu na niezasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, co zostanie wyjaśnione w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Na podstawie drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej powiązał z kolei zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. – o jak już wskazywano blankietowym charakterze - z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który także nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, co prowadzi do wniosku, że powiązanie to nie mogło zostać uznane za skuteczne. Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądu administracyjnego i w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Dlatego zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie mógł zostać skutecznie powiązany z zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a.

W ramach kolejnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wytknął naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 (trzeci zarzut), a także art. 141 § 4 z art. 134 § 1 p.p.s.a. Pierwsze z omawianych naruszeń autor skargi kasacyjnej uzasadnia nierozpoznaniem skargi skarżącej w granicach sprawy, w oparciu o materiał akt sprawy, co skutkowało jego zdaniem pominięciem całokształtu okoliczności procesowych, na które składają się skierowane do organu przez skarżącą liczne środki prawne (wskazane szczegółowo w uzasadnieniu drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego) i brakiem ustalenia, że wniosek skarżącej z dnia 21 lutego 2024 r. stanowi przypadek nadużycia prawa do informacji publicznej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i prowadzić do oddalenia skargi skarżącej na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. Natomiast drugi z przywołanych zarzutów organ skarżący kasacyjnie uzasadnia niewystarczającym wyjaśnieniem powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, którego treść Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł na stwierdzeniu, że "metryka sprawy może stanowić informację publiczną", bowiem stanowi część akt administracyjnych i związana jest "ściśle z realizacją przez organ administracyjny określonych zadań publicznych" (str. 8 zaskarżonego wyroku), przy czym Sąd I instancji nie wskazał na podstawie jakich racji doszedł do takiego stwierdzenia, a jedynie przywołał pojedyncze rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w innej sprawie, dotyczące instytucji dokumentów urzędowych, co nasuwa wątpliwości co do przeprowadzenia samodzielnej oceny sprawy w jej granicach materialnoprawnych. Zarzuty te również nie mogły okazać się skuteczne.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą również nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, do czego zmierza organ skarżący kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącej na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.

Natomiast zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., którego naruszenie także zarzuca organ skarżący kasacyjnie w ramach jednego z omawianych zarzutów, "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Wyjaśnić więc należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza to, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Co istotne, przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez Sąd I instancji, do czego zmierza strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu uzasadniając go pominięciem całokształtu okoliczności procesowych i brakiem ustalenia, że wniosek skarżącej stanowi przejaw nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, czy też nieprawidłowym w ocenie organu skarżącego kasacyjnie uznaniem, że żądana w sprawie informacja ma charakter publiczny (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym wniosek skarżącej z dnia 21 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie mógł naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a więc zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł odnieść skutku.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", wyjaśnić należy, że przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania, czy bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę skarżącej na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. Sąd I instancji nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dlatego omawiane zarzuty w tym zakresie również nie mogły odnieść skutku.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju skutecznych zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych przez organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że metryka sprawy ma treść i postać dokumentu stanowiącego informację publiczną i tym samym podlega udostępnianiu na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w następstwie czego Sąd I instancji niewłaściwie zastosował ww. przepisy prawa, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że metryka sprawy to dokument o charakterze wewnętrznym, nieprzesądzający o kierunkach działania organu i niewiążący co do sposobu załatwienia sprawy, a w związku z tym niebędący wyrazem stanowiska organu i wobec tego niestanowiący informacji o sprawach publicznych, w szczególności niebędący ani dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p., ani żadną inną formą informacji publicznej wskazaną przez prawodawcę w art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organ skarżący kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu powołał w sposób nieprecyzyjny przepis, którego naruszenie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nie dostrzegł bowiem, że 6 ust. 1 u.d.i.p. składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z pięciu punktów, które dzielą się z kolei na litery, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Przede wszystkim jednak w związku z konstrukcją omawianego zarzutu podkreślić należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega w jego ocenie błędne rozumienie art. 1 ust. 1 i nieprecyzyjnie przywołanego art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji, ograniczając się wyłącznie do próby zakwestionowania na podstawie omawianego zarzutu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Jednak omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku przede wszystkim uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w nieprawidłowej, zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, ocenie treści wniosku skarżącej, obejmującego żądanie udostępnienia metryk spraw, jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej i nieprawidłowym jednocześnie uznaniu, że żądany przez skarżącego dokument nie ma charakteru wewnętrznego, co z kolei stanowi ocenę jednego z istotnych dokumentów postępowania, która jako taka mogłaby być zwalczana zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a nie – tak jak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej – zarzutem naruszenia prawa materialnego. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego przede wszystkim z tego powodu nie mógł odnieść skutku.

Z kolei na podstawie drugiego z zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniosek skarżącej z dnia 21 lutego 2024 r. w całokształcie okoliczności procesowych, na które składa się skierowanie do organu przez skarżącą licznych środków prawnych (wskazanych szczegółowo w poniższym uzasadnieniu tego zarzutu), nie jest jeszcze sam w sobie wystarczający do przyjęcia, iż zachodzi sytuacja nadużycia prawa do informacji, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej, gdy tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, iż ww. wniosek skarżącej, po pierwsze, w ogóle nie dotyczy informacji publicznej (co wskazano w zarzucie pierwszym), a po drugie, nie ma związku z troską o ww. dobra publiczne, lecz jest immanentnie związany z dążeniem do uzyskania konkretnych rozstrzygnięć spraw indywidulanych w znaczeniu procesowym, w których skarżąca jest albo stroną albo jednoosobowo reprezentuje Stowarzyszenie [...], tudzież z dążeniem do prowadzenia sporu z indywidualnymi pracownikami organu - co tym samym nie powoduje bezczynności po stronie organu; Zarzut ten także nie mógł odnieść skutku.

W odniesieniu do tego zarzutu podkreślenia wymaga, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wykazał, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje jednak podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez organ skarżący kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Ponadto, w ramach omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej ponownie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego usiłuje zakwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy tym razem upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w nieprawidłowej, zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, ocenie działań skarżącej i w konsekwencji niezakwalifikowanie ich jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Jak już bowiem wyjaśniano, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Jak już podkreślano niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.

Jednak w związku z treścią omawianego zarzutu, jak i na tle uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, jak sugeruje to treść skargi kasacyjnej, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy choć organ powołuje się na nadużycie przez skarżącą prawa dostępu do informacji publicznej, to do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie wydał jednak decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe.

Należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Należy jednak stanowczo podkreślić, że nadużycia publicznego prawa podmiotowego nie można domniemywać, a obowiązek wykazania takiego nieakceptowalnego korzystania z prawa podmiotowego, tj. motywów wnioskodawcy sprzecznych z aksjologią tego prawa, spoczywa na organie.

Jednak w realiach niniejszej sprawy, w której nie wydano decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia skarżącej informacji publicznej z powołaniem się w jej uzasadnieniu na nadużycie przez skarżącą prawa do informacji publicznej, Sąd I instancji oceniając bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie miał obowiązku badania sprawy w tym zakresie. Dlatego też omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku również z tego powodu.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.