Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr. ) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi Wojewody P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 841/05 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od obciążenia A. C. kosztami postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 841/05, po rozpoznaniu skargi A. C. stwierdził nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty S. z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. P. i J. D. pozwolenia na budowę budynku handlowego wielobranżowego i zbiornika na nieczystości z przyłączem kanalizacyjnym na działce nr [...] w miejscowości M. Z. oraz wykonania przyłącza energetycznego na działkach nr [...] i [...]. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda P. w motywach swej decyzji stwierdził, że według projektu budowlanego pawilon handlowy usytuowany został w odległości [...] m od granicy z działką nr [...] oraz [...] m od granicy z działką [...], co odpowiada wymogom zawartym w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Budynek handlowy wielobranżowy o powierzchni 49,6 m2 nie jest zaliczony do inwestycji mogących mieć ujemny wpływ na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Z kolei zbiornik na nieczystości zaprojektowany został jako dwukomorowy, posiadający dno i ściany nieprzepuszczalne ze szczelnym przykryciem wraz z zamykanym otworem do usuwania nieczystości. Także sposób usytuowania zbiornika nie narusza przepisu § 36 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Oznacza to, w ocenie Wojewody P., że projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa budowlanego. Wojewoda zauważył jednak w uzasadnieniu decyzji, że Starosta S. zapewniając w prowadzonym postępowaniu T. K. i A. C. czynny udział w tym postępowaniu w charakterze strony naruszył przepis art. 28 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. C. wnosząc o uchylenie powyższej decyzji Wojewody P. zarzucił, iż decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, nie wyjaśniono podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, iż organ nie uwzględnił, że odległość projektowanego zbiornika na nieczystości od granicy z działką nr [...], na której usytuowany jest jego budynek mieszkalny, wynosi zaledwie [...] m. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że odległość zbiornika od granicy z działką nr [...] wynosi [...] m, natomiast od granicy z działką skarżącego (nr [...]) – [...] m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w swych rozważaniach stwierdził na wstępie, że skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych powodów niż w niej wskazane, do czego sąd administracyjny jest upoważniony z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Za podstawową kwestię wymagającą wyjaśnienia uznał Sąd I instancji, kto jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) stronami takiego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten niewątpliwie stanowi lex specialis w stosunku do proceduralnej normy art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę ten ostatni przepis nie ma zastosowania. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że projektowana inwestycja nie jest inwestycją mającą negatywne oddziaływanie na działki z nią sąsiadujące. Wobec tego stroną takiego postępowania jest tylko inwestor. Tymczasem odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli A. C. i T. K., a zatem osoby nie będące stronami. Wydanie decyzji przez organ odwoławczy bez odwołania strony jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stąd należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył w całości Wojewoda P., opierając skargę kasacyjną o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewoda zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przez co naruszone zostały przepisy art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda zgodził się z poglądem Sądu I instancji, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Nie podzielił jednak stanowiska co do zaprezentowanego rozumienia pojęcia obszar oddziaływania obiektu, przez który art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane rozumie teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w sprawie o pozwolenie na budowę stronami takiego postępowania będą wszyscy ci sąsiedzi działki, na której realizowana będzie budowa, których nieruchomości doznają jakiegokolwiek ograniczenia w związku z realizowanymi przez inwestora obiektami. Błędna jest interpretacja Sądu, iż organ dopuszczając sąsiadów do postępowania winien wykazać negatywny wpływ inwestycji na działki sąsiednie. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika, że z takim oddziaływaniem mamy do czynienia wtedy, gdy wykażemy wpływ inwestycji na sąsiednie nieruchomości, stąd żądanie, by wykazać należało negatywny wpływ jest nadinterpretacją przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Chodzi o to, argumentował autor skargi kasacyjnej, by sąsiedzi wiedzieli o planowanej budowie, zdawali sobie sprawę z ograniczeń jakie będzie dla nich niosła, a jednocześnie by wyjaśnione zostały przepisy, na podstawie których mimo tego ograniczenia organ wydał decyzję pozytywną dla inwestora. Uniemożliwienie tego właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu naruszyłoby ich prawo do obrony swych interesów, chociażby były one subiektywne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwioną.

W punkcie wyjścia rozważań zauważyć przyjdzie, że definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; w myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca jednak w szeregu aktach prawnych zmodyfikował pojęcie strony na użytek konkretnego postępowania administracyjnego. Uczynił tak m.in. w odniesieniu do postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę, zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podzielić więc należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że ostatnio wymieniony przepis stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 kpa zawierającej definicję strony.

Ustawodawca wprowadzając do tekstu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu" odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu.

Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są – oprócz inwestora – stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04, zob. również Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 326).

Zgodnie z tym co rozważono, w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu istotną rolę pełni odnalezienie i właściwe odczytanie norm prawnych zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Czasem ustawodawca w materialnoprawnych przepisach określa specjalne obszary, strefy biorąc pod uwagę możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otaczający teren. Jako przykład można podać obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) albo strefę ochronną ujęcia wody (art. 52 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Utworzenie takiego obszaru, czy też strefy uwzględniając treść nakazów i zakazów wynikających z tych przepisów w sposób znaczący ułatwia ustalenie stron w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę konkretnego przedsięwzięcia, projektowanego na tym terenie. W sytuacji, gdy przepisy odrębne nie wymagają określenia specjalnych obszarów czy też stref, indywidualne cechy projektowanej inwestycji po ustaleniu wymogów wynikających z tych przepisów umożliwiają wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. Zgodzić się należy z wnoszącym skargę kasacyjną, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, jak to przyjął Sąd I instancji, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji.

Nie jest kwestionowane, że przez przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć również przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z § 1 ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań określonych m.in. w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Wbrew więc stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Także niezaliczenie projektowanego obiektu budowlanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) nie pozbawia właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu prawa do bycia stroną w takim postępowaniu. Umknęło Sądowi I instancji, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i odwrotnie i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Jednakże realizacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu.

Całokształt przedstawionych rozważań skłania do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia materialnoprawnej normy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, co czyni skargę kasacyjną opartą o podstawę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. za usprawiedliwioną. Stwierdzenie zaś przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że nastąpiło jedynie naruszenie prawa materialnego, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego wyroku i jednoczesne rozpoznanie skargi, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 P.p.s.a.), o co zresztą wnosił autor skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sprawie bezspornym było, że zaprojektowany na działce nr [...] sporny obiekt (budynek mający być użytkowany jako pawilon handlowy) usytuowany został w odległości [...] m od granicy z działką nr [...], do której tytuł prawny przysługuje T. K. (następca prawny M. T.) oraz w odległości [...] m od granicy z działką skarżącego A. C., nr działki [...]. Nie narusza to postanowień § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Biorąc pod uwagę wynikający z projektu budowlanego w części architektoniczno-budowlanej charakter tego budynku (konstrukcję, formę i funkcję) taki sposób usytuowania nie uchybia również przepisom § 13, § 60 i § 273 wymienionego rozporządzenia. Trafnie przyjął organ odwoławczy, czego nie podważał Sąd I instancji, że także sposób usytuowania zbiornika na nieczystości na działce inwestora w odległości [...] m od granicy z działką nr [...] i [...] m od granicy z działką nr [...] nie narusza § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Spełnione są przy tym wynikające z tego przepisu wymagania odnoszące się do zachowania odległości zbiornika od okien i drzwi zewnętrznych w budynkach na obu sąsiednich działkach na terenie nieskanalizowanym. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek mieszkalny na działce skarżącego oddalony jest od granicy z działką inwestora o [...] m, zatem od wylotu i pokrywy zbiornika o ponad [...] m. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut skarżącego, iż w jego ocenie inwestor winien zlokalizować zbiornik na nieczystości z drugiej strony budynku. Należy mieć na uwadze, że to inwestor decyduje o sposobie usytuowania obiektu budowlanego i związanego z nim urządzenia z zastrzeżeniem, że zaprojektowana lokalizacja nie narusza obowiązujących przepisów. W rzeczy samej z uzasadnienia skargi, będącego w tym fragmencie powtórzeniem zarzutów odwołania, wynika, że zastrzeżenia skarżącego zasadniczo sprowadzają się do obaw o zgodne z przepisami wykonanie i użytkowanie zbiornika na nieczystości. Wskazać więc przyjdzie, że do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego należy utrzymywanie tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej oraz użytkowanie go zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska (art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Zatem nie tylko wadliwe, niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym wykonanie zbiornika, ale również utrzymywanie i użytkowanie w sposób niezgodny z przepisami skutkuje potrzebą ingerencji ze strony organu nadzoru budowlanego. Zarzut taki nie może być realizowany na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

Z tych wszystkich względów za zgodną z prawem należało uznać zaskarżoną decyzję Wojewody P., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty S. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Legalności tej decyzji nie podważa wskazany w uzasadnieniu pogląd, że skarżącemu i T. K. nie służy przymiot strony tego postępowania. Pogląd ten nie wpłynął na sposób rozstrzygnięcia sprawy, skoro Wojewoda w następstwie wniesionych odwołań merytorycznie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., uchylił więc zaskarżony wyrok i oddalił skargę A. C. jako nieusprawiedliwioną. Jednocześnie uznając niniejszą sprawę jako przypadek szczególnie uzasadniony z mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody P..

SW