Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2834/12 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r., nr XXXVI/1077/2008 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat - § 3 ust. 6 Regulaminu stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz opłat za parkowanie pojazdów samochodowych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2834/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich § 3 ust. 6 Regulaminu stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r., Nr XXXVI/1077/2008 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat - w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz opat za parkowanie pojazdów samochodowych.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnosząc skargę Rzecznik Praw Obywatelskich powołał § 3 ust. 1 Regulaminu funkcjonowania stref płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN) stanowiącego załącznik Nr 2 do uchwały, gdzie ustalono, że opłatę za parkowanie w ww. strefie wnosi się przez wykupienie i wyłożenie w sposób określony w ust. 2 ważnego biletu kontrolnego z jednoznacznie określonym czasem parkowania lub wniesienie opłaty w inny sposób określony w uchwale, przy czym opłata winna zostać wniesiona niezwłocznie po zaparkowaniu pojazdu. Rzecznik podkreślił, że niezastosowanie się do obowiązku wyłożenia za szybą pojazdu dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie jest traktowane na równi z niewniesieniem opłaty. Stosownie bowiem do § 3 ust. 6 Regulaminu niewyłożenie biletu kontrolnego, ale także karty "N+" wraz kartą parkingową, "Karty Powstańca", "Karty Honorowej", Legitymacji Honorowego Obywatela m. st. Warszawy, karty parkingowej, abonamentu lub identyfikatora "K" wewnątrz pojazdu za przednią szybą, w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz, jest równoznaczne z niewniesieniem opłaty za parkowanie.

Rzecznik podniósł, że stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm., zwanej dalej u.d.p.), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Za nieuiszczenie opłat, zarząd drogi pobiera opłatę dodatkową (art. 13f ust. 1 ww. u.d.p.) wyłącznie wówczas, gdy stwierdzi, że kierowca nie uiścił opłaty za parkowanie.

Tymczasem § 3 ust. 6 Regulaminu tworzy dodatkową sankcję bowiem zrównuje nieumieszczenie za przednią szybą pojazdu odpowiedniego dowodu uiszczenia opłaty parkingowej (bądź innych wskazanych wyżej dokumentów) z niewniesieniem opłaty.

Powyższe ma ten skutek, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, że powstaje obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej także w sytuacji, gdy w rzeczywistości kierowca wniósł opłatę za parkowanie, jednak nie pozostawił biletu kontrolnego (odpowiednio także abonamentu) za przednią szybą pojazdu lub umieścił ww. dowód za szybą przednią pojazdu ale w sposób uniemożliwiający odczytanie jego treści z zewnątrz.

Wskazując na treść przepisu art. 13b ust. 4 pkt 3 ww. u.d.p. Rzecznik Praw Obywatelskich zaznaczył, że w świetle jego treści rada gminny określa sposób pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania. Zwrot "sposób pobierania opłaty" wskazuje tryb postępowania pozwalający na określenie celu jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Upoważnienie ustawowe zawarte w ww. przepisie nie uprawnia jednak rady gminy do zdefiniowania pojęcia "nieuiszczenia/niewniesienia opłaty za parkowanie" w sposób odmienny od znaczenia tego pojęcia wynikającego z przepisów ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę, organ zaznaczył, że konsekwencją ustawowego obowiązku uiszczenia opłat jest konieczność udokumentowania faktu jego wykonania zwłaszcza, że ustawa przewiduje sankcję za niewywiązanie się z tego obowiązku w postaci opłaty dodatkowej. Tym samym w pełni racjonalne jest rozwiązanie związane z obowiązkiem umieszczania dowodu opłaty w sposób widoczny za przednią szybą pojazdu samochodowego. Takie rozwiązanie, przewidziane w § 3 ust. 2 Regulaminu ma zapewnić obiektywną możliwość weryfikacji faktycznego wniesienia przedmiotowej opłaty.

Zdaniem organu, wbrew zarzutom skargi, kwestionowany przepis § 3 ust. 6 Regulaminu stanowi tylko doprecyzowanie ww. przepisu § 3 ust. 2 Regulaminu i nie stanowi samodzielnej podstawy do nałożenia opłaty dodatkowej na zobowiązanego do jej uiszczenia tylko z tego powodu, że nie umieścił dowodu opłaty za szybą samochodu. Jedyną przesłanką do obciążenia opłatą stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty. Treść § 3 ust. 6 Regulaminu nic w tej kwestii nie zmienia. Opłatę dodatkową pobiera się wyłącznie za nieuiszczenie opłaty, a nie za brak umieszczenia dowodu jej uiszczenia za szybą samochodu.

Organ przywołał panującą w pojazdach ZTM zasadę legitymowania się pasażera właściwym biletem na przejazd komunikacją miejską. Stwierdził, że tak samo w odniesieniu do parkowania samochodu, niezbędne jest legitymowanie się dowodem uiszczenia opłaty w chwili kontroli.

W toku rozprawy, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich złożył dwie kserokopie dokumentów związanych z negatywnym rozpoznaniem reklamacji w oparciu o § 3 ust. 6 ww. Regulaminu w okolicznościach powoływania się kierowców na uiszczenie opłaty i jednocześnie brak wyłożenia dowodu jej uiszczenia za szybą samochodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę wskazał, że przepis art. 13 ust. 1 u.d.p. publicznych stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Z kolei, delegacja do działania dla rady gminy i ustalenia strefy płatnego parkowania została zamieszczona w art. 13b ust. 3 u.d.p. Natomiast w świetle art. 13b ust. 4 cyt. ustawy, rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (art. 13b ust. 4 pkt 1); może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b ust. 4 pkt 2); określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (art. 13b ust. 4 pkt 3). Wreszcie, zgodnie z art. 13f ust. 2. - rada gminy (odpowiednio - rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1 (za nieuiszczenie opłat o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1) oraz sposób jej pobierania.

W ocenie Sądu, zaskarżony przepis został wydany z istotnym naruszeniem prawa i wbrew wywodom strony przeciwnej nie był podjęty w granicach ustawowego upoważnienia.

W kwestionowanym w sprawie przepisie § 3 ust. 6 załącznika nr 2 do uchwały Rada postanowiła, że "nie wyłożenie biletu kontrolnego, ale także karty "N+" wraz kartą parkingową, "Karty Powstańca", "Karty Honorowej", Legitymacji Honorowego Obywatela m. st. Warszawy, karty parkingowej, abonamentu lub identyfikatora "K" wewnątrz pojazdu za przednią szybą w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz, jest równoznaczne z nie wniesieniem opłaty za parkowanie".

Zapis: "niewyłożenie" i "równoznaczne" wskazuje jednoznacznie, wbrew odmiennemu stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, że obejmuje on przypadek, kiedy opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania została uiszczona, a jedynie dowód jej uiszczenia, został umieszczony w pojeździe w sposób niezgodny z instrukcją ustaloną przez Radę. Tym samym Rada przekroczyła zakres delegacji ustawowej. Rada gminy (miasta) nie może wprowadzać aktem prawa miejscowego przesłanek prawnych do przepisów ustawy, które nie zostały w niej przewidziane.

Przesłankę ustawową do obciążania podmiotów opłatą dodatkową stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia, bądź nieumieszczenia, dowodu opłaty.

Bezsprzecznie Rada ma ustawową legitymację do ustalenia m.in. stawek opłaty, rodzajów opłat, a także określenia sposobu jej pobierania, ale nie kreowania sytuacji, kiedy to nie ustawowa przesłanka nieuiszczenia opłaty, ale sam fakt braku wyłożenia dowodu opłaty stanowi podstawę do sankcji, którą ustawa wiąże tylko z brakiem uiszczenia opłaty.

Celem niniejszej regulacji jest określenie sposobu pobierania opłaty, a jej elementem może być obowiązek wyłożenie dowodu uiszczenia, ale braku tej czynności nie można mocą przepisu wykonawczego utożsamiać wprost z brakiem uiszczenia opłaty, taka sankcja jest niedopuszczalna w świetle ustawowej delegacji.

Przedmiotowa dla sprawy regulacja powoduje automatycznie powstanie po stronie zobowiązanego obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej nawet w przypadku, gdy w rzeczywistości wniósł opłatę, choć nie umieścił dowodu za szybą pojazdu. Na marginesie Sąd wskazał, że tak też, zostały rozpoznane reklamacje przykładowo przedstawione przez Rzecznika na rozprawie przed Sądem. Przeczy to stanowisku organu, że przedmiotowa dla sprawy regulacja nie powoduje automatycznie powstania, po stronie zobowiązanego obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej nawet w przypadku, gdy w rzeczywistości wniósł opłatę, choć nie umieścił dowodu za szybą pojazdu.

Tym samym, Sąd nie kwestionuje prawa Rady do nałożenia obowiązku udokumentowania uiszczenia opłaty przez wyłożenie dowodu jej uiszczenia, ale prawo Rady do obwarowania stanu faktycznego - niewyłożenia dowodu uiszczenia opłaty - wprost sankcją traktowania takiego stanu faktycznego, jako równoznacznego z brakiem uiszczenia opłaty w ogóle. W świetle ustawy opłatę dodatkową pobiera się za nieuiszczenie opłaty, a nie za nieumieszczenie w określonym miejscu dowodu jej dokonania.

Nie można wskazać ustawowego upoważnienia dla Rady do pobierania opłat dodatkowych z innego tytułu aniżeli nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w tym w szczególności za nieumieszczenie lub wadliwe umieszczenie dowodu opłaty parkingowej w pojeździe.

Sąd uznał, że w kwestionowanym uregulowaniu Rada m.st. Warszawy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 13f ust. 2 u.d.p., co do określenia "sposobu pobierania opłaty" za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzając przy tym niedopuszczalne domniemanie, według którego nieumieszczenie dowodu opłaty za przednią szybą pojazdu w miejscu widocznym, jak też umieszczenie go w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu jest równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty parkingowej. W ocenie Sądu, kwestionowany w sprawie przepis narusza też art. 94 Konstytucji RP. Rada m.st. Warszawy, przekraczając delegację ustawową do określenia sposobu pobierania opłat, uchybiła konstytucyjnej zasadzie przewidzianej w ww. przepisie zgodnie z którą - organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Od opisanego wyżej wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada m.st. Warszawy zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten używa pojęcia "sposób pobierania opłaty" w znaczeniu wąskim, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego zapisu prowadzi do wniosku, że norma ta powinna być odczytywana w ujęciu funkcjonalnym, jako ogół czynności i zasad mających służyć efektywnej realizacji obowiązku, jaki stawia ustawa o drogach publicznych, tj. pobieraniu opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania,

b) art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13f ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kwestionowany zapis uchwały wprowadza pozaustawową przesłankę uiszczenia opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu,

2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej ppsa) poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, tzn. faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, a wynikających jedynie z kserokopii dokumentacji przedłożonej przez stronę skarżącą, niezaliczonej jednak formalnie przez Sąd do materiału dowodowego,

b) art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 160 ppsa poprzez zaniechanie wydania postanowienia o dopuszczeniu dowodu z dokumentacji przedstawionej na rozprawie przez Rzecznika Praw Obywatelskich, a jednocześnie czynienie na tej podstawie ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia,

c) art. 151 w zw. z art. 147 § 1 ppsa przez nieoddalenie skargi mimo wydania kontrolowanej uchwały w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art.13b ust. 4 pkt 3 u.d.p.

W związku z przedstawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o przeprowadzenie na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 ppsa, dowodu z załączonej do skargi kasacyjnej dokumentacji urzędowej na okoliczność pozytywnego załatwiania reklamacji kierowców, którzy w toku postępowania reklamacyjnego przedstawili dowód uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania.

W uzasadnieniu, Rada m.st. Warszawy zaznaczyła, że stanowisko Sadu I instancji i w konsekwencji zapadłe rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność § 3 ust. 6 Regulaminu stanowiącego załącznik Nr 2 do uchwały Nr XXXVI/1077/2008 nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zapadło z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazano, że z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, statuuje generalną zasadę ponoszenia opłat za parkowanie samochodów w strefie płatnego parkowania. Jednocześnie w art. 13f ust. 1 u.d.p. wprowadzono sankcję za nieuiszczenie tych opłat w postaci opłaty dodatkowej. Z kolei, art. 13b ustawy zawiera szczegółowe unormowania dotyczące powyższego obowiązku, przewidując jednocześnie upoważnienie dla rady gminy do ustalenia m.in. stawek opłaty, rodzajów opłat, a także określenia sposobu jej pobierania.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma wyjaśnienie znaczenia zwrotu "sposób pobierania opłaty", o którym mowa w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p., wytyczającego granice upoważnienia prawodawczego dla Rady m.st. Warszawy. Zwrot ten nie został zdefiniowany w ustawie o drogach publicznych.

W odniesieniu do przedmiotowej sprawy zwrot "sposób pobierania opłaty" oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie. Temu celowi służy zarówno ustalenie przez radę gminy konkretnej strefy płatnego parkowania, jak i ustalenie rodzajów i wysokości opłat, a także sposobu ich pobierania. Za takim funkcjonalnym ujęciem terminu "sposób pobierania opłaty" opowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1087/11, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1154/12. Sądy uznały za w pełni dopuszczalne i mieszczące się w granicach ustawowego upoważnienia nałożenie przez Radę obowiązku udokumentowania uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Jest to o tyle istotne, że taka możliwość była dotychczas kwestionowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. orzeczenia przywołane przez Rzecznika).

Powyższe stanowisko podzielił w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, wskazując jednakże, że przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w innym stanie faktycznym. Jednakże, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, jakkolwiek wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1154/12 zapadł w odmiennym stanie faktycznym, należy go w pełni odnosić do niniejszej sprawy, przede wszystkim w takim zakresie, w jakim dotyczy kwestii wykładni pojęcia "sposób pobierania opłaty". Przedstawiony w przedmiotowym orzeczeniu pogląd daje prymat wykładni funkcjonalnej pojęcia "sposób pobierania opłaty" i jest wyrazem odejścia od rygorystycznej (ścisłej) interpretacji art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. W omawianym rozstrzygnięciu podkreślono, że nadrzędnym celem uchwały wydanej na tej podstawie jest realizacja zadania jaki stawia ustawa o drogach publicznych, tj. pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Stąd też Rada - mając na uwadze, że treść i cel aktu wykonawczego jest zdeterminowana przez cel ustawowy - może określić taki zakres rozwiązań i zasad, który pozwoli na efektywne pobieranie przedmiotowej opłaty. Powyższą argumentację wzmacnia dodatkowo fakt, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze środkami publicznymi, co oznacza, że regulacje takiej uchwały muszą zapewniać odpowiednio szczelne i skuteczne rozwiązania.

Takim rozwiązaniem, pozostającym w ścisłym związku z realizacją celu ustawowego, jest kwestionowany w niniejszej sprawie § 3 ust. 6 Regulaminu. Zapis ten stanowi doprecyzowanie sposobu pobierania opłaty i ma za zadanie zwiększenie efektywności przeprowadzania kontroli w zakresie realizacji przez korzystających z dróg publicznych obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie. W żadnym natomiast przypadku ww. unormowanie - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - nie stanowi samodzielnej podstawy do nałożenia opłaty dodatkowej na kierującego lub właściciela pojazdu z tego tylko powodu, ze nie umieścił on dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie lub umieścił stosowny dokument w sposób uniemożliwiający jego odczytanie z zewnątrz. Zaskarżony zapis nie powinien być bowiem odczytywany w oderwaniu od innych przepisów Regulaminu.

Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że w przypadku wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej kierowca ma prawo zakwestionowania zasadności jej naliczenia poprzez wniesienie w odpowiednim terminie reklamacji do zarządzającego strefą płatnego parkowania, a w dalszej kolejności także odwołania od nieuwzględnionej reklamacji do Komisji Odwoławczej powołanej przez Prezydenta m.st. Warszawy (zob. § 4 Regulaminu). Określona w Regulaminie dwuinstancyjna procedura pozostawia każdemu kierowcy szerokie pole do wykazania, że obowiązek opłacenia parkowania został zachowany. Potwierdzają to załączone do niniejszej skargi kasacyjnej pisma urzędowe dotyczące pozytywnego załatwienia reklamacji kierowców, którzy w toku postępowania reklamacyjnego przedstawili dowód uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania.

Jedyną przesłanką do obciążania podmiotów opłatą dodatkową stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej i treść § 3 ust. 6 Regulaminu niczego w tym zakresie nie zmienia. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie Sądu I instancji, że Rada m.st. Warszawy wykreowała pozaustawową sytuację, w przypadku zaistnienia której, ziszcza się po stronie adresata normy obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13 f ust. 1 u.d.p. Kluczowe w przedmiotowej sprawie jest, jak to już podnoszono przed Sądem I instancji, aby udokumentowanie uiszczenia opłaty miało miejsce w czasie parkowania i było dostępne dla służb kontrolnych w czasie kontroli, osoba kontrolująca nie ma bowiem innej możliwości weryfikacji faktycznego wniesienia przedmiotowej opłaty. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku kontroli biletów ZTM na przejazd komunikacją miejską. Nieokazanie biletu kontrolerowi traktowane jest jako brak uiszczenia opłaty za przejazd.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, zaskarżona regulacja, odczytywana w ujęciu funkcjonalnym, nie stanowi dodatkowego obciążenia, a jedynie środek dyscyplinujący o charakterze wykonawczym do określenia sposobu poboru opłaty. Tym samym Rada m.st. Warszawy, podejmując uchwałę, w części zaskarżonej przez Rzecznika Praw Obywatelskich, zmieściła się w granicach wyznaczonych przez ustawę o drogach publicznych poprzez zastosowanie środków ułatwiających wykonanie uchwały. Literalne interpretowanie zapisów u.d.p. publicznych znacznie zawęziłoby zakres regulacji uchwał o ustaleniu strefy płatnego parkowania powodując trudności w ich wykonaniu. Takie działanie byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, który z wprowadzeniem opłat określonego rodzaju wiąże obowiązek ich egzekucji. W tym kontekście, rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd I instancji jawi się jako wewnętrznie sprzeczne, z jednej bowiem strony Sąd dopuszcza możliwość funkcjonalnej wykładni przepisu art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p., z drugiej natomiast dochodzi do konkluzji, że nie jest możliwe stanowienie rozwiązań o treści objętej sporną regulacją - jako niezgodnych z pojmowanym ściśle upoważnieniem ustawowym.

Następnie, uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 106 § 3 i 160 ppsa Rada m.st. Warszawy w pierwszej kolejności wskazała, że wynikający z art. 133 § 1 ppsa obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Pojęcie "akta sprawy", o jakim mowa w tym przepisie, nie może być ograniczone tylko do akt sprawy zebranych przez organ i przedstawionych Sądowi I instancji wraz ze skargą zgodnie z art. 54 § 2 ppsa, gdyż obejmuje również materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony do nich w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 160 ppsa.

Skoro materiał dowodowy zebrany przez Sąd winien być załączony do akt w sposób formalny, to w aktach sądowych danej sprawy winien pozostać "ślad" przeprowadzenia określonego dowodu. Nie może być bowiem żadnych wątpliwości co do materiału dowodowego na jakim opierał się Sąd wydając orzeczenie (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11). W niniejszej sprawie w aktach sądowoadministracyjnych brak jest "śladu" (postanowienia) wskazującego na dopuszczenie dowodu z kserokopii dokumentów przestawionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich na rozprawie (vide protokół rozprawy - k. 35-36 akt sądowych).

Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "wbrew twierdzeniom organu, przedmiotowa dla sprawy regulacja, powoduje automatycznie powstanie po stronie zobowiązanego obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej nawet w przypadku, gdy w rzeczywistości wniósł opłatę, choć nie umieścił dowodu za szybą pojazdu". Na poparcie tego stanowiska Sąd powołał się na kopie dokumentów związanych z negatywnym rozpoznaniem reklamacji przedstawionych przez Rzecznika na rozprawie (k. 10 uzasadnienia).

Powyższe dowodzi, że pisma te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie i wyłącznie na tej podstawie a nie, jak określił to Sąd -"jedynie na marginesie" - uznano, że kontrolowany zapis niesie ze sobą negatywne konsekwencje dla kierowców korzystających ze strefy płatnego parkowania. Przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia informacji, która nie została skonfrontowana z aktami administracyjnymi sprawy - w tym przypadku znajdującą się w dyspozycji organu dokumentacją z postępowań reklamacyjnych - niepopartej żadnym dokumentem ocenionym w trybie art. 106 § 3 ppsa stanowi oczywiste naruszenie art. 133 § 1 ppsa mogące mieć wpływ - w świetle okoliczności przedstawionych w skardze kasacyjnej, dotyczących wykazywania czynności opłacenia postoju za parkowanie - na istotę rozstrzygnięcia WSA co do zgodności z prawem zaskarżonej regulacji (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 362/06 oraz z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Z art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. wynika, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania, określa sposób pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Tymczasem, w § 3 pkt 6 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN), stanowiącego załącznik Nr 2 do uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXVI/1077/2008 z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat, stwierdzono, że niewyłożenie biletu kontrolnego, karty "N+", "Karty Powstańca", "Karty Honorowej", Legitymacji Honorowego Obywatela m.st. Warszawy, karty parkingowej, abonamentu, lub identyfikatora "K" wewnątrz pojazdu za przednią szybą w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz, jest równoznaczne z niewniesieniem opłaty za parkowanie.

W cytowanym § 3 pkt 6 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, Rada m.st. Warszawy zdefiniowała zatem przesłankę ustawowego pojęcia "niewniesienia opłaty" za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, z którym to pojęciem, w myśl art. 13f ust. 1 u.d.p., wiąże się pobieranie przez zarząd drogi (a w przypadku jego braku, przez zarządcę drogi) opłaty dodatkowej.

Przepis art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie uprawnia jednak rady gminy (rady miasta) do definiowania ustawowych pojęć zwłaszcza tych, z którymi ustawodawca związał pobieranie dodatkowej opłaty, jako świadczenia mającego charakter ustawowej represji za niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej. O ile więc Rada m.st. Warszawy była uprawniona do określenia sposobu pobierania opłaty parkingowej, czemu dała wyraz w § 3 pkt 1 i 2 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, o tyle bez wyraźnego w tym zakresie upoważnienia nie mogła ustalić definicji pojęcia użytego w art. 13f ust. 1 u.d.p. Rozróżnienie przez ustawodawcę pojęcia "sposób pobierania opłaty" i "nieuiszczenie opłaty" nie jest przypadkowe, skoro zostało użyte w dwóch normatywnie różnych sytuacjach. Z tego względu, pojęcie "sposób pobierania opłaty" użyte w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. nie obejmuje pojęcia "nieuiszczenie opłaty" użytego w art. 13f ust. 1 u.d.p.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał § 3 pkt 6 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego za niemający ustawowej podstawy do jego sformułowania i w konsekwencji tego stwierdził jego nieważność. W Regulaminie funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego nie może bowiem pozostawać zapis, który nie mając ustawowej podstawy prawnej, mógłby stać się podstawą do naliczania przez zarząd drogi lub zarządcę drogi publicznej dodatkowej opłaty tylko ze względu na zaistnienie okoliczności określonej w powołanym § 3 pkt 6 tego Regulaminu. Naliczenie zaś opłaty dodatkowej nie może być wynikiem uznania urzędniczego w przedmiocie skutków i zakresu stosowania powołanego § 3 pkt 6 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego.

W świetle powyższego, zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 w zw. z art. 147 § 1 ppsa, jako mający wynikać z zarzutów naruszenia prawa materialnego, okazał się niezasadny.

O ile natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i art. 106 § 3 ppsa zasługiwałby na uwzględnienie, o tyle uchybienie tym przepisom nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ zakwestionowany § 3 pkt 6 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego okazał się sprzeczny z art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p.

Na marginesie należy podkreślić, że w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1154/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jedynie, że cyt.: "Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż określenie uchwałą miejsca umieszczenia dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie nie stanowi naruszenia ustawowej delegacji. (...) Opłatę dodatkową pobiera się bowiem za nieuiszczenie opłaty, a nie za nieumieszczenie w określonym miejscu dowodu jej dokonania. Jeżeli więc uiszczono obowiązującą opłatę za parkowanie, to zawsze można to wykazać, nawet w sytuacji, gdy nie umieszczono stosownego dowodu w określonym miejscu w samochodzie." Cytowany pogląd przeczy więc twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, jakoby Naczelny Sąd Administracyjny aprobował dopuszczalność definiowania przez radę gminy ustawowego pojęcia "nieuiszczenia opłaty parkingowej".

Nie jest natomiast kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczalność ustalenia przez radę gminy sposobu dokumentowania uiszczenia opłaty parkingowej, co w niniejszej sprawie zawarte jest w § 3 pkt 1 i 2 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, który nie został zakwestionowany w zaskarżonym wyroku.

W świetle powyższego, na podstawie art. 184 ustawy ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.