Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 892/19 w sprawie ze skargi A.K., E.K. i [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz na rzecz A. K. i E. K. solidarnie 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 892/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., A. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu: 1) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w zakresie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] – ul. [...] (działka nr ewidencyjny: [...]) do nieruchomości nr [...] w L. przy ul. [...] oraz w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w L. (działka nr ewidencyjny: [...]) do nieruchomości na działce nr ewidencyjny: [...] położonej przy ul. [...]; 2) uchylił decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w zakresie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] – ul. [...] (działka nr ewidencyjny: [...]) do nieruchomości nr [...] w L. przy ul. [...] oraz w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w L. (działka nr ewidencyjny: [...]) do nieruchomości na działce nr ewidencyjny: [...] położonej przy ul. [...]; 3) zsądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Burmistrz [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosków [...] Sp. z.o.o. z siedzibą w S., E. K. i A. K. zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego: z drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w L. (działka nr ewid. [...]) do nieruchomości na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L.; z drogi gminnej nr [...] – ul. [...] (działka nr ewid. [...]) do nieruchomości na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L. oraz ustalił następujące warunki lokalizacji wskazanych zjazdów:

1. zjazdy należy zaprojektować jako zjazdy publiczne, zgodnie z warunkami określonymi w § 78 i w załączniku nr 2 Warunki widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 – dalej jako rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r.);

2. zjazdy publiczne powinny mieć:

a. szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m

i nie większą niż szerokość jezdni na drodze;

b. nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego;

c. przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone tukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m;

d. pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania;

e. na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku – nie większe niż 12%;

3. przy projektowaniu zjazdu z ul. [...] do nieruchomości na działce nr [...] konieczne jest wyposażenie drogi w dodatkowy pas ruchu dla skręcających w lewo;

4. przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor zobowiązany jest do uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu;

5. przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor zobowiązany jest do zgłoszenia budowy oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

6. zgoda zarządcy drogi wyrażona w niniejszej decyzji nie jest równoznaczna z zezwoleniem na prowadzenie robót w pasie drogowym, o które wykonawca lub inwestor powinien wystąpić do zarządcy drogi;

7. odpowiedzialnością za ewentualne uszkodzenia drogi gminnej powstałe w wyniku budowy zjazdu obciążony będzie inwestor.

Jednocześnie organ pierwszej instancji odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] – ul. [...] (działka nr ewid. [...]) do nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. (działka nr [...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. i podniosło, że sprawa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów do nieruchomości nr [...] z dróg gminnych ul. [...] i ul. [...] w L. była już przedmiotem rozpatrzenia przez SKO [...] (decyzje: z dnia [...] września 2019 r.; z dnia [...] września 2019 r.; z dnia [...] lutego 2019 r.).

Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Burmistrz [...] orzekł o połączeniu do wspólnego rozpoznania sprawy dotyczącej lokalizacji zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] – ul. [...] (działka nr ewid. [...]) do nieruchomości na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L. i sprawy dotyczącej lokalizacji zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] – ul. [...] (działka nr ewid. [...]) do nieruchomości na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L., prowadzonych z wniosku spółki [...].

W dniu 29 marca 2019 r. do Burmistrza wpłynął wniosek E. K. i A. K. właścicieli działki nr [...] o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] – ul. [...] (działka nr ewid. [...]) do nieruchomości na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L.

Burmistrz postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. połączył do wspólnego rozpoznania sprawy z wniosków spółki [...] oraz z wniosku E. K. i A. K., ponieważ wszystkie trzy wymienione zjazdy wykorzystywane będą do obsługi nieruchomości nr [...]. Mimo pojawiającego się w treści zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym wydanych decyzji i sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji opinii, błędu polegającego na zamianie cyfr, nie ulega wątpliwości, że sprawa dotyczy lokalizacji zjazdów publicznych z dróg gminnych: nr [...] – ul. [...] w L. i nr [...] – ul. [...] w L.. Prawidłową numerację wymienionych dróg gminnych potwierdza treść załącznika nr 2 (poz. 3274 i 3283) do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie nadania numerów drogom publicznym gminnym na obszarze województwa łódzkiego oraz w sprawie wprowadzenia jednolitego tekstu załącznika do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie nadania numerów drogom publicznym gminnym na obszarze województwa łódzkiego (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z dnia 27 stycznia 2012 r., poz. 291). Załączone do akt sprawy mapy ewidencyjne potwierdzają, że chodzi o zjazdy z odcinków wskazanych dróg gminnych, oznaczonych jako działki drogowe nr [...] i nr [...] (ul. [...]) oraz nr [...] (ul. [...]).

W ocenie organu drugiej instancji, decyzja organu pierwszej instancji odpowiada wymogom określonym w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. - dalej jako "u.d.p."). Analiza przepisów u.d.p. i rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. wskazuje, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Jednym z takich warunków jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wymagań ruchu pieszych. Zarządca drogi może (a nie musi) wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu, a wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie winno nastąpić po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji uznał, że w celu ustalenia powyższych okoliczności wymagane są wiadomości specjalne. Mając to na uwadze, zlecił wykonanie opinii zawierającej szczegółową analizę sytuacji drogowej w obrębie projektowanych zjazdów. Opinia taka została przygotowana przez [...]. Autorem opracowania jest mgr inż. P.J., posiadający uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności drogowej ([...]). Zdaniem organu drugiej instancji, opinia ta jest kompletna. Została sporządzona przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę. Organ pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do podważania tej oceny i jej obiektywności. Obsługa inwestycji planowanej na działce nr [...] w postaci budowy obiektu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (m.in. parkingiem na około 255 pojazdów oraz systemem dróg manewrowych), miałaby się odbywać zjazdami z dróg gminnych: z ul. [...] i ul. [...] w dwóch wariantach bezpośrednio do działki nr [...] naprzeciw wyjazdu ze stacji benzynowej "[...]" lub alternatywnie przez nieruchomość nr [...].

Organ pierwszej instancji w odniesieniu do zjazdu planowanego do lokalizacji od strony ul. [...] wskazał, że droga gminna nr [...] – ul. [...] w L. przylega do działki nr [...], na której planowana jest realizacja inwestycji od strony południowej. Droga ta posiada kategorię L – lokalna. Jest to ulica jednokierunkowa o ruchu w kierunku od ul. [...] do ul. [...] (DK 91). W rejonie działki nr [...] ul. [...] posiada przekrój uliczny z jednostronnym chodnikiem po stronie północnej, jezdnią szerokości 5 m oraz kanalizacją deszczową stanowiącą odwodnienie pasa drogowego. Jest to droga podporządkowana w stosunku do DK 91 oraz drogi gminnej nr [...] – ul. [...]. Zjazd publiczny z drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w L. (działka nr [...] w L.) do nieruchomości na działce nr [...], położonej przy ul. [...], przewidziany jest jako uzupełnienie układu komunikacyjnego planowanej inwestycji, który przewiduje główny zjazd z ul. [...]. W oparciu o ustalenia zawarte w opinii przedstawiającej szczegółową analizę sytuacji drogowej na tym odcinku drogi, a w szczególności dokonany pomiar natężenia ruchu dla lokalizacji zjazdu z ul. [...] (średni dobowy ruch istniejący 1 257 pojazdów/dobę) Burmistrz uznał, że dla prawidłowej obsługi wnioskowanej inwestycji konieczne jest usunięcie zieleni, wprowadzenie organizacji ruchu zakazującej parkowania wzdłuż ul. [...] oraz prawidłowe wyznaczenie trójkątów widoczności. Mając na uwadze organizację ruchu ul. [...], stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] oraz projekt przebudowy drogi krajowej nr 91 na odcinku przejścia przez L. uznał też, że koniecznym jest utrzymanie jednokierunkowego ruchu na ul. [...]. Dodatkowo relacje wyjazdu na połączeniu z ul. [...] będą ograniczone wyłącznie do prawoskrętów. Mając powyższe na względzie organ pierwszej instancji udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] – ul. [...] (działka nr [...]) do nieruchomości na działce nr [...] położonej przy ul. [...], określając jednocześnie jego parametry techniczne oraz pouczając o obowiązkach, o których mowa w treści art. 29 ust. 3 u.d.p.

W odniesieniu do zjazdów od strony planowanych do lokalizacji od strony ul. [...] organ pierwszej instancji wskazał, że droga gminna nr [...] – ul. [...] w L. przylega do działki nr [...], na której planowana jest realizacja inwestycji od strony zachodniej. Droga ta posiada kategorię L – lokalna. Jest to ulica dwukierunkowa i łącząca się z ulicami: [...], [...], [...], [...], [...]. Jest to droga podporządkowana dla DK 91 i ul. [...], droga z pierwszeństwem przejazdu dla ul. [...] i [...]. W rejonie działki nr [...] ul. [...] posiada przekrój uliczny z dwustronnym chodnikiem oddzielonym od jezdni zieleńcami, jezdnią szerokości 7 m, zatokami postojowymi i kanalizacją deszczową stanowiącą odwodnienie pasa drogowego. Zjazd publiczny z drogi gminnej nr [...] – ul. [...] (dz. nr [...]) do nieruchomości nr [...] planowany jest jako zjazd pełniący główną rolę w obsłudze komunikacyjnej planowanej inwestycji, co w ocenie zarządcy drogi spowoduje zwiększenie ruchu kołowego na tym odcinku ul. [...], który już w chwili obecnej wynosi 3 873 pojazdów średnio na dobę. W świetle powyższego, mając na uwadze opinię mgr inż. P.J., zarządca drogi uznał, że dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej wnioskowanej inwestycji konieczne jest wyposażenie drogi w dodatkowy pas ruchu dla skręcających w lewo z ul. [...] do obiektu handlowo-usługowego, prawidłowe wyznaczenie trójkątów widoczności, a co za tym idzie likwidacja miejsc postojowych po stronie projektowanego zjazdu. Likwidacja miejsc postojowych wynika z konieczności wyznaczenia trójkątów widoczności, co przy tak dużym natężeniu ruchu i pojazdów wyjeżdżających i wjeżdżających na teren obiektu handlowo-usługowego, jest niezbędne. Wyposażenie drogi w pas ruchu dla skręcających w lewo stanowi bezpieczne rozwiązanie dla uczestników ruchu drogowego. Ponadto daje możliwość płynnego i bezkolizyjnego ruchu kołowego dla pojazdów jadących ul. [...]. Zdaniem zarządcy drogi takie rozwiązanie stoi w zgodzie z nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizacje zjazdu, jaką jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Istotnym jest też, że w ocenie projektanta obecne zagospodarowanie pasa drogowego daje techniczne możliwości zapewnienia prawidłowej obsługi zabudowy handlowo-usługowej poprzez poszerzenie pasa drogowego w celu wyposażenia ulicy w dodatkowy pas ruchu i włączenie ruchu generowanego inwestycją do drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w L.. W tym stanie rzeczy zarządca drogi uznał, że możliwie jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego z ul. [...] (dz. nr [...]) do nieruchomości nr [...], pod warunkiem jednak wyposażenia tej drogi w dodatkowy pas ruchu dla skręcających w lewo. W odniesieniu do lokalizacji zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w L. (dz. nr [...]) do nieruchomości na działce nr [...], położonej przy ul. [...], organ pierwszej instancji wskazał, że w rejonie działki nr [...] ul. [...] posiada przekrój uliczny z dwustronnym chodnikiem oddzielonym od jezdni zieleńcami, jezdnią o szerokości 7 m, zatokami postojowymi i kanalizacją deszczową stanowiącą odwodnienie pasa drogowego. Na odcinku planowanego zjazdu, na wyspie centralnej między jezdniami zlokalizowana jest stacja paliw [...]", z której wyjazd znajduje się bezpośrednio naprzeciwko planowanego zjazdu z działki nr [...]. Mając na uwadze taki stan zagospodarowania oraz treść opinii dotyczącej sytuacji drogowej, zarządca drogi uznał możliwość lokalizacji zjazdu publicznego z działki nr [...] na drogę gminną nr [...] – ul. [...], za wykluczony. W jego ocenie lokalizacja tak usytuowanego zjazdu, mającego zapewnić bezpieczne manewry wjazdu i wyjazdu na drogę, wymagałoby wyposażenia ul. [...] na tym odcinku, w dodatkowy pas ruchu. Jednak w chwili obecnej nie ma możliwości technicznych na poszerzenie omawianego odcinka ul. [...] w celu wyposażenia jej w dodatkowy pas ruchu. Biorąc pod uwagę wynikającą z opinii, ilość pojazdów wyjeżdżających ze stacji paliw w godzinach szczytu (około 30-40 pojazdów na godzinę) oraz ilość pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających w godzinach szczytu do obiektu handlowo-usługowego (około 179 pojazdów na godzinę), bardzo prawdopodobna jest sytuacja, że pojazdy opuszczające stację paliw nie będą mogły włączyć się do ruchu, ponieważ pas ten będzie zajęty przez pojazdy skręcające w lewo do obiektu handlowo-usługowego. W ocenie zarządcy drogi, lokalizacja zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w L. (dz. nr [...]) do nieruchomości na działce nr [...] negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo oraz płynność ruchu w obrębie stacji paliw oraz pozostałych obiektów, o znacznym potencjale ruchotwórczym, tj. targowiska miejskiego oraz zatoki autobusowej (przystanek autobusowy wykorzystywany przez przewoźników prywatnych na podstawie umowy o korzystanie z przystanków na terenie miasta L.), parkingu, dwóch centr ogrodniczych, dwóch punktów sprzedaży okien, serwisu samochodowego, stacji diagnostycznej oraz innych sklepów i punktów usługowych. Jest to rejon, gdzie płynność ruchu samochodowego ulega systematycznemu zakłóceniu na skutek zatrzymywania się i włączania do ruchu pojazdów wyjeżdżających ze stacji paliw, parkingu, punków handlowo-usługowych oraz autobusów. Natężenie ruchu na tym odcinku ul. [...] wynosi 3 434 pojazdów średnio na dobę. Ponadto zjazd publiczny znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowań z ul. [...] oraz z ul. [...]. Tymczasem, zgodnie z dyspozycją § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Przy czym obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje nie tylko obszar samego skrzyżowania, ale także odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem) – jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Ponadto zasięg oddziaływania skrzyżowania można rozważać w aspekcie zmian w charakterystyce potoków ruchu (odstępy między pojazdami, prędkości i ich dyspersja, ruch kolumnowy), celowych ograniczeń narzuconych znakami drogowymi (ograniczenie prędkości, wyprzedzania) oraz oddziaływania na sąsiednie skrzyżowania lub synchronizacji ich pracy. W ocenie organu pierwszej instancji, inne rozwiązania w celu usprawnienia ruchu typu progi zwalniające, zmiana ograniczenia prędkości, lustra, nie wpłyną na usprawnienie płynności ruchu. Mogą natomiast prowadzić wręcz do spowolniania ruchu kołowego i powodowania nieuzasadnionych przestojów. Zbyt liczne zjazdy z dróg gminnych są niebezpieczne dla użytkowników dróg. W świetle tego organ pierwszej instancji udzielił zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów publicznych z dróg gminnych (ul. [...] i ul. [...]) dla obsługi inwestycji na działce nr [...]. Negatywne rozstrzygnięcie dotyczy natomiast zjazdu z ul. [...], jako kolejnego z tej drogi gminnej, planowanego przy tym do lokalizacji w niedalekiej odległości. Zarządca drogi powołał się też na opinię Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w L. dotyczącą bieżącej i hipotetycznej (po wykonaniu zjazdu) sytuacji drogowej i bezpieczeństwa w ruchu drogowym na odcinku ul. [...] w rejonie planowanego zjazdu publicznego. Pismem z dnia 29 maja 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w L. zaopiniował negatywnie wnioskowaną lokalizację zjazdu wskazując, że nie będzie ona stanowić bezpiecznego rozwiązania komunikacyjnego. Lokalizacja ta w obecnej sytuacji drogowej jest już intensywnie obłożona ruchem i należy dążyć do wprowadzenia takich rozwiązań, które zapewnią bezpieczne korzystanie z wszelkich obiektów użyteczności publicznej. W tym przypadku, inwestor będzie miał możliwość zastosowania innego wariantu lokalizacji wyjazdu/zjazdu do mającego powstać obiektu handlowo-usługowego, który będzie bezpieczniejszy dla użytkowników ruchu drogowego. Potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Jako takie może więc mieć decydujący wpływ na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą m.in. przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Względy bezpieczeństwa nie mogą być przy tym widziane jako tylko kwestia dopuszczalnej prędkości maksymalnej pojazdów, czasu bądź pory roku wykorzystywania zjazdu. Na równi z tym czynnikiem uwzględniać bowiem należy także natężenie ruchu, jego charakterystykę (zróżnicowanie), ukształtowanie drogi, w tym czynniki które w momencie orzekania przez organ potęgują, nawet potencjalnie, możliwość wystąpienia niekorzystnych zdarzeń drogowych wpływających na bezpieczeństwo użytkowników drogi i jej bezpośredniego otoczenia. W ochronie bezpieczeństwa ruchu chodzi bowiem o to, aby zapobiegać niekorzystnym zdarzeniom, a nie niwelować ich skutki, kiedy nastąpią. Bezpieczeństwo ruchu obejmuje również ilość już funkcjonujących zjazdów, w tym tych przysługujących danemu podmiotowi.

Zdaniem organu drugiej instancji, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego planowany sposób zagospodarowania działki nr [...], sposób zagospodarowania terenu sąsiedniego, pomiary natężenia ruchu, trendy rozwoju ruchu, prognozę ruchu drogowego na analizowanych odcinkach dróg gminnych ul. [...] i ul. [...], a także parametry techniczne tych dróg i istniejący układ drogowy. Dotyczy to również kwestionowanego przez skarżących warunku wyposażenia ul. [...] na odcinku zjazdu do nieruchomości na działce nr [...], w dodatkowy pas ruchu dla skręcających w lewo, co jak wykazał zarządca drogi, jest bezpiecznym rozwiązaniem dla uczestników ruchu drogowego. Zebrany materiał dowodowy potwierdza brak możliwości lokalizacji zjazdu publicznego z ul. [...] (działka nr [...]) do nieruchomości na działce nr [...]. Planowane na działce nr [...] zagospodarowanie wiązać się będzie ze znacznym zwiększeniem ruchu pojazdów na tym odcinku ul. [...], gdzie już w chwili obecnej natężenie ruchu drogowego jest bardzo duże, na co niewątpliwie ma wpływ istniejące w sąsiedztwie zagospodarowanie. Zlokalizowana naprzeciw stacja paliw oraz położone w sąsiedztwie targowisko są bez wątpienia obiektami generującymi znaczny ruch pojazdów bez względu na dzień tygodnia, porę dnia czy roku. Tym samym nie ma podstaw do uznania za niemiarodajne pomiarów natężenia ruchu, dokonanych w okresie przedświątecznym (w dni powszednie). Dodatkowym czynnikiem wpływającym negatywnie na bezpieczeństwo ruchu na tym odcinku ul. [...] jest bliskość skrzyżowania. W ocenie organu drugiej instancji, w tych okolicznościach lokalizacja zjazdu z ul. [...] (działka nr [...]) do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stworzyłaby dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu na drodze gminnej nr [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, że budowa każdego kolejnego zjazdu stanowi dodatkowy punkt włączania się pojazdów do ruchu oraz wyłączania się pojazdów z tego ruchu (hamowanie przed zjazdem, a następnie skręcanie do nieruchomości). Ogranicza to płynność ruchu pojazdów na drodze i dezorganizuje dotychczasową organizację ruchu. Zwiększa jednocześnie prawdopodobieństwo powstania kolizji lub wypadku drogowego. Organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego i wyważył słuszny interes wnioskodawcy, przyznając w tym przypadku pierwszeństwo interesowi publicznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych, tym bardziej, że wnioskodawcy mają zapewniony dojazd do działki nr [...] z ul. [...] oraz z ul. [...] poprzez działkę nr [...].

W skardze na powyższą decyzję spółka [...], A. K. i E. K. wnieśli o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest uzasadniona, ponieważ organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W swoich rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.d.p. oraz przepisy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

Zgodnie z treścią art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z treścią art. .29 ust.1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W myśl art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei wedle § 77 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. W myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Zgodnie z treścią § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.

W myśl § 170 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. na skrzyżowaniu oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu albo z obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania powinny być zapewnione warunki widoczności, o których mowa w załączniku nr 2. Zgodnie z treścią ustępu 5 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. przy ruszaniu z miejsca zatrzymania na wlocie drogi podporządkowanej oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu lub z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania, w odległości nie mniejszej niż 3,0 m od krawędzi jezdni lub krawędzi ścieżki rowerowej, powinna być zapewniona widoczność drogi z pierwszeństwem przejazdu, co najmniej na odległość widoczności L2 a mianowicie przy prędkości na drodze z pierwszeństwem przejazdu 40 km/h odległość widoczności L2 winna wynieść 60 metrów.

Z treści art. 29 ust. 1 u.d.p. wynika, że zarządca drogi, w drodze decyzji administracyjnej, wyraża zgodę na budowę zjazdu. W przepisie tym nie sprecyzowano dokładnie kryteriów koniecznych do wyrażenia takiej zgody. Oznacza to, iż decyzja taka jest wyrażana w ramach uznania administracyjnego, tj. sytuacji, gdy przepisy prawne przewidują możliwość różnego rozstrzygnięcia sprawy. W ramach uznania administracyjnego organ ma pewną swobodę rozstrzygnięcia co nie oznacza dowolności w wyborze sposobu załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie winno być właściwie i w sposób przekonujący uzasadnione. Winno ono zawierać motywy potwierdzające zasadność takiego a nie innego rozstrzygnięcia.

Analiza przepisów u.d.p. i rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. wskazuje, iż zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi

publiczne. Jednym z takich wymogów jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarządca drogi winien zatem rozważyć czy wykonanie zjazdu przyczyniłoby się do ograniczenia płynności ruchu pojazdów i czy ograniczyłoby to bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Następnie Sąd wyjaśnił, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja

w przedmiocie zezwolenia na lokalizację trzech zjazdów publicznych. Skarżący kwestionują rozstrzygnięcia w przedmiocie dwóch zjazdów: a mianowicie w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] do nieruchomości na działce nr [...] oraz w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] do nieruchomości na działce nr [...] pod warunkiem wyposażenia drogi w dodatkowy pas ruchu dla skręcających w lewo. Rozważania Sądu dotyczyć zatem będą jedynie rozstrzygnięcia dotyczącego tych dwóch zjazdów. Nie jest bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie o udzielenie zezwolenia na lokalizację trzeciego zjazdu z ul. [...] do nieruchomości na działce nr [...].

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia na opinii dotyczącej sytuacji drogowej w obrębie projektowanych trzech zjazdów. Opinia ta została przygotowana przez [...], a jej autorem jest P.J. posiadający uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności drogowej. W opinii tej biegły dokonał pomiarów natężenia ruchu w obrębie każdego z projektowanych zjazdów, a następnie przeprowadził analizę sytuacji drogowej w tym obrębie i w konkluzji wyraził opinię o zasadności bądź niezasadności usytuowania każdego z projektowanych zjazdów. Opinię tę organy administracji obu instancji uznały za wiarygodną i wydały rozstrzygnięcie odpowiadające konkluzjom opinii biegłego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji opinia biegłego nie stanowi wiarygodnego dowodu w sprawie. Uzasadniony jest zarzut wszystkich skarżących dotyczący tej opinii, że opiera się ona na pomiarach natężenia ruchu pojazdów przeprowadzonych w dniach, które nie są reprezentatywne dla normalnego ruchu drogowego na tej ulicy. Pomiary przeprowadzono bowiem w dniach 18-19 kwietnia 2019 r. tj. w Wielki Czwartek i w Wielki Piątek. Nie są to dni, w których występuje normalny ruch pojazdów. Jest rzeczą powszechnie znaną, że przed Świętami Wielkanocnymi ludzie korzystają z urlopów wypoczynkowych bądź biorą dni wolne, aby dokonać zakupów na święta. W związku z tym, w takie dni jak Wielki Czwartek i Wielki Piątek ruch pojazdów jest wzmożony i różni się on znacznie od ruchu w "zwykły" czwartek i piątek. Dodano przy tym, że w pobliżu ul. [...] (dokładnie na ul. [...]) znajduje się targowisko miejskie co dodatkowo powoduje wzmożenie ruchu pojazdów w dni przedświąteczne. Skarżący trafnie zatem podnieśli, że opinia biegłego opiera się na pomiarach natężenia ruchu pojazdów przeprowadzonych w dniach, w których nie występuje "normalny" ruch drogowy.

Mało przekonujące są wyjaśnienia biegłego odnoszące się do tego zarzutu. W uzupełniającej opinii (brak daty jej wydania) podniesiono, że ul. [...] jest drogą gminną w L. zaś wytyczne wydane przez GDDKiA zatytułowane "Zasady prowadzenia pomiarów ruchu i określenia wielkości SDRR na drogach powiatowych i gminnych" z dnia 14 sierpnia 2018 r. dotyczą dróg pozamiejskich. W związku z czym, w ocenie biegłego, wytyczne te nie mają zastosowania do badania natężenia ruchu na ul. [...], która znajduje się na terenie miasta.

Sąd zaznaczył, że wymienione wytyczne określają zasady pomiarów natężenia ruchu na drogach powiatowych i gminnych położonych poza miastami (wytyczne znajdują się na stronie internetowej GDDKiA). Z wytycznych tych wynika, że pomiary winny być dokonywane we wtorki, środy i czwartki w okresie od 1 kwietnia do 15 czerwca z wyjątkiem dni świątecznych i przedłużonych weekendów oraz tygodni, w których występują święta. Wytyczne te rzeczywiście odnoszą się do pomiarów dokonywanych na drogach pozamiejskich zaś ul. [...] znajduje się na terenie miasta, a więc wytyczne nie mają zastosowania do pomiarów dokonanych przez biegłego. Biegły nie podał jednak czy i ewentualnie jak są uregulowane zasady pomiarów natężenia ruchu na drogach położonych w miastach. W uzupełniającej opinii brak jest informacji w tym zakresie. Nie wiadomo zatem jakie powinny być zasady takich pomiarów w odniesieniu do dróg usytuowanych na obszarze miasta. Nawet jednak gdyby okazało się, że nie ma takich uregulowań to i tak treść wytycznych z dnia 14 sierpnia 2018 r. (dotyczących dróg pozamiejskich) winna być wskazówką jak winny być przeprowadzone pomiary na drogach na terenie miasta. W wytycznych jest bowiem mowa, że pomiary należy przeprowadzać we wtorki, środy i czwartki (czyli nie w poniedziałki, piątki, soboty i niedziele) z wyjątkiem pewnych okresów jak np. tygodni, w których występują święta, dni świątecznych itp. Zasady te mają logiczne uzasadnienie bo chodzi o ustalenie natężenia normalnego ruchu pojazdów, a nie natężenia w dniach, w których ruch pojazdów jest mniejszy (np. w niedzielę i święta) lub większy (np. w tygodniach przedświątecznych) od standardowego ruchu. W sytuacji gdy takie wymogi pomiaru natężenia ruchu pojazdów dotyczą dróg pozamiejskich to winny również mieć one zastosowanie do takich pomiarów na terenie miasta. W związku z czym pomiary na obszarze miasta także nie powinny być dokonywane w dniach, w których ruch pojazdów jest mniejszy lub większy od "normalnego" ruchu drogowego.

Reasumując tę część rozważań Sąd uznał, że opinia biegłego opiera się na pomiarach natężenia ruchu pojazdów w dniach, w których nie są reprezentatywne dla normalnego ruchu drogowego na ul. [...].

Sąd zaznaczył, że biegły konkluzje swojej opinii oparł na pomiarach natężenia ruchu w dniach 18-19 kwietnia 2019 r. Na podstawie wyników tych pomiarów ocenił czy i ewentualnie w jaki sposób projektowane zasady wpływają na bezpieczeństwo ruchu drogowego na ul. [...]. W sytuacji gdy pomiary te nie są reprezentatywne dla normlanego ruchu na ul. [...] to wiarygodność konkluzji biegłego budzi wątpliwości. W przypadku bowiem gdyby pomiary przeprowadzono w dniach, w których występuje normalne natężenie ruchu to mogłoby się okazać, że natężenie to mogłoby być mniejsze np. o 10%, 30% czy 40%. W takiej sytuacji konkluzje biegłego mogłyby być inne niż te, które zawarł w obecnej opinii. Sąd nie jest natomiast uprawniony do oceny czy opinia ta byłaby inna gdyby natężenie ruchu na ul. [...] byłoby niższe niż wskazują na to pomiary dokonane w dniach 18 i 19 kwietnia 2019 r.

Sąd podkreślił ponadto, że w opinii występuje wątpliwość co do liczby pojazdów wyjeżdżających ze stacji benzynowej. W opinii podano bowiem, że ilość pojazdów wyjeżdżających z tej stacji w godzinach szczytu wynosi około 30-40 pojazdów/h. Nie wyjaśniono jednak czy ilość ta wynika z pomiarów wykonanych w dniach 18-19 kwietnia 2019 r., czy też taką ilość założył biegły na użytek opinii. Brak wyjaśnienia tej kwestii skutkuje tym, że dane w tym zakresie podane w opinii budzą wątpliwości.

Wątpliwości budzi także podana w opinii ilość pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających w godzinach szczytu do projektowanego obiektu handlowo –

usługowego (około 179 pojazdów/h). W uzupełnieniu opinii podano, że taką ilość założono na potrzebę sporządzenia opinii. Powstaje jednak pytanie dlaczego akurat przyjęto wielkość 179 pojazdów, a nie przykładowo 139 czy 189 pojazdów. Kwestia ta nie została wyjaśniona, a może mieć ona istotny wpływ na ocenę wiarygodności opinii.

Konkluzja opinii biegłego opiera się głównie na wynikach pomiarów natężenia ruchu na ul. [...] ale także na innych okolicznościach, a mianowicie takich jak to, że projektowane zjazdy znajdują się w okolicach targowiska miejskiego, lokali handlowych i usługowych, stacji paliw i parkingów oraz w rejonie oddziaływania skrzyżowania. Nie zostało jednak wyjaśnione w jakich odległościach od projektowanych zjazdów znajdują się; targowisko miejskie, obiekty handlowe (2 centra ogrodnicze, 2 punkty sprzedaży okien), obiekty usługowe (serwis samochodowy, stacja diagnostyczna) oraz skrzyżowanie. Nie pozwala to na pełną ocenę wiarygodności sporządzonej opinii.

WSA w Łodzi podkreślił, że dowód z opinii biegłego jest zasadniczym dowodem w sprawie. W niniejszej sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy, lecz opinia biegłego ma tu kluczowe znaczenie. W oparciu o wyniki tej opinii organy administracji wydały swoje rozstrzygnięcia. W związku z czym opinia ta podlega szczególnie wnikliwej ocenie jako dowód w sprawie. Powinna być ona wyczerpująca i rzetelna. Opinia biegłego tych wymogów nie spełnia. Wydano ją na podstawie wyników pomiarów natężenia ruchu pojazdów przeprowadzonych w dniach, które nie są reprezentatywne dla "normalnego" ruchu drogowego na ul. [...], a ponadto zawiera ona szereg niejasności i wątpliwości. W ocenie Sądu, organy administracji naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji w zakresie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] do nieruchomości nr [...] oraz w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] do nieruchomości na działce nr [...]. Nadto Sąd uchylił decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2019 r. w zakresie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] do nieruchomości nr [...] oraz w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] do nieruchomości na działce nr [...].

Zdaniem WSA w Łodzi przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy rozważyć możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty z zakresu ruchu drogowego na okoliczność sytuacji drogowej w obrębie projektowanych dwóch zjazdów, przy czym winna się ona opierać na pomiarach natężenia ruchu drogowego przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami, a więc odzwierciedlającymi normalny ruch drogowy na ul. [...]. Należy również odnieść się do zarzutów skarżących podniesionych w skardze. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego należy dokonać wnikliwej jego analizy a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

W dniu 28 lutego 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

b. art. 29 ust 1 u.d.p. w zw. z § 77 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na wyjściu poza granice uznania administracyjnego organów I

i II instancji, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji w zakresie w jakim udzielały zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej - ul. [...] pod warunkiem wyposażenia drogi w dodatkowy pas ruchu dla skręcających w lewo,

c. art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 77 oraz w zw. z § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na wyjściu poza granice uznania administracyjnego organów I i II instancji, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji w zakresie w jakim odmawiały udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej - ul. [...] do nieruchomości przy ul. [...],

2. naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez naruszenie norm prawa materialnego, bowiem pomimo wskazania przez Sąd w podstawach rozstrzygnięcia jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów u.d.p.,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji,

c. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że miało miejsce naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania jest błędny i dowolny, a ponadto Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, wychodząc poza granice uznania administracyjnego, co uzasadnia wniesienie środka

odwoławczego.

Sąd pierwszej instancji pominął bowiem zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej i nadto wykroczył poza granice określone normą zawartą w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Nadto stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadza się do ponownego przeanalizowania tego samego materiału dowodowego, co niewątpliwie narusza granice uznania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego jako kontrolera decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego powinna być odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony, jak czyni to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Tak więc kontrola Sądu pierwszej instancji powinna ograniczyć się jedynie do sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji, czego Sąd nie uczynił. W ocenie SKO [...] nie można zgodzić się z argumentami Sądu, iż wykonanie pomiaru natężenia ruchu w Wielki Czwartek i Wielki Piątek powoduje wypaczenie tak uzyskanych danych. Po pierwsze, jak trafnie zauważył Sąd - wytyczne

do których odwołuje się w skardze skarżący dotyczą dróg zlokalizowanych poza obszarami zabudowanymi, a zatem nie będą miały zastosowania w niniejszej sprawie. Nie oznacza to automatycznie, że brak wskazania przez biegłego czy obowiązują analogiczne wytyczne dla obszarów zabudowanych dyskwalifikuje wydaną decyzję. Po drugie, niewątpliwym jest, że realizacja inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo-handlowego spowoduje zwiększenie się ruchu na okolicznych drogach. Tym samym wykonanie pomiarów w dniach zwiększonego ruchu pozwala na precyzyjniejszą ocenę sytuacji drogowej po zakończeniu planowanej inwestycji. Tym samym wykonanie przez biegłego pomiarów we wskazanym okresie nie było, wbrew twierdzeniom skarżących oraz Sądu błędne, bowiem nie naruszało przytaczanych przez skarżącego wytycznych, a ponadto odzwierciedlało sytuację drogową jaka powstanie po zrealizowaniu planowanych zjazdów. Odnosząc powyższe do naczelnej zasady w takich sprawach, tj. bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, wydane w ramach uznania administracyjnego decyzje są prawidłowe.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że w jego ocenie nie można twierdzić o naruszeniu norm postępowania, bowiem istota sprawy sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego oraz zakresu uznania administracyjnego, zaś materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, jest pełny i dokonano jego prawidłowej oceny. Ponadto Sąd, wskazując na naruszenie przepisów k.p.a. w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. odnosi się jedynie do opinii biegłego, pomijając całkowicie pozostały materiał dowodowy, a w szczególności stanowisko Policji odnośnie wpływu planowanych zjazdów na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. oraz A. K. i E. K. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych - wskazując, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują przede wszystkim wokół rozważań dotyczących uznania przez Sąd pierwszej instancji, że najważniejszy dowód w sprawie - opinia biegłego jest niemiarodajna. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowisko WSA w Łodzi sprawdzające się do zbadania i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego narusza zasady kontroli przez sąd administracyjny decyzji uznaniowych.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na gruncie art. 29 u.d.p. posiada charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot zawarty w ust. 4 wskazanego przepisu "zarządca drogi może odmówić". Możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów administracji i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym" bądź niekontrolowanym działaniu administracji. Tym samym uznaniowe rozstrzyganie sprawy to jedynie forma pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (zob. wyrok TK z dnia 29 września 1993 r. sygn. akt K 17/92, OTK z 1993/II/33; W. Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010, nr 5 s. 42-54). Poszukiwanie przez organ w ramach uznania administracyjnego najbardziej właściwego rozstrzygnięcia sprawy wiąże się ze zwiększoną kontrolą tego rodzaju rozstrzygnięć, a zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego (zob. wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt. III ARN 33/93, z glosą M. Wierzbowskiego, PiP 1994 r., nr 9, s. 111; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81).

Stąd też istotny dla oceny legalności działalności uznaniowej organów jest przepis art. 7 k.p.a., uprawniający do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis ten statuuje dwie zasady, które szczególnie w postępowaniu zwianym z wydaniem decyzji uznaniowej powinny być wzięte pod uwagę: zasadę prawdy materialnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Zasadę prawdy materialnej należy rozumieć jako wymóg oparcia rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wyprowadzanych w drodze domniemań, czy prawd przyznanych przez stronę (M. Wierzbowski, Zasady ogólne [w:] M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postepowanie administracyjne -ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2000, s. 19) Organ zatem przed rozstrzygnięciem sprawy powinien przeprowadzić wszelkie możliwe dowody, aby wyjaśnić jej okoliczności, tak aby być pewnym, iż ustalenia dokonane na podstawie zebranych dowodów są zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. Zasada ta jest wzmacniania przez treść przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 77 § 1 i 80 k.p.a., wedle których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena stanu faktycznego w danej sprawie powinna odbywać się na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Z kolei zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli również zakłada, że organ administracji w toku postępowania powinien uwzględniać dwie wartości: interes społeczny i słuszny indywidualny interes obywatela, przy czym nie powinno się ich traktować jako wartości przeciwstawne. Zasada ta uprawnia administrację do wydawania tylko takich decyzji uznaniowych, których źródłem będzie wyważenie tych dwóch interesów. Na tle spraw związanych z wydawaniem decyzji uznaniowych na podstawie art. 29 u.p.d. interes społeczny związany jest z koniecznością zapewnienia sprawności i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a słuszny interes strony wynika z prawa: do dysponowaniem swoją własnością zagwarantowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej wyrażonej

w art. 22 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2603/19). Podkreślić należy, że w państwie prawa nie może być miejsca dla automatycznie stosowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym i w każdym przypadku organ winien precyzyjnie określić konkretny interes publiczny przemawiający za takim, a nie innym rozstrzygnięciem i uzasadnić, że interes ten jest na tyle doniosły, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony. Co więcej, jeśli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ administracji ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 777/05; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 459/09). Tak więc w sprawach związanych z wydaniem decyzji uznaniowych sąd administracyjny zobowiązany jest do kontroli, czy organ przestrzegał ww. zasad postępowania administracyjnego, a to oznacza przede wszystkim szczegółową analizę przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że ustalenia Sądu pierwszej instancji są trafne. Słusznie uznano, że aby materiał dowodowy w sprawie był kompletny i miarodajny dla podjęcia decyzji konieczne było zasięgnięcie wiedzy

fachowej. Sporządzona w sprawie opinia biegłego zasadnie uznana została przez WSA w Łodzi za nie oddającą stanu natężenia ruchu w rejonie planowanego zjazdu, a zatem niemogącą stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Wskazać bowiem należy, że biegły wykonał badania natężenia ruchu (k- 275-290 akt administracyjnych) w dniach 18-19 kwietnia 2019 r., tj. w dni świąteczne (Wielki Czwartek i Wielki Piątek), w których panuje szczególny ruch związany z przygotowaniem zwyczajowych spotkań rodzinnych jakie odbywają Polacy w okresie Świąt Wielkanocnych. W tym okresie zebrane dane nie są miarodajne dla określenia średniego natężenia ruchu drogowego i jak słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku właściwy pomiar powinien odbyć się w zwykle dni robocze. Warto w tym miejscu dodać, że organy orzekające w sprawie w ogóle nie odniosły się do znajdującego się w aktach sprawy "Koncepcji obsługi transportowej" wykonanej przez S. Wróblewskiego (k-160-188), w której prognozowane średnie natężenie ruchu jest niższe niż wyliczenia zawarte w opinii P. J. W tym zakresie należałoby te sprzeczności wyjaśnić.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. NSA uznał, że nie jest

on usprawiedliwiony. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W obszernym uzasadnieniu WSA w Łodzi przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu pierwszej instancji w kwestionowanym zakresie.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 sentencji.

O kosztach postępowania dla [...] Sp. z o.o. orzeczono na podstawie art. 202

§ 1 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Koszty te obejmują zwrot kosztów za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną (240 zł). Natomiast zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego dla A. K. i E. K. orzeczono na podstawie art. 202 § 2 w zw. z art. 204 pkt 2, art. 206 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie. Koszty te obejmują zwrot kosztów za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną (120 zł). W warunkach rozpatrywanej sprawy NSA uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę, gdyż stanowi to adekwatny poziom wynagrodzenia za dokonaną przez pełnomocnika pracę. Odpowiedź na skargę kasacyjną została bowiem sporządzona przez tego samego pełnomocnika w jednym, wspólnym piśmie, co wymagało od pełnomocnika mniejszego nakładu pracy. Wskazane okoliczności uzasadniają zatem zastosowanie w niniejszej sprawie art. 206 P.p.s.a.