Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021r. sprawy ze skargi N. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 8 lipca 2019 r., uzupełnionym następie pismem z dnia 19 lipca 2019 r., obecnie skarżący N. R., zwrócił się do Starosty M. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] r., nr [...] (zwanej dalej decyzją nr [...]), w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce o nr ew. 1 w M. , obręb ew. M. - dla inwestorów E. i P. R.. Jako podstawę wznowienia skarżący wskazał na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i oświadczył, że o decyzji nr [...] powziął wiadomość w dniu 1 lipca 2019 r.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji wznowił postępowanie zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Następnie decyzją z dnia [...] r. organ I instancji orzekł o odmowie uchylenia decyzji nr [...] w związku z brakiem podstaw do jej uchylenia oraz stwierdził, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja dopowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jako podstawę tego rozstrzygnięcia wskazano na przepisy art. 151 § 1, w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zarówno zawiadomienie w toku prowadzonego postępowania jak i wydana decyzja nr [...] były wysyłane do skarżącego na adres: ul. [...], [...] M. , który na dzień wydania decyzji widniał w katastrze nieruchomości. Przesyłane do skarżącego korespondencje zostały zwrócone do nadawcy z pieczęcią powtórnego awizo, co w świetle art. 44 k.p.a. należało uznać za dokonanie doręczenia korespondencji.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, organ powołując się na art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 2052), zwanej dalej p.g.i.k., wskazał, że właściciele nieruchomości zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Z treści pisma z dnia 9 lipca 2019 r. oraz z rejestru zmian ewidencji gruntów wynika, iż skarżący nie zastosował się do wyżej powołanego przepisu prawa i dopiero w dniu 2 lipca 2019 r. dokonał zgłoszenia zmiany adresu zameldowania w prowadzonej przez urząd ewidencji gruntów i budynków, co skutkowało wysyłaniem wszelkiej korespondencji na wskazany wyżej adres.

Dalej organ I instancji odniósł się do złożonych w toku postępowania wznowieniowego uwag skarżącego w kwestiach dotyczących nieprawidłowości projektowanej inwestycji objętej decyzją nr [...], nie podzielając tych uwag i zgłoszonych zarzutów.

W konkluzji organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji nr [...], albowiem zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, Wojewoda Śląski zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące instytucję wznowienia postępowania.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko organu I instancji co do braku spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, że obowiązek zawiadomienia właściwego starosty o zmianie danych adresowych właściciela, zawartych w rejestrze gruntów, leży właśnie po stronie właściciela nieruchomości, a organ administracji architektoniczno-budowlanej opiera się na ostatniej wersji danych adresowych, która została zgłoszona przez właściciela danej nieruchomości właściwemu staroście. Tymczasem skarżący dopiero w dniu 1 lipca 2019 r. zgłosił zmianę adresu zameldowania w ewidencji gruntów i budynków, tj. po wydaniu decyzji nr [...]. Na poprzedni adres organ I instancji kierował korespondencję, która - jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji - była po podwójnym awizo zwracana nadawcy. W takim przypadku, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu 14 dni, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W oparciu o ww. przepis organ odwoławczy stwierdził, że nie zaszła przesłanka do orzeczenia o uchyleniu ostatecznej decyzji nr [...]. Twierdzenie skarżącego, iż bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu organ uznał za bezpodstawne, gdyż stało się to na skutek jego zaniedbania.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił niesłuszne obarczenie go winą za brak aktualizacji danych w rejestrze gruntów i budynków, która stała się podstawą odmowy uwzględnienia jego żądania. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji nr [...].

W uzasadnieniu, powołując się na fragmenty wskazanych orzeczeń sądów administracyjnych, skarżący stwierdził m.in., że aktualizacja informacji w ewidencji gruntów i budynków na podstawie zbioru PESEL powinna być przeprowadzona z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej. Starosta Powiatowy w M. nie podjął jakiejkolwiek próby ustalenia innego adresu skarżącego niż widniejący w rejestrze gruntów. Starostwu znane były jego późniejsze adresy zamieszkania, o czym świadczy kierowanie na aktualny adres innych pism. Ponadto na adres Starostwa w 2007 r. wpłynęła informacja aktualizująca z Sądu Rejonowego w M. z Wydziału Ksiąg Wieczystych o nadaniu numeru działce budowlanej. Wtedy to nadano nieruchomości numer [...] przy ul. [...] w M. . W kręgu adresatów widniał aktualny adres skarżącego, a mimo to organ nie zaktualizował danych w swojej ewidencji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrola postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno – budowlanej ujawniła uchybienia uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych przez te organy.

Wznowienie postępowania administracyjnego na wniosek strony, co miało miejsce w niniejszej sprawie, następuje wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że spełniony został jeden z warunków opisanych w art. 145 § 1 k.p.a. W przypadku odpowiedzi twierdzącej organ ocenia istnienie przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia oraz jej wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (zastosowanym w niniejszej sprawie), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. Jest to więc niewątpliwie decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, albowiem organ bada, czy okoliczność, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania jest na tyle znacząca, że mogła mieć wpływ na wynik postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Użyte przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowanie "brak podstaw do jej uchylenia" należy rozumieć w ten sposób, że takie podstawy w ogóle nie zaistniały. Ocena taka może zapaść dopiero po analizie powołanej przez stronę przesłanki wznowienia postępowania i jej hipotetycznego wpływu na jego wynik. Spośród okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. to właśnie ta, wskazana w pkt 4 (pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu bez jej winy) nastręcza w praktyce największe trudności. Na organie ciąży bowiem obowiązek nie tylko ustalenia, czy strona rzeczywiście nie brała udziału w postępowaniu, lecz również ocena stopnia jej ewentualnego zawinienia w tym zakresie. Dopiero udzielenie pozytywnej odpowiedzi na te oba pytania otwiera drogę do poczynienia ewentualnych dalszych ustaleń dotyczących wpływu, jaki miał brak udziału strony na kształt finalnego rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe uwagi do postępowania poddanego kontroli Sądu, stwierdzić należy, że organy obu instancji w sposób błędny zinterpretowały przywołany wyżej przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., dokonując jego nieuprawnionej "syntezy" z inną regulacją, a mianowicie z art. 146 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis ustanawia normatywną przesłankę ograniczającą (obok upływu terminu – co zostało wskazane w art. 146 § 1 k.p.a.) możliwość uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. Wyklucza bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej wówczas, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Porównanie treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 146 § 2 k.p.a. prowadzi do oczywistego wniosku, że pierwszy z nich znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy przesłanka wznowienia w ogóle nie wystąpiła. Skoro więc organ, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdza, że ktoś w ogóle nie mógł być stroną postępowania, to odmawia uchylenia decyzji tylko z tego powodu. Druga z powołanych regulacji ma zgoła odmienny charakter. Jej zastosowanie następuje wówczas, gdy organ stwierdzi, że w dacie wydawania decyzji któraś z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. zaistniała, lecz jej wpływ na wynik postępowania był żaden lub na tyle nikły, iż nawet gdyby organ miał świadomość jej wystąpienia, to nie doszłoby do zmiany zapadłego rozstrzygnięcia.

Organ pierwszej instancji orzekając w niniejszej sprawie, powołując w podstawie prawnej swojej decyzji art. 151 § 1 k.p.a. orzekł o odmowie uchylenia decyzji własnej, stwierdzając zarazem, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja, odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Takie rozstrzygnięcie jest niedopuszczalne, albowiem powołane wcześniej przepisy k.p.a. nie przewidują takiej możliwości.

W pierwszej kolejności wskazać jednak przyjdzie nieprecyzyjność organu w konstruowaniu podstawy prawnej. Z pola jego widzenia całkowicie umknął fakt, iż art. 151 § 1 k.p.a. składa się z dwóch odrębnych jednostek redakcyjnych (pkt 1 i pkt 2) przewidujących dwa, zupełnie odmienne rodzaje rozstrzygnięć jakie może wydać organ (odmowę uchylenia decyzji – pkt 1 oraz uchylenie decyzji – pkt 2). Logicznym jest więc, że orzekając w oparciu o powołany przepis organu musi wyraźnie wskazać, którą, z normatywnie wskazanych opcji wybiera i dopasować do niej przyjęte rozstrzygnięcie. Już sam ten mankament dyskwalifikuje wydaną decyzję, jako nieodpowiadającą wymogom stawianym w tej materii przez art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., uchybiając zarazem zasadzie legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. Ponadto, rozstrzygnięcie tej decyzji zawiera wewnętrzną, nieusuwalną sprzeczność. Z jednej bowiem strony organ odmawia uchylenia decyzji własnej w związku z brakiem podstaw do takiego rozstrzygnięcia, z drugiej natomiast, stwierdza, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jest to więc swoisty "synkretyzm" w stosowaniu dwóch, odrębnych regulacji, z wyżej wymienionych powodów niedopuszczalny.

Lektura uzasadnienia wspomnianej decyzji potwierdza tylko brak prawidłowej interpretacji przepisu art. 146 § 2 k.p.a i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Z jednej bowiem strony organ twierdzi, że skarżący został prawidłowo zawiadomiony o toczącym się postępowaniu, gdyż jego dane adresowe ustalono w oparciu o treść ewidencji gruntów, a fakt niepoinformowania organu o zmianie adresu zamieszkania czyni zarzut niezawinionego braku udziału w postępowaniu bezzasadnym, z drugiej natomiast znaczna część uzasadnienia stanowi w istocie merytoryczną polemikę z argumentacją strony odnoszącą się do kwestii zabudowy na nieruchomości sąsiedniej.

Organ odwoławczy, w ramach prowadzonej przezeń kontroli, nie dostrzegł zasygnalizowanych mankamentów decyzji organu pierwszej instancji, utrzymując ją w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podzielił stanowisko odnośnie zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, w końcowej części odnosząc się do kwestii dotyczących sposobu zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości.

Przechodząc do oceny argumentów zawartych w skardze, rację przyznać należy stronie, która zarzuciła organowi brak podjęcia działań zmierzających do ustalenia jej aktualnego miejsca zamieszkania w sytuacji, gdy adres figurujący w ewidencji gruntów jest nieaktualny od 12 lat. Organ pierwszej instancji powołał się w tej kwestii na treść art. 22 p.g.i.k., który nakłada na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, obowiązek zgłoszenia właściwemu staroście zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Owymi podmiotami, stosownie do treści art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k. są co do zasady właściciele nieruchomości. Organowi umknęło jednak to, że odesłanie zawarte w art. 22 ust. 2 p.g.i.k. odnosi się wyłącznie do danych właścicieli nieruchomości, nie obejmuje natomiast miejsca pobytu stałego lub adresów siedzib tych podmiotów (art. 20 ust. 2 pkt 2 p.g.i.k.), które wymienione zostały w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k. Niedopuszczalne jest bowiem stosowanie w tym przypadku wykładni rozszerzającej, a więc domniemywanie istnienia obowiązku stron, dla którego brak jest wyraźnej podstawy prawnej. Stąd też argumentacja, opierająca się na założeniu, że to z winy strony dane w ewidencji nie zostały w sposób prawidłowy uaktualnione i tym samym niejako sama pozbawiła się możliwości wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu są chybione. Organom wskazać przyjdzie, że stosownie do art. 7 k.p.a. ciąży na nich obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. O ile więc sięgniecie do danych z ewidencji gruntów i ustalenie w oparciu o nią kręgu stron postępowania jest jak najbardziej dopuszczalne, a w sytuacji niedoręczenia przesyłki i braku jednoznacznej informacji, że strona nie przebywa pod wskazanym adresem, uznanie doręczenia za skuteczne, o tyle stwierdzenie, że strona nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku w tym zakresie jest zbyt daleko idące.

Dodatkowo wskazać wypadnie, że powyższy pogląd (lub podobny) jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, o czym świadczą nie tylko powołane przez skarżącego wyroki, ale także m.in. wyroki NSA: z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 593/07; z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 196/16; z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2002/18; z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3137/18.

Na marginesie jedynie nadmienić należy, że argumentacja ta schodzi nieco na dalszy plan wobec treści art. 15b ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r, poz. 346) , który nakłada na podmiot publiczny obowiązek wykorzystywania danych kontaktowych osoby fizycznej, gromadzonych w rejestrze publicznym lub systemach teleinformatycznych w celu ochrony jej interesu prawnego lub faktycznego. Co więcej, ustawodawca wprowadził w tym przepisie regułę, zgodnie z którą brak odpowiedzi osoby fizycznej na próbę nawiązania przez podmiot publiczny kontaktu z wykorzystaniem danych kontaktowych nie może negatywnie wpłynąć na jej sytuację prawną lub faktyczną.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się równowartość uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego.

W prowadzonym ponownie postępowaniu, organy zobligowane będą do uwzględnienia powyższych uwag, co w istocie winno doprowadzić do uznania, iż wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, organ I instancji wyda stosowną decyzję, bacząc przy tym na obowiązek starannego zredagowania treści aktu kończącego postępowanie administracyjne w danej instancji.

Wyjaśnić przyjdzie dodatkowo, że zawarty w petitum skargi wniosek skarżącego o uchylenie decyzji nr [...]nie podlegał rozpoznaniu w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Decyzja nr [...]nie została wydana w granicach obecnie rozpoznawanej sprawy, gdyż granice te wytyczają ramy postępowania wznowieniowego. To dopiero w tym wznowieniowym postępowaniu organy merytorycznie rozpoznają wnioski i zarzuty skarżącego kierowane pod adresem decyzji nr [...], a wydane decyzje będą podlegały kontroli sądowoadministracyjnej.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.

Powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl