Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa narusza różna interpretacja przepisu prawa dokonywana w takim samym stanie faktycznym przez ten sam organ. Do naruszenia tej zasady dochodzi między innymi wówczas, gdy część składów orzekających samorządowego kolegium odwoławczego, interpretując przepis prawa materialnego i kierując się pragmatyzmem, uwzględnia wykładnię normy dokonaną uchwałą NSA, a część interpretując przepis pomija treść uchwały NSA, niebędącej źródłem prawa i niemogącej stanowić podstawy prawnej działań organów administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...].06.2013r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy T. przez Kierownika GOPS w T. odmówiono uwzględnienia wniosku skarżącej S. C. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem M. z uwagi na fakt, że skarżąca jest rolnikiem, prowadzącym z mężem gospodarstwo rolne.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że z powodu konieczności sprawowania opieki nad dotkniętym autyzmem synem, nie jest w stanie pracować na gospodarstwie rolnym, które w całości prowadzi mąż. Kwota świadczenia pielęgnacyjnego jest bardzo potrzebna w budżecie domowym, gdyż syn wymaga codziennej rehabilitacji, na którą w tej chwili musi go dowozić do B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].06.2013r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium ustaliło, że skarżąca z mężem prowadzą gospodarstwo rolne i podlegają ubezpieczeniu w KRUS – ie oraz, że mają na utrzymaniu dziecko o znacznym stopniu niepełnosprawności z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Kolegium przytoczyło brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych statuującego przesłanki uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdziło następnie, że ustawodawca uzależnił przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od spełnienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Ustawa o świadczeniach rodzinnych zdefiniowała w art. 3 pkt 22 pojęcie " zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, mowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Enumeratywne wyliczenie tytułów zatrudnienia według definiowanego pojęcia, wyklucza możliwość zastosowania wykładni rozszerzającej. Odwołująca się nie należy do osób zatrudnionych w rozumieniu ustawy i nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się dzieckiem. Jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego i podlega ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik. Pojęcie "prowadzenia gospodarstwa rolnego" nie musi oznaczać wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie, gdyż może polegać także na zarządzaniu nim. Dopiero wystąpienie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, stanowi z reguły obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a tym samym osiągania z niego dochodu. Organ II instancji wskazał, że wykładnia logiczna i systemowa postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skłania do stanowiska, że rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowana opieki nad niepełnosprawnym, nie może budzić wątpliwości. Musi to być stan trwały, czyli rezygnacja z zatrudnienia być definitywna, co w przypadku rolnika oznaczałoby konieczność rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Kolegium nawiązało do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2012r sygn. I OPS 5/12, uznającej prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika za negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego i dodało, że nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązująca od 1.01.2013r. nie zmieniła legalnej definicji zatrudnienia lub pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy, co czyni uchwałę NSA aktualną. Kolegium wyjaśniło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę określonej przepisami kwoty oraz poprzez opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Wprawdzie przepisy ustawy dopuszczają sytuację odprowadzania składek za opiekuna niepełnosprawnego dziecka z innego tytułu, ale nie znosi to warunku rezygnacji z aktywności zawodowej.

W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję, S. C. podtrzymała zarzuty odwołania podkreślając, że w odniesieniu do jej osoby doszło do zmiany oceny prawnej przypadku mimo niezmienionej sytuacji faktycznej i takiego samego stanu prawnego. Od maja 2008r. do czerwca 2013r. otrzymywała bowiem świadczenie pielęgnacyjne wynikające z faktu sprawowania opieki nad synem. Odmienna niż dotychczas interpretacja przepisów naruszyła jej zdaniem Konstytucję RP i wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie wyznaczonej dla rozpoznania skargi, pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzut nierównego traktowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rolników ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi. Stwierdził, że organ odwoławczy w stosunku do innych rolników znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej, co skarżąca, uznawał za zasadne odwołania od decyzji odmawiających przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i zmieniał decyzje odmowne organu I instancji na korzyść rolników. Na potwierdzenie powyższego pełnomocnik przedłożył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydaną dnia [...].05.2013r. Nr [...] na mocy której po uchyleniu decyzji Wójta Gminy T. z [...].04.2013r. odmawiającej rolniczce E. R. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem, Kolegium orzekło o przyznaniu świadczenia do 30.04.2015r. W uzasadnieniu tejże decyzji kolegium stwierdziło, że sprawująca opiekę nad dzieckiem jako rolniczka nie wykonująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej według definicji art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, spełnia warunek zawarty w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych bycia osobą, która w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pełnomocnik skarżącej stwierdził przy tym, że w gminie T. kilkanaście rolniczek uzyskało decyzje przyznające im prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi, co odmowę przyznania takiego samego świadczenia dla skarżącej, czyni krzywdzącą i niesprawiedliwą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu z powodu wykazania przez stronę skarżącą naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wyrażonej art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Źródłem tej zasady procesowej jest sformułowana art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości, według której wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Konstytucyjna norma jest adresowana do wszelkich organów władzy publicznej, zarówno do stanowiących prawo, jak i do stosujących prawo. Z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Będąca procesowym wyrażeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie do działań organów administracji publicznej, wymaga więc stosowania wobec tych samych rodzajowo sytuacji faktycznych i prawnych, jednakowej miary ocennej. Organy administracji publicznej na tle takich samych stanów faktycznych oraz tego samego stanu faktycznego powinny podejmować jednolite rozstrzygnięcia. Zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa narusza także różna interpretacja przepisu prawa dokonywana w takim samym stanie faktycznym przez ten sam organ. Do naruszenia tej zasady dochodzi między innymi wówczas, gdy część składów orzekających samorządowego kolegium odwoławczego interpretując przepis prawa materialnego i kierując się pragmatyzmem, uwzględnia wykładnię normy dokonaną uchwałą NSA, a część interpretując przepis pomija treść uchwały NSA, niebędącej źródłem prawa i niemogącej stanowić podstawy prawnej działań organów administracji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej skargi, zauważyć należy, że strona wykazała, iż jej przypadek został przez SKO w B. potraktowany odmiennie od przypadku innej rolniczki, która ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, a powodem odmiennego potraktowania była wyłącznie różna interpretacja definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zamieszczonej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skład orzekający kolegium rozpatrujący odwołanie skarżącej od negatywnej decyzji Wójta Gminy T., nawiązał do wykładni dokonanej uchwałą NSA sygn. I OPS 5/12, stwierdzającą, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast skład kolegium orzekający w sprawie zakończonej decyzją przedłożoną na rozprawie dokonał interpretacji definicji w oderwaniu od treści uchwały, którą formalnie nie jest związany. Dualizm interpretacyjny spowodował, że skarżąca której świadczenia pielęgnacyjnego odmówiono, zasadnie ma poczucie nierównego potraktowania, godzącego w zasady sprawiedliwości społecznej.

Z tych przyczyn uznając, że wykazane naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej naruszyło procedurę administracyjną w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego Sąd nie orzekał z uwagi na brak złożenia wniosku o przyznanie tych kosztów (argumentum a contrario do treści art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).