Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Nie może być uznany za okoliczność nieprzewidywalną fakt długiej kolejki pojazdów oczekujących do odprawy. Przewoźnik trudniący się międzynarodowym przewozem, ewentualność długiego oczekiwania na wyjazd z kraju zawsze powinien mieć na uwadze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi P. T.-H. "K." W. Sz. w T. na decyzję Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2007 r., wydanym pod sygnaturą II SA/Bk 442/07 tutejszy sąd administracyjny uchylił wydane w stosunku do skarżącego W. Sz. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. T. – H. "K." w T. decyzje organów Służby Granicznej obu instancji, orzekające o nałożeniu na skarżącego jako przewoźnika kary pieniężnej w kwocie 3.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez opłaty za przejazd po drogach krajowych. Podstawę faktyczną nałożonej sankcji stanowił fakt ustalenia w czasie kontroli na drogowym przejściu granicznym w K., mającej miejsce [...]11.2006 r. około godz. [...], że kierowca kierujący pojazdem należącym do skarżącego przedsiębiorcy, nie posiadał w momencie kontroli ważnej dobowej karty za przejazd po drogach krajowych. Karta, którą posiadał, utraciła ważność z końcem [...]11.2006 r. W tych okolicznościach Komendant Placówki Straży Granicznej w K. nałożył na przedsiębiorcę karę w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a decyzję tego organu Komendant P. Oddziału Straży Granicznej utrzymał w dniu [...] lutego 2007 r. w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylając decyzje obu organów stwierdził, że organy oceniły stan sprawy mechanicznie i rygorystycznie, nie badając okoliczności, z powodu których doszło do nieuiszczenia opłaty (braku ważnej karty opłaty). Organy nie sprawdziły bowiem czy kierowca miał możliwość wywiązania się z obowiązku posiadania ważnej karty poprzez możliwość jej zakupu podczas oczekiwania w kolejce na wyjazd z kraju. Sąd zwrócił uwagę na dodany od 20.06.2007 r. do ustawy o transporcie drogowym przepis art. 93 ust. 7 stanowiący, że przepisów odnoszących się do nakładania sankcji określonych w art. 92 ust. 1 ustawy nie stosuje się, jeśli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji właściwy ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy miały podjąć postępowanie wyjaśniające celem ustalenia okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy zgodnie z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Placówki Straży Granicznej w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] powtórzył dotychczasowe rozstrzygnięcie nakładając na skarżącego w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 20001 r. o transporcie drogowym karę pieniężną w kwocie 3.000 złotych, z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył ustalenia zawarte w protokole kontroli pojazdu skarżącego sporządzonym [...]11.2006 r., ok. godz. [...] na przejściu drogowym w Kuźnicy oraz wyjaśnienia złożone przez przewoźnika. Organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem Nr 26 do rozporządzenia z dnia 08.08.2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2006 r., Nr 151, poz. 1089) dobowa karta opłaty drogowej ważna jest wyłącznie w dniu określonym przez przedziurkowanie, czyli w tym przypadku posiadana przez kierowcę kontrolowanego pojazdu karta utraciła ważność w dniu [...]11.2006 r. Ustosunkowując się do wyjaśnień przedsiębiorcy, że wyłącznie powolna i opieszała praca celników spowodowała, że przy przejściu granicznym kierowca znalazł się dopiero po godz. [...] w dniu [...]11.2006 r. mimo, iż do kolejki przed przejściem dotarł o godz. 23:00 w dniu [...]11.2006 r. organ stwierdził, że od godz. 23:00 dnia [...]11.2006 r., do godz. 9:10 dnia [...]11.2006 r. odprawione zostały 116 pojazdy czekające na wyjazd z Polski, a sam pojazd skarżącego od momentu zatrzymania się w kolejce do godziny odprawy przejechał około 2,5 km. Powyższe zaprzecza stwierdzeniu o opieszałej pracy służb granicznych. Nadto organ stwierdził, że istniała możliwość wykupienia nowej karty opłaty na terenie miejscowości K. w punkcie usytuowanym w odległości 200 m od szlabanu wjazdowego na teren przejścia. Punkt sprzedaży jest dobrze widoczny z kolejki, czytelnie oznakowany oraz czynny całodobowo przez 7 dni w tygodniu. Ponadto jest kilka punktów na terenie przejścia, gdzie taki dokument można zakupić po uprzednim zgłoszeniu jego braku funkcjonariuszowi na posterunku granicznym przed wjazdem na przejście. Nie można też stwierdzić, że kierowca nie mógł przewidzieć możliwości upłynięcia okresu ważności winiety biorąc pod uwagę długość kolejki, prędkość poruszania się pojazdów w niej oczekujących oraz miejsce i czas, w którym do niej przybył. Organ podkreślił, że oczekiwanie na drodze krajowej w kolejce do odprawy granicznej nie zwalnia z obowiązku posiadania ważnej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz to, że przedsiębiorca jako profesjonalista winien znać podstawowe przepisy dotyczące działalności w zakresie transportu drogowego i przewidzieć ewentualność wystąpienia kolejki do odprawy. Stąd organ nie dopatrzył się przesłanek do zdjęcia ze skarżącego odpowiedzialności za brak ważnej karty opłaty drogowej.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zaprzeczył istnieniu w dacie, w której została wydana decyzja administracyjna punktu sprzedaży "winiet" w K. przed przejściem granicznym, wnosząc o przesłuchanie na tę okoliczność dwóch innych przedsiębiorców – przewoźników. Nadto stwierdził, że obecnie funkcjonujący punkt nie jest widoczny z dalekiej odległości z kolejki oczekujących na wyjazd i nie jest formalnie wykazany jako punkt sprzedaży winiet w K., o czym świadczy wpis na stronie internetowej Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego.

Odwołanie od powyższej decyzji nie zostało uwzględnione, a Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstacyjnej. Organ odwoławczy zaakcentował za organem I instancji, że oczekiwanie w kolejce na odprawę graniczną nie zwalnia z obowiązku posiadania ważnej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, a przedsiębiorcy będący profesjonalnymi przewoźnikami powinni uwzględniać zarówno czas oczekiwania na odprawę jak też fakt powolnego poruszania się w kolejce do miejsca kontroli granicznej i mieć powyższe na uwadze przy zakupie karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. W odpowiedzi na zarzut odwołania braku funkcjonowania punktu sprzedaży winiet w K. w dacie kontroli, organ wskazał, iż przed drogowym przejściem granicznym w K. istnieje całodobowa możliwość zakupu kart opłaty za przejazd po drogach krajowych, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy dołączony do akt sprawy. Punkt sprzedaży usytuowany jest w odległości 200 m od szlabanu wjazdowego na teren przejścia, jest dobrze widoczny z kolejki, czytelnie oznakowany oraz czynny całodobowo przez siedem dni w tygodniu. Sprzedaż kart w tym punkcie prowadzona jest na podstawie porozumienia z BOTM nr [...] z dnia [...]03.2003 roku.

Organ uznał, że zbyteczne przesłuchiwanie w postępowaniu odwoławczym powoływanych przez stronę świadków albowiem zgodnie z art. 136 kpa w powiązaniu z art. 76 kpa na tę okoliczność przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz sporządzono dokumenty urzędowe, które stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ze zgromadzonych materiałów ustalił, iż punk sprzedaży winiet przy ul. G. [...] w miejscowości K. prowadzi sprzedaż kart opłaty za przejazd po drogach krajowych od [...]05.2005 roku i jest czynny codziennie i całodobowo.

W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego, skarżący W. Sz. zarzucił brak uwzględnienia przez organ odwoławczy uwag zawartych w odwołaniu, tj.

– brak powszechnego dostępu do zakupu winiety, w szczególności na stacjach paliw i przed przejściem drogowym w K. (sporny punkt sprzedaży winiet powstał – zdaniem skarżącego - dopiero po czasie rozpraw sądowych w WSA, czyli kierowca nie miał gdzie wykupić winiety),

– nieprzesłuchanie podanych przez stronę świadków.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Kognicję sądu administracyjnego wyznacza treść art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawy stanowią inaczej. Co do zasady zatem sądy administracyjne oceniają wyłącznie legalność działania organów administracji w konkretnym postępowaniu, tj. prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania i prawidłowość zastosowania (niezastosowania) właściwej dla danej sprawy normy prawa materialnego. Tam gdzie norma prawa materialnego pozostawia organowi swobodę jej zastosowania, przewidując uznaniowość działania administracji publicznej, rola sądu administracyjnego sprowadza się do skontrolowania czy w okolicznościach sprawy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego i tym samym dowolności rozstrzygnięcia. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega zatem na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygniecie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa.

Mające w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) w brzmieniu do 20 czerwca 2007 r. nie pozostawiały organom je stosującym żadnej swobody oceny okoliczności związanych z wywiązywaniem się z obowiązku wykonywania przewozu drogowego w sposób wymagany ustawą, tj. po uiszczeniu stosownej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie, z określonym ustawowo wyłączeniem. Sankcja za naruszenie w/w obowiązku przewidziana została w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające m.in. z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 złotych. Wykaz naruszeń, obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 art. 92 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Załącznik ten w poz. 4.1 przewiduje sankcję w wysokości 3.000 złotych za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Z dniem 20 czerwca 2007 r. weszła w życie zmiana ustawy o transporcie drogowym. Nowelizacja jej przepisów dokonana ustawą z 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 661) dodała w art. 93 ustęp 7, pozwalający organowi na niestosowanie ust. 1 – 3 art. 93, tj. przepisów mówiących o nałożeniu sankcji za naruszenia wymogów ustawy w sytuacji, gdy stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

Zdaniem sądu administracyjnego organy orzekające w niniejszej sprawie miały podstawy do tego, by tychże okoliczności lub zdarzeń wyłączających odpowiedzialność się nie dopatrzyć. Przede wszystkim Sąd zgadza się ze stwierdzeniem organu, że nie może być uznany za okoliczność nieprzewidywalną fakt długiej kolejki pojazdów oczekujących do odprawy. Przewoźnik trudniący się międzynarodowym przewozem, ewentualność długiego oczekiwania na wyjazd z kraju zawsze powinien mieć na uwadze. Dokonana przez organ I instancji analiza zapisów tachografu pojazdu skarżącego, w połączeniu z wiedzą co do ilości odprawionych pojazdów w okresie od zatrzymania się w kolejce przed przejściem granicznym kierowcy pojazdu skarżącego, do momentu jego skontrolowania dowodzi, że praca służb granicznych nie przebiegała opieszale jak początkowo zarzuciła strona. Powodem długiego oczekiwania była znaczna ilość pojazdów do odprawy – nie kilkanaście, a kilkadziesiąt. Dowody zebrane przez organ wskazują także, że nie mogła mieć miejsca obiektywna niemożność zakupu dodatkowej karty opłaty drogowej przez kierowcę pojazdu skarżącego bezpośrednio przed przejściem granicznym. Z dokumentów zebranych przez organ wynika w sposób oczywisty, że punkt sprzedaży winiet mieszczący się w budynku przy ul. G. [...] w K. funkcjonuje od [...] maja 2005 r. i jest czynny codziennie przez całą dobę. Także w nocy z [...] na [...] listopada 2006 r. w/w punkt sprzedaży winiet funkcjonował (był otwarty) nieprzerwanie przez całą dobę, w związku z czym istniała możliwość zakupu w nim kart opłaty za przejazd po drogach krajowych. Powyższe potwierdzają zeznania I. B. - Kierownika DG PZM w K.

Na okoliczność widocznego usytuowania przedmiotowego punktu sprzedaży organ zgromadził dokumentację fotograficzną, która w sposób oczywisty dowodzi, iż jest on dobrze widoczny dla kierujących pojazdami poruszającymi się drogą krajową w kierunku z m. K. do przejścia granicznego. Punkt ten położony jest bezpośrednio przy drodze i jest prawidłowo oznakowany, wobec czego trudno mówić o jakiejkolwiek niedogodności w tym zakresie.

Na uwagę zasługuje też fakt, iż – wbrew twierdzeniom skarżącego – w dacie kontroli jego pojazdu był to punkt ujęty w wykazie punktów dystrybucji winiet, prowadzonym przez Polski Związek Motorowy Okręgowy Zespół Działalności Gospodarczej – Spółka z o.o. w B., który działalność w zakresie dystrybucji kart opłaty za przejazd po drogach krajowych prowadzi na podstawie formalnego porozumienia zawartego z Ministrem Infrastruktury – Biurem Obsługi Transportu Międzynarodowego. Okoliczność formalnego zezwolenia na sprzedaż winiet przez sporny punkt sprzedaży oraz okoliczność pracy tego punktu w dacie kontroli pojazdu skarżącego została potwierdzona dowodami z dokumentów, których treści skutecznie skarżący nie podważył. Wnosząc dopiero w odwołaniu od kolejnej decyzji wydanej w sprawie o przesłuchanie innych przewoźników skarżący – jak trafnie zauważył organ II instancji – nie wykazał, że wnioskowany dowód jest na okoliczność dotyczącą przedmiotu tejże sprawy, tj. konkretnego zdarzenia, jakie miało miejsce na przełomie [...] i [...] listopada 2006 r. na przejściu drogowym w K. Tym bardziej, iż jak wskazał skarżący na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2008 roku, w dacie kontroli świadkowie ci nie byli odprawiani, jechali bowiem dzień wcześniej, a może kilka dni później (k. 18).

W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 78 § 1 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skuteczność prawna tego żądania strony uzależniona jest od spełnienia przesłanki – przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przesądza o tym norma prawa materialnego. Prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu odpowiada obowiązek organu administracji publicznej ustosunkowania się do żądania strony, a zatem dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (vide: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 407).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, iż skarżący wniósł o przesłuchanie w charakterze świadków osób nie będących bezpośrednimi świadkami kontroli w nocy z [...] na [...] listopada 2006 r., a będących przedsiębiorcami (przewoźnikami) lub też kierowcami tych przewoźników, którzy wcześniej czy później od daty zdarzenia, również przekraczali przejście graniczne. W tej sytuacji, słusznie organ ocenił, iż skarżący nie uprawdopodobnił faktu, że dowód ma dotyczyć przedmiotu sprawy. Organ II instancji, uznając w niniejszej sprawie zawnioskowane dowody za nieobiektywne, nie uchybił przepisom kpa, ani też nie przekroczył granic tzw. uznania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia w tym zakresie, powołując prawidłową podstawę prawną.

Reasumując, stwierdzić należy, iż w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia prawa. Organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawidłowego załatwienia sprawy, dokonując szerokiej analizy zgromadzonego materiału dowodowego (art. 7 i 77 kpa). Bezspornym w sprawie było, iż organy Straży Granicznej wymierzyły skarżącemu przedsiębiorcy karę za przejazd po drodze krajowej bez wymaganej karty opłaty ("winiety"), co ustalono podczas kontroli granicznej pojazdu skarżącego, kierowanego przez A. Z. w dniu [...]11.2006 r., ok. godz. [...]. Strona skarżąca, nie zgadzając się z nałożoną karą, nie wykazała w niniejszym postępowaniu, iż naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Wynik postępowania administracyjnego, przeprowadzonego zgodnie z przepisami kpa, świadczy bowiem jednoznacznie, iż kierujący pojazdem skarżącego, oczekując w kolejce przed przejściem granicznym, miał obiektywną możliwość zakupu karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, jeszcze przed wjazdem na terminal przejścia granicznego w K. Samo niezadowolenie z rozstrzygnięcia organów i odczucie głębokiej niesprawiedliwości wyrażane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego nie wystarczy do tego, by mogło skutkować odstąpieniem od nałożenia kary za opisane wyżej naruszenie ustawy. Przesłanki warunkujące taką możliwość, wskazane w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym nie zostały bowiem spełnione. Organy administracji publicznej działają zaś na podstawie przepisów prawa i w jego granicach, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa.

W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).