Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Studentów, Absolwentów i Przyjaciół KMISH UW "P." w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Gl 96/12 odrzucającego skargę Stowarzyszenia Studentów, Absolwentów i Przyjaciół KMISH UW "P." w Warszawie na bezczynność T. T. – posła na Sejm RP w przedmiocie informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Gl 96/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Stowarzyszenia Studentów, Absolwentów i Przyjaciół KMISH UW "P." w Warszawie na bezczynność T. T. – posła na Sejm RP w przedmiocie informacji publicznej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. Stowarzyszenie Studentów, Absolwentów i Przyjaciół KMISH UW "P." w Warszawie zaskarżyło bezczynność T. T., posła na Sejm RP VI i VII kadencji, polegającą na nieudzielaniu informacji o sprawach publicznych wnioskowanych pismem skarżącego Stowarzyszenia z dnia 20 czerwca 2011 r. Pismem tym Stowarzyszenie zwróciło się do T. T. o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące wykonywania mandatu poselskiego, w tym zasad korzystania z biura poselskiego.

Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż poseł na Sejm RP byłby podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej tylko w przypadku, gdyby sprawował władzę publiczną, bądź wykonywał zadania publiczne. Zgodnie natomiast z treścią art. 104 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców. W myśl natomiast art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2011 r., Nr 7, poz. 29 ze zm.) posłowie i senatorowie powinni informować wyborców o swojej pracy i działalności organu, do którego zostali wybrani. Dlatego należy stwierdzić, że poseł jest reprezentantem społeczeństwa nie jest zatem podmiotem wykonującym władzę publiczną czy zadania publiczne. Posłowie nie powinni być utożsamiani z podmiotami wykonującymi zadania publiczne. Zadanie publiczne stanowi bowiem każde działanie administracji, jakie realizuje na podstawie przepisów ustaw. Poseł na Sejm RP nie wchodzi natomiast w skład administracji publicznej rozumianej jako struktura organizacyjna państwa na którą składa się administracja samorządowa trzech szczebli, administracja rządowa oraz administracja państwowa niepodlegająca rządowi. Dlatego nie sposób uznać, że poseł na Sejm RP jest podmiotem wykonującym zadania publiczne czy jest władzą publiczną w rozumieniu art. 4b ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy stwierdzić, że działalność posła na Sejm RP, jako podmiotu nie wchodzącego w skład administracji publicznej nie podlega kontroli sądów administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Stowarzyszenie Studentów, Absolwentów i Przyjaciół KMISH UW "P." w Warszawie zarzucając mu:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze i drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której powołana norma wskazuje wprost w treści obywatelskiego uprawnienia podmioty objęte obowiązkiem informacyjnym tj. "osoby pełniące funkcje publiczne" (art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP) oraz "inne osoby lub jednostki organizacyjne, w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" (art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP),

b) błędną wykładnię art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze u.d.i.p. polegającą na przyjęciu tezy, że poseł nie jest "podmiotem wykonującym zadania publiczne", a warunkiem objęcia podmiotu ustawowym obowiązkiem informacyjnym jest: przynależność podmiotu z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do "administracji publicznej" oraz wykonywanie "zadania publicznego" tożsamego z "działaniem administracji publicznej realizowanym na podstawie przepisów ustawy".

c) błędną wykładnię art. 104 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze u.d.i.p. polegającą na przyjęciu, że pełnienie przez posła funkcji przedstawicielskiej określonej w art. 104 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP nie jest wykonywaniem "zadania władzy publicznej", o którym mowa w art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze u.d.i.p.

2. Naruszenie przepisów postępowania poprzez:

a) niezastosowanie art. 1 p.p.s.a w zw. z art. 21 u.d.i.p. prowadzące do błędnej wykładni art. 3 § 2 punkt 4 i 8 p.p.s.a. i w konsekwencji do przyjęcia tezy, że obowiązek informacyjny posła nie jest objęty kognicją sądów administracyjnych (niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 punkt 1 p.p.s.a.),

b) rażące naruszenie art. 166 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. i powołanie w uzasadnieniu (s. 4 zaskarżonego postanowienia) nieistniejącej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w postaci "art. 4b ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 §1 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji całkowicie pominęło obszerne argumenty prawne przemawiające za uznaniem funkcji sprawowania mandatu poselskiego za zadanie publiczne. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną sprawowanie mandatu na forum organu przedstawicielskiego i poza nim jest swoistym, unikalnym, unormowanym bezpośrednio w reżimie konstytucyjnym zadaniem publicznym. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jakoby poseł był "reprezentantem społeczeństwa" należy uznać, za oczywistą deprecjację fundamentalnych postanowień Konstytucji RP (w tym dostrzeżonego przez Sąd pierwszej instancji art. 104 Konstytucji RP), które od chwili swego obowiązywania traktowały pojęcie mandatu przedstawicielskiego jako pojęcie zastane i bynajmniej nie należące do kategorii "zadań administracji publicznej". Nie zmienia to w żadnej mierze faktu, że pełnienie funkcji poselskiej (senatorskiej) łączy się z możliwością władczego pośredniego i bezpośredniego wpływania na sytuację innych osób, a także podmiotów władzy publicznej (co podnoszono w uzasadnieniu skargi na bezczynność). Pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji musi prowadzić do nieakceptowanej przez skarżącego tezy, że obowiązek nałożony np. na partie polityczne w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. nie ma jakichkolwiek konstytucyjnych podstaw prawnych, ponieważ te również nie "wykonują zadań administracji publicznej", a "jedynie" (niczym poseł lub senator) dysponują majątkiem publicznym. Taki wniosek byłby uprawniony, gdyby Konstytucja RP nie wyznaczała określonych zadań i funkcji posłom, senatorom lub partiom politycznym. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w polskim porządku prawnym. Skarżący odrzucił również pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, który utożsamia "zadanie publiczne" z "każdym działaniem administracji, jakie realizuje na podstawie przepisów ustaw". Podstawową funkcją art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze u.d.i.p. była realizacja normy wyższego rzędu. Tymczasem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP podlegający współstosowaniu z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie ogranicza "zadania publicznego" tylko do "zadań administracji publicznej", a zwłaszcza nie uzależnia realizacji tego prawa od statusu "organu administracji publicznej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, iż obowiązujące uregulowania prawne nie wywołują wątpliwości co do możliwości zaliczenia posłów na Sejm RP jako podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, stąd brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o skierowanie sprawy na rozprawę.

Należy w pełni zaakceptować wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2287/11 pogląd, iż poseł na Sejm RP nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Podstawowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotowym obowiązkiem są objęte władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w tym przepisie. Oznacza to, że w każdym przypadku dokonywania oceny, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest ustalenie czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W związku z powyższym poseł na Sejm RP byłby podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej tylko w przypadku, gdyby sprawował władzę publiczną, bądź wykonywał zadania publiczne.

Jak wynika z przepisów Konstytucji RP poseł na Sejm RP jest przedstawicielem Narodu, którego nie wiążą instrukcje wyborców (art. 104 ust. 1). Jest więc reprezentantem społeczeństwa oraz realizuje program w trakcie wykonywania powierzonego mu mandatu. Doprecyzowanie przepisów Konstytucji RP, określających prawa i obowiązku posłów i senatorów stanowi ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29). Z art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika, iż do obowiązków posła należy informowanie wyborców o swojej pracy i działalności organu, do którego zostali wybrani. Ponadto art. 13 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż posłów obowiązuje obecność oraz czynny udział w posiedzeniach Sejmu lub Senatu oraz Zgromadzenia Narodowego, a także ich organów, do których zostali wybrani.

Z powołanych przepisów ustrojowych, określających status posła na Sejm RP nie można wywieść, iż jest on podmiotem sprawującym władzę publiczną, bądź wykonującym zadania publiczne. Nie budzi wątpliwości, iż poseł na Sejm RP nie sprawuje władzy publicznej, bowiem nie ma ustawowego prawa egzekucji określonych zadań i celów. Rację ma również Sąd pierwszej instancji, iż posłowie na Sejm RP nie powinni być utożsamiani z podmiotami wykonującymi zadania publiczne. Zadanie publiczne stanowi bowiem każde działanie administracji, jakie realizuje na podstawie przepisów ustaw. Z kolei poseł na Sejm RP nie wchodzi w skład administracji publicznej rozumianej jako struktury organizacyjnej państwa na którą składa się administracja samorządowa trzech szczebli, administracja rządowa oraz administracja państwowa nie podlegająca rządowi (np. Prezydent, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Sądownictwa, Narodowy Bank Polski). Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 104 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze u.d.i.p. jest więc bezzasadny.

Nie można również podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, iż przepisy Konstytucji RP dają podstawę do twierdzenia, że poseł jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Co prawda art. 61 Konstytucji RP stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania m. in. informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jednak według ust. 4 tego przepisu, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Delegacja zawarta w art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi upoważnienie (zobowiązanie) do ustaleń proceduralnego sposobu załatwiania spraw dostępu do informacji publicznej i korzystania z dokumentów zawierających informacje publiczne, których uregulowanie Konstytucja powierza wyłącznie ustawie, którą w niniejszej sprawie jest u.d.i.p. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej został zawarty w art. 4 tej ustawy i jest on katalogiem otwartym. Nie można jednak zapomnieć, iż przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 w ust. 1 w punktach od 1 do 5, u.d.i.p. poprzedzone jest ogólnym określeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", do których poseł na Sejm RP jako indywidualna osoba się nie zalicza.

Nie mógł odnieść oczekiwanego skutku zarzut naruszenia art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. Jak wynika bowiem z art. 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych - "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". Natomiast kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jest w tym przypadku ustawą szczególną, kompleksowo regulującą rodzaje podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych. Zatem to przepisy tej ustawy pozwalają ustalić właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie działalność posła na Sejm RP jako podmiotu nie wchodzącego w skład administracji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Stwierdzenie, iż poseł na Sejm RP wykonuje zadania publiczne wymagałoby również ustawowego ich określenia, którego w obowiązującym porządku prawnym brak.

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż poseł na Sejm RP nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia tego przepisu oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP są nieusprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Odnośnie zarzutu rażącego naruszenia art. 166 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nieistniejącej podstawy prawnej w postaci "art. 4b ust. 1" u.d.i.p., zamiast "art. 4 ust. 1" u.d.i.p., to należy zauważyć, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia, a użycie błędnie przywołanej podstawy prawnej w tym przypadku można potraktować jako oczywistą omyłkę pisarską.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 P.p.s.a.