Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat - § 3 ust. 6 Regulaminu stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz opat za parkowanie pojazdów samochodowych I. stwierdza nieważność § 3 ust. 6 Regulaminu stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w punkcie I.

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do tutejszego Sądu na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich skargę na § 3 ust. 6 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, stanowiący załącznik Nr 2 do uchwały Nr [...]Rady [...]z dnia [...]czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat.

Zaskarżonemu przepisowi zarzucił naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wniósł o stwierdzenie nieważności tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich odniósł się do opisanej wyżej uchwały Rady [...]. Wskazał na § 3 ust. 1 Regulaminu funkcjonowania stref płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN) stanowiącego załącznik Nr 2 do uchwały, gdzie ustalono, że opłatę za parkowanie w ww. strefie wnosi się przez wykupienie i wyłożenie w sposób określony w ust. 2 ważnego biletu kontrolnego z jednoznacznie określonym czasem parkowania lub wniesienie opłaty w inny sposób określony w uchwale, przy czym opłata winna zostać wniesiona niezwłocznie po zaparkowaniu pojazdu.

Rzecznik podkreślił, że niezastosowanie się do obowiązku wyłożenia za szybą pojazdu dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie jest traktowane na równi z nie wniesieniem opłaty. Stosownie bowiem do § 3 ust. 6 Regulaminu nie wyłożenie biletu kontrolnego, ale także karty "[...]" wraz kartą parkingową, "[...]", "[...]", Legitymacji Honorowego Obywatela [...], karty parkingowej, abonamentu lub identyfikatora "K" wewnątrz pojazdu za przednią szybą w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz, jest równoznaczne z nie wniesieniem opłaty za parkowanie.

Rzecznik podniósł, że stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, za nieuiszczenie opłat, zarząd drogi pobiera opłatę dodatkową (art. 13f ust. 1 ww. ustawy o drogach). Zgodnie z tym przepisem, zarząd drogi jest uprawniony do pobierania opłaty dodatkowej wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że kierowca nie uiścił opłaty za parkowanie. Tymczasem w świetle ww. § 3 ust. 6 Regulaminu powstała sytuacja dodatkowa - zrównano nieumieszczenie za przednią szybą pojazdu odpowiedniego dowodu uiszczenia opłaty parkingowej, bądź innych wskazanych wyżej dokumentów z niewniesieniem opłaty, które jest obwarowane sankcją opłaty dodatkowej.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich powyższa regulacja powoduje, że powstaje obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej także w sytuacji, gdy w rzeczywistości kierowca wniósł opłatę za parkowanie, jednak nie pozostawił biletu kontrolnego (odpowiednio także abonamentu) za przednią szybą pojazdu lub umieścił ww. dowód za szybą przednią pojazdu ale w sposób uniemożliwiający odczytanie jego treści z zewnątrz.

Rzecznik wskazał na treść przepisu art. 13 b ust. 4 pkt 3 ww. ustawy o drogach i podkreślił, że w świetle jego treści rada gminny określa sposób pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania. Zwrot "sposób pobierania opłaty" określa tryb postępowania pozwalający na określenie celu jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Upoważnienie ustawowe zawarte w ww. przepisie nie uprawnia jednak rady gminy do zdefiniowania pojęcia "nieuiszczenie /niewniesienia opłaty za parkowanie" w sposób odmienny od znaczenia tego pojęcia wynikającego z przepisów ww. ustawy o drogach publicznych.

Rzecznik przywołał wyrok z dnia 20 kwietnia 2011r., jaki zapadł w sprawie o sygn. III SA/Wr 103/11, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. W jego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nie jest dopuszczalne wprowadzenie domniemania, według którego nie umieszczenie dowodu opłaty za przednią szybą pojazdu w widocznym miejscu, jak też umieszczenie go sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz, jest równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty parkingowej. Nie można bowiem wskazać ustawowego upoważnienia dla rady gminy do pobierania opłat dodatkowych z innego tytułu aniżeli nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w tym w szczególności z tytułu nieumieszczenia lub wadliwego umieszczenia dowodu opłaty parkingowej w pojeździe. Przesłankę ustawową do obciążania podmiotów opłatą dodatkową stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia bądź nie, dowodu opłaty.

Rzecznik stwierdził, że rozszerzenie w drodze aktu prawa miejscowego pojęcia nieuiszczenia opłaty za parkowanie, poprzez objecie tym pojęciem także sytuacji, kiedy kierowca uiścił opłatę ale nie umieścił dowodu uiszczenia za przednią szybą pojazdu stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 13 b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

W kontekście powyższej tezy Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się na prezentowane stanowisko judykatury. Przywołał wyrok z dnia 17 listopada 2011 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Go 761/11, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że jako przekroczenie delegacji ustawowej należy ocenić treść uchwały, w myśl której wykupienie biletu parkingowego i nieumieszczenie go za szybą pojazdu będzie traktowane, jako postój nieopłacony.

Rzecznik powołał się ponadto, na pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym niedopuszczalne jest modyfikowanie przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego. Według stanowiska sądów, sprzeczne z prawem jest regulowanie w aktach prawa miejscowego niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie, zaś modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskiego z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 41/10).

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał także na przepis z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Dyspozycja powołanego przepisu Konstytucji wskazuje, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej powinno być zawarte upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być bowiem wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych, ani też wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa.

Reasumując zarzuty skargi, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że w ustawie o drogach publicznych brak jest upoważnienia dla rady gminy do wydania przepisów prawa miejscowego określających inne rodzaje postępowania (zachowania) użytkownika pojazdu samochodowego, niż faktyczne nie wniesienie opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, które należy traktować w świetle prawa jako nie uiszczenie opłaty za parkowanie zagrożone sankcją w postaci opłaty dodatkowej. Tym samym, regulacja zawarte w § 3 ust. 6 Regulaminu strefy płatnego parkowania nie mają umocowania w powołanej ustawie, zatem zapadły bez podstawy prawnej. Ponadto, z uwagi na fakt, że powołane regulacje rozszerzają ustawowe znaczenie pojęcia "nieuiszczenie opłaty za parkowanie", przez co powodują powstanie obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej w nieprzewidzianej przez ustawę sytuacji (tj. w przypadku nieumieszczenia dowodu opłaty za parkowanie za szybą pojazdu), w wyniku wprowadzenia tych regulacji doszło do nieuprawnionej modyfikacji unormowań zawartych w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ – Rada [...]wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu wbrew twierdzeniom skargi przepis nią zaskarżony nie narusza przepisów prawa.

Rada podniosła, że uchwała i jej załączniki stanowią akt prawa miejscowego, ale ma też charakter aktu wykonawczego do ustawy o drogach publicznych i musi spełniać określone wymogi. Jak wskazał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych. Treść i cel aktu wykonawczego jest zdeterminowany przez cel ustawy, którą ma wykonać (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999r., sygn. akt U 6/99, Lex nr 39231, z dnia 9 kwietnia 2001r., sygn. akt U 10/00, Lex nr 468700).

Organ wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy celem była realizacja przez parkujących w strefie płatnego parkowania, obowiązku uiszczenia opłat za parkowanie. Konsekwencją ustawowego obowiązku uiszczenia opłat jest konieczność udokumentowania faktu jego wykonania zwłaszcza, że ustawa przewiduje sankcję za niewywiązanie się z tego obowiązku w postaci opłaty dodatkowej. Tym samym w pełni racjonalne jest rozwiązanie związane z obowiązkiem umieszczania dowodu opłaty w sposób widoczny za przednią szybą pojazdu samochodowego Takie rozwiązanie, przewidziane w § 3 ust. 2 Regulaminu ma zapewnić obiektywna możliwość weryfikacji faktycznego wniesienia przedmiotowej opłaty. W nawiązaniu do powyższej argumentacji organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012r., sygn. akt I OSK 1154/12.

Zdaniem organu, wbrew zarzutom skargi, kwestionowany przepis § 3 ust. 6 Regulaminu stanowi tylko doprecyzowanie ww. przepisu § 3 ust. 2 Regulaminu i nie stanowi samodzielnej podstawy do nałożenia opłaty dodatkowej na zobowiązanego do jej uiszczenia tylko z tego powodu, że nie umieścił dowodu opłaty za szybą samochodu. Jedyną przesłanką do obciążenia opłatą stanowi, stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty – treść § 3 ust. 6 Regulaminu nic w tej kwestii nie zmienia.

Organ przywołał panującą w pojazdach ZTM zasadę legitymowania się pasażera właściwym biletem na przejazd komunikacją miejską. Stwierdził, że tak samo w odniesieniu do parkowania samochodu, niezbędne jest legitymowanie się dowodem uiszczenia opłaty w chwili kontroli.

Organ podkreślił jeszcze raz – przedmiotowa dla sprawy regulacja nie powoduje automatycznie powstania po stronie zobowiązanego obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej nawet w przypadku, gdy w rzeczywistości wniósł opłatę, choć nie umieścił dowodu za szybą pojazdu. W przypadku wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej kierowca ma prawo zakwestionowania jej naliczenia poprzez wniesienia w odpowiednim terminie reklamacji do zarządzającego strefą płatnego parkowania, a następnie do Komisji Odwoławczej powołanej przez Prezydenta [...]. Ta procedura stwarza szerokie pole do wykazania, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie został zachowany. W 2010r., wpłynęło 45 tys. reklamacji z czego 9 tys. zostało uwzględnionych z tej przyczyny, że kierowca przedstawił dowód uiszczenia opłaty.

Organ podkreślił – opłatę dodatkową pobiera się wyłącznie za nieuiszczenie opłaty, a nie za brak umieszczenia dowodu jej uiszczenia za szybą samochodu.

Zdaniem organu kwestionowany w niniejszej skardze zapis, choć niefortunnie zredagowany, w najmniejszym nawet stopniu nie pogarsza sytuacji podmiotów korzystających że strefy płatnego parkowania, umożliwia natomiast efektywne zorganizowanie poboru opłat za parkowanie. W takim ujęciu zapis mieści się w granicach wytyczonych przez art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

W toku rozprawy, przed tutejszym Sądem, pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich złożył dwie kserokopie dokumentów związanych z negatywnym rozpoznaniem reklamacji w oparciu o § 3 ust. 6 ww. Regulaminu w okolicznościach, powoływania się kierowców na uiszczenie opłaty i jednocześnie brak wyłożenia dowodu jej uiszczenia za szybą samochodu.

Ponadto, w uzupełnieniu argumentacji skargi, pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w sprawie o sygnaturze akt II SA/Sz 1329/12, w którym Sąd podzielił zarzuty prezentowane przez Rzecznika w sprawie analogicznej do niniejszej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sąd stwierdza, że rozpoznając niniejszą skargę miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia z dnia 10 grudnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1333/10.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 101 ust. 1.- ustawy o samorządzie gminnym, stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 50 p.p.s.a., ale tylko co do podmiotów, których legitymacja skargowa powiązana jest z przesłankami materialnoprawnymi. Mimo, że legitymacja skargowa Rzecznika Praw Obywatelskich nie wynika z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie oznacza to, że Rzecznik może wnieść skargę na akt prawa miejscowego mimo to, że sąd już uprzednio orzekł merytorycznie w sprawie tych samych uprawnień lub interesów, w ochronie których Rzecznik występuje ze skargą. W takim przypadku Rzecznik Praw Obywatelskich stałby się organem, którego nie wiązałyby prawomocne wyroki sądów (art. 170 p.p.s.a.), co podważałoby również systemową istotę kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne. Natomiast fakt, że sąd administracyjny już dokonał wcześniej oceny legalności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie wyklucza generalnie skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na tą samą uchwałę. W takim przypadku należy dokonać oceny, czy zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy, czyli czy merytoryczne orzeczenie sądu dotyczy tych samych interesów lub uprawnień.

Sąd zapoznał się z orzeczeniami, jakie zapadły na tle ww. uchwały i stwierdził, że w żadnym z postępowań sądowych, przedmiotem kontroli nie był przepis uchwały zaskarżony przez Rzecznik Praw Obywatelskich niniejszą skargą.

Skarga zasługuje na uwzględnienie – Sąd stwierdza, że zaskarżony przepis § 3 ust. 6 regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego. stanowiący załącznik Nr 2 do uchwały Nr [...]Rady [...]z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat dotknięty jest wadą naruszenia prawa uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W okolicznościach niniejszej sprawy, rzeczą Sąd działającego w oparciu o wskazane wyżej przepisy prawa, było dokonanie oceny zaskarżonego przepisu prawa miejscowego, pod katem jego zgodności z prawem, w szczególności oceny tego, czy przepis nie narusza ustawowego upoważnienia, którym do jego uchwalenia legitymowała się Rada [...].

Materialnoprawną podstawę uchwały Rady, zatem także kwestionowanego w skardze przepisu, był art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach oraz art. 13 ust.1 pkt 1, art. 13b ust. 3-4, art. 13f ust. 1-2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Delegacja natomiast do działania dla rady gminy została zamieszczona w art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiąc, że rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. W świetle ust. 4 zaś - rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Podkreślmy delegację wynikającą z pkt 3, art. 13 ust. 1 - rada określa - sposób pobierania opłaty (za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania).

Następnie należy mieć na uwadze przepis art. 13 f ust. 2. - rada gminy (odpowiednio - rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania.

W ocenie Sądu, badanie legalności zaskarżonego przepisu prawa, w kontekście cytowanych upoważnień ustawowych, prowadzi do wniosku, że ten wydany został z istotnym naruszeniem prawa i wbrew wywodom strony przeciwnej nie był podjęty w granicach ustawowego upoważnienia. Granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku – zdaniem Sądu – przekroczono.

W kwestionowanym w sprawie przepisie § 3 ust. 6 załącznika nr 2 do uchwały Rada postanowiła, że "nie wyłożenie biletu kontrolnego, ale także karty "[...]" wraz kartą parkingową, "[...]", "[...]", Legitymacji Honorowego Obywatela [...], karty parkingowej, abonamentu lub identyfikatora "K" wewnątrz pojazdu za przednią szybą w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz, jest równoznaczne z nie wniesieniem opłaty za parkowanie". Podkreślmy "niewyłożenie" jest "równoznaczne".

W ocenie Sądu, Rzecznik Praw Obywatelskich trafnie wywiódł, że z przytoczonych przepisów kompetencyjnych nie wynika przyznanie Radzie właściwości do ustanowienia regulacji w ww. zakresie.

Jak wyraźnie wynika z zaskarżonego fragmentu uchwały, Rada [...], wykreowała poza ustawową sytuację, w przypadku zaistnienia której, ziszcza się po stronie adresata normy, obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej.

Zapis - "niewyłożenie", "równoznaczne" wskazuje jednoznacznie, wbrew odmiennemu stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, że obejmuje on przypadek, kiedy opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania została uiszczona, jedynie dowód jej uiszczenia, został umieszczony w pojeździe w sposób niezgodny z instrukcją ustaloną przez Radę. Tym samym Rada wykroczyła bezsprzecznie poza zakres delegacji ustawowej. Rada gminy (miasta) nie może wprowadzać aktem prawa miejscowego przesłanek prawnych do przepisów ustawy, które nie zostały w niej przewidziane.

Przesłankę ustawową do obciążania podmiotów opłatą dodatkową stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia, bądź nieumieszczenia, dowodu opłaty.

Prezentując powyższe stanowisko Sąd, co do zasady podzielił stanowisko, jakie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 września 2010r., w sprawie o sygnaturze akt III SA/Wr 428/10, oraz w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011r., w sprawie o sygnaturze akt III SA/Wr 103/11, a także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w wyrok z dnia 17 marca 2010r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Go 111/10 (CBOSA, www.orzeczcnia.nsa.gov.pl).

Orzekając w niniejszej sprawie i nawiązując do stanowiska organu, Sąd rozważył także pogląd prawny wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 maja 2012r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Sz 1087/11, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012r. w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1154/12.

W ww. sprawie Sąd pierwszej instancji uznał za bezzasadny zarzut naruszenia prawa dotyczący przepisu § 6 ust. 3 uchwały Rady Miasta [...], który stanowi, że bilety, abonament (nalepka) oraz dowód uiszczenia opłaty zryczałtowanej (nalepka) umieszcza się za przednią szybą pojazdu samochodowego w sposób widoczny. Sąd uznał, że tak sformułowany obowiązek mieści się w zakresie pojęcia "sposób pobierania opłaty". Zdaniem Sądu, realizacją obowiązku ponoszenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania jest wykupienie biletu opłaty jednorazowej, abonamentowej lub zryczałtowanej oraz obowiązek wykazania, że należna opłata została uiszczona. Udokumentowanie tego faktu spoczywa na osobie parkującej w strefie, zaś wykonanie tego obowiązku następuje przez umieszczenie tych biletów, abonamentów w określonym miejscu wnętrza pojazdu samochodowego – za przednią szybą – widocznym dla reprezentujących zarządcę drogi inspektorów, tak by mogli oni ustalić, czy i jak obowiązek ten został wypełniony. Obowiązek dokonywania opłaty za parkowanie pojazdu w strefie jest funkcjonalnie związany z obowiązkiem udokumentowania, udowodnienia wykonania tego faktu i mieści się więc w granicach wytyczonych przez art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Oddalając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie uchwałą miejsca umieszczenia dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie nie stanowi naruszenia ustawowej delegacji. I to stanowisko, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

W kontekście tego rozstrzygnięcia wskazać należy, że zapadło ono jednak w innym stanie faktycznym niż stan sprawy niniejszej. Rada Miasta [...] w ww. przepisie zawarła obowiązek wyłożenia dowodu uiszczenia opłaty, jednak nie powiązała braku wykonania tego obowiązku, tak jak ma to miejsce w zaskarżonym przepisie uchwalonym przez Radę [...], wprost z niewniesieniem opłaty za parkowanie.

Bezsprzecznie Rada ma ustawową legitymację (o czym szczegółowo była mowa wyżej) do ustalenia m.in. stawek opłaty, rodzajów opłat, a także określenia sposobu jej pobierania. Podkreślmy jeszcze raz sposobu jej pobierania, ale nie kreowania sytuacji, kiedy to nie ustawowa przesłanka nieuiszczenia opłaty, ale sam fakt braku wyłożenia dowodu opłaty stanowi podstawę do sankcji, którą ustawa wiąże li tylko z brakiem uiszczenia opłaty.

Bezsprzecznie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych. Treść i cel aktu wykonawczego jest zdeterminowana przez cel ustawowy, który ma wykonać. Służy on bowiem realizacji celów wyrażonych w ustawie (m.in. wyrok z dnia 22 listopada 1999 r. o sygnaturze akt U 6/99, z dnia 9 kwietnia 2001 r. o sygnaturze akt U 10/00).

Celem niniejszej regulacji jest określenie sposobu pobierania opłaty, a jej elementem może być obowiązek wyłożenie dowodu uiszczenia, ale braku tej czynności nie można mocą przepisu wykonawczego utożsamiać wprost z brakiem uiszczenia opłaty, taka sankcja jest niedopuszczalna w świetle ustawowej delegacji.

Wbrew twierdzeniom organu, przedmiotowa dla sprawy regulacja, powoduje automatycznie powstanie po stronie zobowiązanego obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej nawet w przypadku, gdy w rzeczywistości wniósł opłatę, choć nie umieścił dowodu za szybą pojazdu. I już tylko na marginesie należy wskazać, że tak też, zostały rozpoznane reklamacje przykładowo przedstawione przez Rzecznika na rozprawie przed tutejszym Sądem. Przeczy to, stanowisku organu, że przedmiotowa dla sprawy regulacja nie powoduje automatycznie powstania, po stronie zobowiązanego, obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej nawet w przypadku, gdy w rzeczywistości wniósł opłatę, choć nie umieścił dowodu za szybą pojazdu.

Sąd nie kwestionuje prawa Rady do nałożenia obowiązku udokumentowania uiszczenia opłaty przez wyłożenie dowodu jej uiszczenia. Sąd kwestionuje prawo Rady do obwarowanie stanu faktycznego - niewyłożenie dowodu uiszczenia opłaty, wprost sankcją traktowania takiego stanu faktycznego, jako równoznacznego z brakiem uiszczenia opłaty w ogóle.

W świetle ustawy opłatę dodatkową pobiera się za nieuiszczenie opłaty, a nie za nieumieszczenie w określonym miejscu dowodu jej dokonania.

Sąd podkreśla - nie można wskazać ustawowego upoważnienia dla Rady do pobierania opłat dodatkowych z innego tytułu aniżeli nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w tym w szczególności za nieumieszczenie lub wadliwe umieszczenie dowodu opłaty parkingowej w pojeździe.

Przesłankę ustawową do obciążania opłatą dodatkową, podmiotów parkujących pojazdy samochodowe na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, nie zaś domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia lub nieumieszczenia stosownego dowodu opłaty.

Rada, w odpowiedzi na skargę, nazwała kwestionowany przepis niefortunnie zredagowanym, ale podkreśliła, że jest konieczny dla osiągnięcia celu – efektywnego poboru opłat.

Sąd stwierdza, że cel ustawowy jakim jest efektywne zorganizowanie poboru opłat za parkowanie, Rada [...]musi osiągnąć przez przepisy zgodne z ustawową delegacją i formułowane w sposób jednoznacznie jej odpowiadający, a teza o niefortunnej redakcji nie jest argumentem, który w okolicznościach sprawy pozwoliłby Sądowi na oddalenie skargi, po myśli organu.

Reasumując Sąd uznał, że w kwestionowanym uregulowaniu Rada [...]przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 13f ust. 2 ustawy o drogach, co do określenia "sposobu pobierania opłaty" za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzając przy tym niedopuszczalne domniemanie, według którego nieumieszczenie dowodu opłaty za przednią szybą pojazdu w miejscu widocznym, jak też umieszczenie go w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu jest równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty parkingowej.

W ocenie Sądu, kwestionowany w sprawie przepis narusza też art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rada [...], przekraczając delegację ustawową do określenia sposobu pobierania opłat, uchybiła konstytucyjnej zasadzie przewidzianej w ww. przepisie zgodnie z którą - organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Kierując się powyższą argumentacją, Sąd orzekł jak w sentencji stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a.