Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 14 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; 2. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa [...]; 3. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

III SA/Łd 143/17

UZASADNIENIE

Uchwałą nr 8/17 z dnia 3 stycznia 2017 r. Zarząd Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 486), art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 55 pkt 1, art. 57, art. 58 ust. 1, pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 217, 1579, dalej: u.z.r.p.) nie uwzględnił protestu złożonego przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. od negatywnej oceny merytorycznej projektu pn. "Wzrost atrakcyjności turystycznej Ośrodka Wypoczynkowego "A" - etap I" o nr [...] złożonego w ramach konkursu zamkniętego dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.2 Rozwój gospodarki turystycznej, Poddziałania VI.2.1 Rozwój gospodarki turystycznej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.

W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 20 kwietnia 2016 r. został ogłoszony przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020 (tj. Zarząd Województwa Łódzkiego) konkurs zamknięty dla naboru nr RPLD.06.02.01-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.2 Rozwój gospodarki turystycznej, Poddziałania VI.2.1 Rozwój gospodarki turystycznej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Nabór wniosków o dofinansowanie projektów trwał od 23 maja 2016 r. do 10 czerwca 2016 r.

Regulamin konkursu dla ww. naboru został przyjęty uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr 448/16 z dnia 19 kwietnia 2016 r., zmienioną uchwałami Zarządu Województwa Łódzkiego: Nr 483/16 z dnia 27 kwietnia 2016 r., Nr 587/16 z dnia 19 maja 2016 r. oraz Nr 1081/16 z dnia 12 września 2016 r.

W ramach przedmiotowego konkursu Spółka A złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o nr [...] pod nazwą "Wzrost atrakcyjności turystycznej Ośrodka Wypoczynkowego A - etap I".

Pismem z 24 października 2016 r. o sygn. [...] wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie merytorycznej złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie z uwagi na niespełnienie kryterium merytorycznego dostępu: Wykonalność finansowa/ekonomiczna projektu. Do informacji załączona została kopia kart oceny merytorycznej projektu wraz z uzasadnieniem członków Komisji Oceny Projektów (KOP) dokonujących merytorycznej oceny przedmiotowego projektu.

W dniu 28 listopada 2016 r. do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego wpłynął pisemny protest złożony przez Spółkę A. Wnioskodawca nie zgodził się z oceną merytoryczną dokonaną przez członków KOP w zakresie niespełnienia kryterium merytorycznego dostępu: "Wykonalność finansowa/ekonomiczna projektu". Wyjaśnił, iż przedmiotem projektu nie jest samo zwiększenie standardu domków dostępnych w ośrodku "A" i wskazał jednocześnie szczegółowo na czym polegać będzie modernizacja istniejących domków. Zaznaczył, iż infrastrukturę ośrodka uzupełnia scena estradowa oraz tereny sportowo - rekreacyjne. Powołując się na dane statystyczne opracowane przez Urząd Statystyczny w Ł. spółka wskazała, iż średnioroczny poziom obłożenia ośrodka kształtować się będzie na poziomie 29%. Strona podważyła również opinię oceniających, iż A nie jest miejscem atrakcyjnym turystycznie. W przedłożonym proteście wnioskodawca sprzeciwił się ocenie, że jakość wypoczynku zostanie obniżona poprzez nadmierne zagęszczenie użytkowników na małej powierzchni, argumentując, iż cała powierzchnia ośrodka zajmuje 29,56 ha. Dodatkowo nie zgodził się z zarzutem zbyt wysokich nakładów przewidzianych na realizację projektu zaznaczając, iż wycena kosztorysowa została przygotowana przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę. Spółka podważyła również opinię oceniającego, iż deklaracja pożyczki na pokrycie wkładu własnego, złożona przez jednego ze wspólników wnioskodawcy jest mało wiarygodna. Zwróciła uwagę, iż oceniający projekt powinni dokonywać oceny na podstawie danych, a nie przypuszczeń. Spółka wskazała także, iż oceniający całkowicie pominęli ważną informację dotyczącą kredytu oraz zobowiązań wynikających z tego tytułu przy ocenie sytuacji finansowej wnioskodawcy.

Biorąc pod uwagę okoliczność, iż zarzuty dotyczyły oceny merytorycznej projektu Zarząd Województwa Łódzkiego Uchwałą nr 1734/16 z dnia 28 grudnia 2016 r. przedłużył termin oceny rozpatrywania przedmiotowego protestu do 60 dni licząc od dnia jego otrzymania (zgodnie z art. 57 u.z.r.p.), tj. do dnia 27 stycznia 2017 r. wskazując na konieczność skorzystania z pomocy ekspertów. W wyniku analizy dokumentacji dotyczącej oceny przedmiotowego projektu, eksperci dokonując ponownej oceny oprotestowanego kryterium: "Wykonalność finansowa/ekonomiczna projektu" podtrzymali stanowisko poprzednich oceniających, co do niespełnienia przez spółkę tego kryterium.

Eksperci wskazali m.in., iż zawarte w proteście uzasadnienie nie zmienia wątpliwości, co do przyjętych w analizie finansowej założeń w zakresie ich realności i niezawyżenia. Dotyczy to przede wszystkim przyjętych założeń m. in. podanego szacunku przychodów, nie mających żadnych podstaw przywołanych we wniosku, a zwłaszcza w analizie popytu. Zakładane obłożenie nowo powstałych obiektów, jakie zaplanował w projekcie wnioskodawca jest zdecydowanie zawyżone, co rzutuje na szacowanie przychodów i kosztów możliwych do uzyskania w wyniku realizacji inwestycji. Ma to związek przede wszystkim ze wzrostem jaki zakłada Wnioskodawca już w 2018 roku (tj. w rok po zakończeniu inwestycji) - wzrost o 5565 osób z obecnego ok. 1200 osób korzystających z noclegów. Ponadto, analizując załączone dane finansowe przedsiębiorcy w rachunku zysków i strat eksperci uznali, że wnioskodawca znajduje się w niekorzystnej kondycji finansowej i nie będzie w stanie zrealizować projektu. Spółka ponosi bowiem straty na działalności operacyjnej, a koszty sprzedaży ponad dziesięciokrotnie przewyższają przychody. Tendencja jest więc zdecydowanie niekorzystna dla wnioskodawcy, zwłaszcza, że strata utrzymuje się nieprzerwanie od kilku lat.

Powyższe wnioski nie pozwalają zdaniem ekspertów na uznanie, że kondycja finansowa Wnioskodawcy - jako przedsiębiorcy - jest wystarczająco dobra, aby udźwignąć ciężar pokrycia kosztów własnych, a następnie (co pozostaje poza oceną w niniejszym kryterium, jednak i tak musiałoby być ocenione w innym kryterium) utrzymać trwałość projektu przez wymagany okres czasu zgodnie z art. 71 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. mówiącym o trwałości projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych lub funduszu spójności.

W skardze na powyższą uchwałę pełnomocnik spółki A zarzucił organowi naruszenie prawa przy dokonywaniu oceny merytorycznej wniosku strony i rozpoznawaniu protestu, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 37 ust. 2 u.z.r.p., poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku, polegający na błędnym i niczym niepopartym, dowolnym przyjęciu, że projekt skarżącej nie spełniania kryterium merytorycznego wskazanego w załączniku nr IV do Regulaminu Konkursu dla naboru RPLD.06.02.01-IZ-00-10-001/16 "Wykonalność finansowa/ ekonomiczna projektu";

2) art. 37 ust 1 u.z.r.p., poprzez dokonanie rozstrzygnięcia na podstawie niejasnych, nieprzejrzystych reguł wyboru projektów ustanowionych w Konkursie dla naboru RPLD.06.02.01-IZ-00-10-001/16, a przez to wadliwą ocenę wypełnienie kryterium meteorycznego - "Wykonalność finansowa / ekonomiczna projektu";

3) art. 37 ust. 2 u.z.r.p., poprzez oparcie oceny także na okolicznościach faktycznych, które nie są objęte żadnym z kryteriów wyboru projektu ustanowionych w Konkursie dla naboru RPLD.06.02.01-IZ-00-10-001, tj. kondycji finansowej skarżącej i bezpodstawne, niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż nie wykazała ona perspektywy posiada środków na realizację projektu;

4) art. 58 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 u.z.r.p., poprzez brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu przez komisję odwoławczą Instytucji Zarządzającej, polegający na oparciu się na subiektywnych opiniach ekspertów, nie popartych żadnymi danymi, ekspertyzami a przez to dowolną ocenę wypełnienia kryterium merytorycznego - "Wykonalność finansowa / ekonomiczna projektu".

W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1a u.z.r.p. spółka wniosła o:

I. uwzględnienie skargi stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą - Zarząd Województwa Łódzkiego,

II. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie podkreślając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 37 u.z.r.p., tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

W załączniku do protokołu rozprawy z dnia 28 lutego 2017 r. pełnomocnik spółki podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Szczególną uwagę zwrócił przy tym na kwestię naruszenia przez organ art. 58 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 u.z.r.p. poprzez brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu przez komisję odwoławczą Instytucji Zarządzającej, polegający na oparciu się na subiektywnych opiniach ekspertów, nie popartych żadnymi danymi, a przez to dowolna ocenę wypełnienia kryterium merytorycznego dostępu. Podkreślono, iż w przedmiotowym postępowaniu nie weryfikowalna pozostaje kwestia kompetencji ekspertów oceniających projekt. Dane osobowe ekspertów zostały w całej procedurze utajnione, co powoduje że skarżąca nie jest w stanie zweryfikować ich tożsamości, a przez to kompetencji do dokonania oceny zgłoszonego projektu.

W wykonaniu zobowiązania Sądu, pełnomocnik Zarządu Województwa Łódzkiego, przy piśmie z dnia 6 marca 2017 r., załączył do akt sprawy oświadczenia dotyczące bezstronności ekspertów wraz z deklaracją poufności, a także regulamin pracy Komisji Oceny Projektów w raz z uchwałą ZWŁ nr 26/16 z 19 stycznia 2016 r. w sprawie udzielenia upoważnienia do zatwierdzenia ww. regulaminu oraz powoływania i zmian w składzie Komisji Oceny Projektów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: " p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu zamieszczono katalog przedmiotów działalności administracji publicznej podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Natomiast zgodnie z § 3 tego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej: u.z.r.p.).

Zgodnie z art. 61 ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) (ust. 1). Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga podlega wpisowi stałemu (ust. 2). Kompletna dokumentacja, o której mowa w ust. 2, obejmuje: 1) wniosek o dofinansowanie projektu, 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 46 ust. 3, 3) wniesiony protest, 4) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 - wraz z ewentualnymi załącznikami (ust. 3). Kompletna dokumentacja jest wnoszona przez wnioskodawcę w oryginale lub w postaci uwierzytelnionej kopii (ust. 4). Sąd rozpoznaje skargę w zakresie, o którym mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi (ust. 5). Wniesienie skargi: 1) po terminie, o którym mowa w ust. 2, 2) bez kompletnej dokumentacji, 3) bez uiszczenia wpisu stałego w terminie, o którym mowa w ust. 2 - powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 6). W przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji lub uiszczenia wpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Wezwanie wstrzymuje bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (ust. 7).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (ust. 8).

Stosownie natomiast do art. 64 u.z.r.p., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego nr 8/17 z dnia 3 stycznia 2017 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu o nr WND-RPLD.06.02.01-10-0069/16 pn. "Wzrost atrakcyjności turystycznej Ośrodka Wypoczynkowego "A" - etap I" złożonego przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.06.02.01-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania Vl.2 Rozwój gospodarki turystycznej, Poddziałania Vl.2.1 Rozwój gospodarki turystycznej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. W uchwale organ podtrzymał negatywną ocenę projektu skarżącej ze względu na niespełnienie kryterium merytorycznego dostępu: Wykonalność finansowa/ ekonomiczna projektu, wyrażoną w piśmie z dnia 24 października 2016 r. Nie godzi się z tym wnioskodawca, akcentując wadliwość oceny związaną z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności.

Zanim Sąd przejdzie do kontroli prawidłowości oceny dokonanej w zakresie spornego kryterium konieczne jest poczynienie uwag natury ogólnej. Z powszechnie obowiązujących przepisów wynika, że prawodawca nałożył na podmioty zobowiązane do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania, obowiązek przeprowadzenia tego wyboru – w tym dokonania ocen - w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 1 i 2 u.z.r.p.).

Wymienione w art. 37 ust. 1 u.z.r.p. reguły znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 u.z.r.p. stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy.

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów. Reguły wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy realizacji (art. 6 u.z.r.p.), stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla organów je stosujących lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie dofinansowania, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny (wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., II GSK 856/10, LEX nr 746280).

Mając na uwadze zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 37 ust. 1 u.z.r.p. Sąd stwierdza, że ocena projektu pn. "Wzrost atrakcyjności turystycznej Ośrodka Wypoczynkowego "A" - etap I" o nr WND- RPLD.06.02.01-10-0069/16 złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.06.02.01-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.2 Rozwój gospodarki turystycznej, Poddziałania VI.2.1 Rozwój gospodarki turystycznej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 – została przeprowadzona w sposób uchybiający wskazanym wyżej zasadom; jest więc oceną naruszającą prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Uzasadniając tę kwalifikację w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020 (tj. Zarząd Województwa Łódzkiego, dalej: "IZ RPO") nie dokonała własnej oceny projektu w sensie merytorycznym; w tym zakresie odsyłając do ocen ekspertów, które cechują się pewnym zakresem rozbieżności. Sąd ocenia taką praktykę jako wadliwą, gdyż eksperci nie zastępują IZ RPO, lecz dostarczają niezbędnej wiedzy fachowej na zasadach właściwych dla biegłych. Ocena IZ RPO może być w znacznym zakresie oparta na stanowiskach ekspertów, ale powinna co najmniej prezentować pogląd IZ RPO w tej części oceny, co do której nie ma pełnej zgodności ekspertów. Tymczasem zaskarżona uchwała, poza opisem stanu faktycznego sprawy, przytoczeniem podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia oraz literalnym zacytowaniem w całości opinii eksperta "X" oraz opinii eksperta "Y", nie zawiera żadnego stanowiska organu, co do podnoszonych w proteście zarzutów strony oraz rozbieżności w zacytowanych ocenach ekspertów. IZ RPO ograniczyła się w tym zakresie jedynie do stwierdzenia, iż: "Mając na uwadze uzasadnienia przedstawione przez ekspertów dokonujących ponownej oceny oprotestowanego kryterium oraz w związku z zapisami art. 58 ust. 1 pkt 2) ustawy wdrożeniowej Instytucja Zarządzająca podtrzymuje stanowisko Komisji Oceny Projektów, iż projekt o nr WND-RPLD.06.02.01-10-0069/16 pn. "Wzrost atrakcyjności turystycznej Ośrodka Wypoczynkowego "A" - etap I" otrzymał wynik negatywny z uwagi na niespełnienie kryterium merytorycznego dostępu: Wykonalność finansowa/ekonomiczna projektu".

Wskazać należy, iż art. 57 u.z.r.p., wyraźnie stanowi, że protest rozpatruje właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 60 dni od dnia jego otrzymania. W myśl natomiast art. 58 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem.

Z cytowanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika zatem, że podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do rozpatrzenia protestu jest instytucja zarządzająca, a nie eksperci, których udział w wyborze projektów ma charakter jedynie pomocniczy. Za naruszającą powyższe przepisy należy uznać taką praktykę instytucji zarządzającej, która polega na tym, że "rozpatrzenie" protestu wniesionego przez wnioskodawcę sprowadza się do lakonicznego powołania się na opinie ekspertów, a uzasadnienie stanowiska organu, o którym mowa w art. 58 ust. 1 pkt 1 u.z.r.p., jest w rzeczywistości dosłownym przytoczeniem ocen przedstawionych przez ekspertów. Z przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w żaden sposób nie wynika tymczasem, aby eksperci posiadali kompetencje do rozstrzygania protestu. Art. 49 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi, iż właściwa instytucja może wyznaczyć ekspertów do udziału w wyborze projektów do dofinansowania i określa rolę eksperta w wyborze projektów do dofinansowania, jednak nie oznacza to, że instytucja zarządzająca może ekspertom przekazać swoje kompetencje w zakresie wynikającym z art. 57 i 58 u.z.r.p. To, że eksperci mają pomagać właściwym instytucjom w wydawaniu rozstrzygnięć, nie upoważnia tych ostatnich do zastępowania uzasadnień wydawanych przez siebie aktów prostym odesłaniem do dołączonej karty ocen czy też przepisaniem kart ocen ekspertów.

Dodać należy, iż w powołanych przez organ i załączonych do odpowiedzi na skargę Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 - 2020 (MIiR/H 2014-2020/9(01)/03/2015) także zostało podkreślone, iż: "niezależnie od charakteru roli eksperta wynik oceny projektu i jego uzasadnienie są formułowane na wyłączną odpowiedzialność właściwej instytucji i są jej stanowiskiem".

Zdaniem Sądu, w zaskarżonej uchwale brak jest stanowiska instytucji zarządzającej, co do zarzutów podniesionych w proteście przez skarżącą w odniesieniu do przeprowadzonej przez KOP oceny projektu.

Trzeba zaznaczyć, iż ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nic narusza wskazanych wyżej reguł. Zatem na etapie ponownego badania sprawy (po wniesionym proteście), beneficjent powinien uzyskać rozstrzygnięcie ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen ekspertów - uwzględniające zarzuty oraz uwagi zarówno ekspertów jak i wnioskodawcy. Rozstrzygnięcie podlegające ocenie sądu administracyjnego (w tym wypadku uchwała Zarządu Województwa Łódzkiego) musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas sąd administracyjny może odnosić się do zarzutów skargi, poznać stanowisko instytucji ponownie oceniającej projekt i skontrolować, czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem. Oznacza to, że instytucja rozpatrująca protest powinna przeprowadzić szczegółową analizę środka procesowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych zarówno przez ekspertów w kartach ocen merytorycznych jak i skarżącą w treści złożonego protestu. Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalne "mechaniczne" odwoływanie się do ocen recenzentów, czy wcześniej do ocen ekspertów.

Nawet jeżeli przyjąć, iż stwierdzona w rozpatrywanej sprawie wadliwość nie dyskwalifikuje zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż stanowi podstawę do przyjęcia tożsamości oceny IZ RPO z ocenami ekspertów, to ze względu na występujące rozbieżności w ocenach ekspertów, powoduje to, że ocena IZ RPO w pewnym jej segmencie jest również rozbieżna, co czyni ją niespójną, a po części wewnętrznie sprzeczną. Instytucja Zarządzająca, poprzez brak wyrażenia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały własnego stanowiska w zakresie podnoszonych w proteście zarzutów oraz ocen sporządzonych przez ekspertów, tych rozbieżności nie usunęła i zaaprobowała taką ocenę, przejmując w istocie jej wadliwość w tym zakresie.

W rozpatrywanej sprawie, należy mieć również na uwadze okoliczność, iż przesłana skarżącej spółce informacja z dnia 24 października 2016 r. o wynikach oceny złożonego przez nią wniosku o dofinansowanie, także nie zawiera żadnego stanowiska czy też uzasadnienia sporządzonego przez Komisję Oceny Projektów - art. 44 ust. 1 u.z.r.p. Do informacji załączone zostały kopie kart oceny merytorycznej projektu wraz z uzasadnieniem członków KOP dokonujących oceny przedmiotowego projektu. W realiach rozpoznawanej sprawy, zarówno zatem ocena wniosku o dofinansowania dokonana przez KOP, jak i rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania protestu, nie zawierają w istocie uzasadnienia. Zastępują ją wyłącznie dołączone karty ocen wniosku o dofinansowanie dokonane przez ekspertów oraz przepisane karty ocen eksperta X i eksperta Y.

Sąd podziela przy tym pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 1051/13 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że informacja o negatywnej ocenie projektu nie jest decyzją administracyjną i nieuprawniony byłby wniosek, iż uzasadnienie takiej informacji powinno odpowiadać wymogom przewidzianym dla decyzji administracyjnej. Ustawa wdrożeniowa nie określa niezbędnych treści uzasadnienia negatywnej oceny projektu. W tej sytuacji trzeba przyjąć, że uzasadnienie takiej informacji musi zawierać taką treść, która pozwoli jej spełnić ustawową rolę tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie musi zatem być zrozumiałe dla strony i wyraźnie, jednoznacznie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jedynie gdy uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, można uznać je za odpowiadające prawu. Pogląd NSA został sformułowany na gruncie analogicznego rozwiązania prawnego przyjętego w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ale pozostaje w pełni aktualny na gruncie rozwiązania wynikającego z ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 i Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje go za własny.

Przyjęcie tego poglądu daje podstawę do stwierdzenia, że już na tym etapie procedury dokonywania oceny projektu skarżącej doszło do naruszenia jej prawa do przejrzystej oceny, bo formułując protest musiała odwoływać się wyłącznie do oceny ekspertów, po części domyślając się racji, które nimi powodowały. Nie sposób bowiem merytorycznie polemizować z poglądami, które nie mają żadnych punktów odniesienia.

Wadliwości oceny dokonanej przez KOP nie usunęła ocena dokonana przez organ. IZ RPO w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie odniosła się do podnoszonego przez stronę w proteście zarzutu, iż ocena ekspertów w zakresie szacowanego przez Spółkę obłożenia ośrodka, wadliwie przedstawionej we wniosku analizy popytu, zawyżenia kosztów planowanych na modernizację ośrodka nie została poparta żadnymi dokumentami, analizami, czy też statystykami, które uprawdopodobniałyby stanowiska ekspertów. Eksperci nie ujawnili danych, które stanowiły punkt odniesienia do sformułowania wyrażanych ocen. Sąd nie uznaje przy tym za konieczne sporządzania ekspertyz stanowiących opracowania naukowe - wypowiedzi ekspertów mogą być krótkie i stanowcze, ale powinny jednoznacznie wskazywać na jasne kryteria, które ekspert zastosował i ujawniać przesłanki wyboru kryteriów. Strona broniąc swoich racji i interesów ma prawo również korzystać z pomocy fachowców, którzy podejmą merytoryczną polemikę. Zwłaszcza, że jak wyżej zaznaczono oceny ekspertów przy ocenie przedmiotowego projektu na etapie wniesionego przez stronę protestu nie są całkowicie zgodne i jednoznaczne.

Oceniając kryterium merytoryczne dostępu "Wykonalność finansowa/ ekonomiczna projektu", cytowany przez organ ekspert X (odmiennie od eksperta Y) uznał, iż "Pierwotna ocena merytoryczna zawiera również zarzut zbyt wysokich nakładów inwestycyjnych przewidzianych na modernizację. Wnioskodawca podważa taką ocenę wskazując, że są to wartości kosztorysowe, szacunkowe, a ich realna wielkość wynikać będzie z umów podpisanych z wykonawcami wybranymi w drodze tzw. zasady konkurencyjności. W sytuacji kiedy nie istnieje ustalony w regulaminie cennik prac modernizacyjnych, a Oceniający ma wątpliwości co do ich realności to albo należałoby wezwać Wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień, albo należałoby przyjąć za poprawne kosztorysy przedstawione przez niego, jednocześnie w razie przyznania dofinansowania zwrócić szczególną uwagę na sposób przeprowadzenia przez Wnioskodawcą wyboru wykonawców poszczególnych prac". Ponadto, ekspert ten przyjął za częściowo zasadne argumenty podnoszone przez wnioskodawcę w zakresie opinii jednego z wcześniej oceniających na temat atrakcyjności turystycznej Ośrodka. Ekspert ten zaznaczył, m.in. iż "Zarówno dokumenty strategiczne dotyczące tego obszaru jak i obecne usługi turystyczne świadczone w powiecie bełchatowskim, potwierdzają fakt możliwości rozwoju pewnych obszarów turystyki (głównie tej aktywnej) na terenach sąsiadujących z kopalnią czy elektrownią (potwierdzeniem niech będzie oferta turystyczna związana z Górą B. czy zbiornikiem A)". Ponadto, zawarte przez tego eksperta w ocenie sformułowania, iż: "projekt budzi zastrzeżenia w zakresie wykonalności finansowej/ekonomicznej" oraz "zawarte w proteście uzasadnienie nie zmienia wątpliwości co do przyjętych założeń w analizie finansowej (ich realności i niezawyżenia)" są niejednoznaczne w zakresie przeprowadzonej przez tego eksperta oceny, która powinna precyzyjnie odnosić się do spełnienia lub niespełnienia danego kryterium.

Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, przedwczesne i zbyteczne stało się analizowanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do zacytowanych przez organ w zaskarżonej uchwale ocen ekspertów. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie powinien być bowiem wynik rozpatrzenia protestu przez Zarząd Województwa Łódzkiego, a nie przez ekspertów.

Mając na względzie powyższe, sąd uznał, że ocena projektu złożonego przez skarżącą została przeprowadzona w sposób wadliwy, z naruszeniem zasady przejrzystości i rzetelności - ze skutkiem naruszenia zasady równego dostępu do pomocy. Z tego względu konieczne jest ponowne przeprowadzenie tej oceny, z uwzględnieniem zaleceń sformułowanych w uzasadnieniu wyroku. W szczególności organ winien mieć na uwadze, że w przypadku formułowania negatywnych ocen, to na organie ciąży obowiązek precyzyjnego wskazania ich podstaw i przyjętej metodologii. Jeżeli organ kwestionuje konkretny wskaźnik, to jest obowiązany wykazać dlaczego to czyni; nie w sferze ogólników, lecz dostępnej wiedzy np. z zakresu finansów, analizy ekonomicznej, analizy rynku - z odniesieniem do założeń projektu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.r.p. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Łódzkiego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.

d.j.