Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 7 stycznia 2011 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących E. K. i J. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. oddala wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. o zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 7 stycznia 2011 r. Burmistrz ustalił na wniosek firmy A spółka z o.o. w G. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie trzech turbin wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci dróg dojazdowych i placów montażowych na terenie położonym na działkach nr [...] obręb W. gm. S.

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestycja obejmuje urządzenia infrastruktury technicznej, zatem nie wymaga badania przesłanki kontynuacji funkcji. Pozostałe cztery warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są natomiast spełnione.

Na skutek odwołania, które wnieśli E. i J. K. decyzją z dnia 31 maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że złożony w sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia wymogów przepisu art. 52 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717 z późn.zm.), zwanej dalej ustawą. Dołączona do wniosku mapa nie wskazuje obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, a po drugie została sporządzona w skali 1:5000, a więc innej niż wymagana. Wniosek nie wskazuje jaka mapa została dołączona do wniosku oraz czy w ogóle została dołączona jakakolwiek mapa. Załącznik w postaci charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się do działki nr [...] obręb geodezyjny D. w gminie D., nie zaś do nieruchomości wskazanych zarówno w treści wniosku jaki i treści zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego rozpatrzenie wniosku niezgodnego z ustawą i zawierającego braki, jak też wydanie zaskarżonej decyzji z załącznikami innymi niż wskazane w ustawie uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Dalej organ odwoławczy wywiódł, iż Burmistrz naruszył przepis art. 10 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, w ten sposób, że przed wydaniem decyzji uniemożliwił im zapoznanie się z aktami sprawy, przede wszystkim z projektem decyzji. Ponadto na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić co stanowiło przesłankę uznania osób fizycznych wskazanych w zawiadomieniu o przedmiocie złożonego wniosku za strony postępowania (brak w aktach czy to wypisów z ewidencji gruntów, czy też z ksiąg wieczystych) oraz czy w postępowaniu tym brały udział wszystkie osoby, którym ewentualnie przysługiwałby status strony. W ocenie SKO organ I instancji winien w pierwszym rzędzie (po uzupełnieniu wniosku) ustalić zasięg oddziaływania wnioskowanej inwestycji i stosownie do tych ustaleń określić strony przedmiotowego postępowania, dokumentując powyższe poprzez dołączenie do akt sprawy co najmniej wypisów z ewidencji gruntów, na które inwestycja będzie oddziaływać.

W dalszej części rozważań organ odwoławczy przesądził, iż turbiny wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy wskazał, iż celem ustalenia znaczenia pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" koniecznym jest odwołanie się do regulacji innych aktów prawnych. Przepis art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) stanowi, że "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". Kolegium wskazało także na definicję urządzenia zawartą w art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1974 r. Prawo energetyczne, zgodnie z którym przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Natomiast według przepisu art. 3 ust. 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Dokonując wykładni powyższych przepisów organ odwoławczy stwierdził, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli do tej kategorii można zaliczyć także siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Tym samym nie sposób uznać, iż pojęcie "infrastruktura" ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, a nie obejmuje urządzeń, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną "infrastruktura techniczna" to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Organ odwoławczy przywołał rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w treści uzasadnienia orzeczenia z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10 wskazując jednocześnie, że podziela zaprezentowane tam stanowisko, iż elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Tym samym organ odwoławczy uznał za prawidłowe zastosowanie przepisu art. 61 ust. 3 ustawy, umożliwiające pominięcie przesłanek opisanych w art. 61 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. i J. K. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta. Skarżący wskazali na niewłaściwa wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzącą do uznania elektrowni wiatrowych za urządzenia infrastruktury technicznej, a co za tym idzie zwolnienie tej inwestycji od spełnienia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Uzasadnienie skargi zawiera polemikę ze stanowiskiem obu organów administracji co do stosowania przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę podtrzymując argumentację z zaskarżonej decyzji Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Z akt sprawy w sposób bezsporny wynika, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono jednoznaczny pogląd na gruncie powyższej ustawy, że elektrownia wiatrowa nie stanowi inwestycji celu publicznego i na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na realizacji obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także

zamiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, czyli decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji wymagała zaistnienia sytuacji przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Konstrukcja prawna tego przepisu opiera się na wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać.

Analizując akta postępowania administracyjnego Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do kwestii dotyczących oddziaływania zamierzonej inwestycji w granicach wyznaczonych odrębnymi przepisami obszaru, a w konsekwencji nie można zweryfikować określenia kręgu stron postępowania. Przy czym pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawne chronione, np. zabytki, środowisko etc. (vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. II OSK 31/07 Lex nr 466378).

Analiza akt sprawy prowadzi także i Sąd do wniosku, że organ pierwszej instancji faktycznie - jak to słusznie stwierdzono w zaskarżonej decyzji - nie ustalił pełnego kręgu osób posiadających interes prawny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ wszczynając postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany był ustalić z urzędu, kto ma w danej sprawie interes prawny i zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami w sprawie. Stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są: inwestor właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem inwestora, nieruchomości sąsiednich, a także nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Akta sprawy nie pozwalają na ustalenie wszystkich stron postępowania, gdyż nie zawierają dokumentów, na podstawie których można ustalić właścicieli lub użytkowników wieczystych wszystkich działek znajdujących się na obszarze oddziaływania planowanych elektrowni wiatrowej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja w części, w której organ odwoławczy przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest co do zasady prawidłowa. Rozpatrzenie wniosku niezgodnego z ustawą i zawierającego braki, jak też wydanie zaskarżonej decyzji z załącznikami innymi niż wskazane w ustawie uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Nie można jednak zaakceptować tej decyzji w części, w której organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zakreślając w ten sposób zakres postępowania przed organem pierwszej instancji. Wskazania takie nie są obligatoryjne i co do zasady nie wiążą organu, do którego są adresowane, ale w przekonaniu Sądu, jeżeli zostały w decyzji kasacyjnej zamieszczone, nie powinny być błędne. W przeciwnym wypadku, po uwzględnieniu tych uwag postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji może zostać zakończone decyzją wadliwą, którego skorygowanie wymagałoby ponownego postępowania odwoławczego

W przedmiotowej sprawie nie można zaaprobować stanowiska organu odwoławczego o zaliczeniu elektrowni wiatrowych do urządzeń infrastruktury technicznej, a co za tym idzie braku po myśli art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczności badania w postępowaniu administracyjnym spełnienia dwóch pierwszych warunków do wydania pozytywnej decyzji określonych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 przywoływanej ustawy.

Zgodnie z ust. 1 art. 61 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nie leśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przekonaniu Sądu nie jest prawdą - jak wywodzi organ odwoławczy - jakoby "w orzecznictwie sądowo - administracyjnym ...utrwalił się pogląd, że elektrownie wiatrowe... należą do urządzeń wymienionych w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym..." Nie negując istnienia przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroków sądów administracyjnych można jednak wskazać na odmienne rozstrzygnięcia w tym zakresie (choćby np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy: z 12 października 2010 r. - II SA/Bd 768/10, z dnia 20 października 2011 r. - II SA/Bd 371/11, czy z 3 listopada 2009 r. -II SA/Bd 714/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że siłownia wiatrowa nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przekonaniu Sądu siłownia wiatrowa jest obiektem budowlanym, a konkretnie budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Siłownia wiatrowa składa się z różnych elementów np. takich, jak wieża, fundament, śmigła. Elementy te są pomiędzy sobą powiązane technicznie i użytkowo. Żaden z tych elementów nie mógłby funkcjonować samodzielnie. Stanowią więc całość techniczno -użytkową i jako takie mogą być wykorzystywane do wytworzenia energii elektrycznej. Inną kwestią jest natomiast czy i jak wytworzoną energię elektryczną będzie się dostarczać odbiorcy. Powyższe jednak nie wpływa na sposób zdefiniowania siłowni wiatrowej. Podkreślić natomiast należy, że to właśnie linie przesyłowe energii elektrycznej w stosunku do siłowni wiatrowej pełnią rolę służebną, a nie odwrotnie.

Zwrócić bowiem należy uwagę na definicje zawarte w przepisach art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623). Według tych przepisów obiekt budowlany to: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury, a budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje) ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Odnosząc się jeszcze raz do pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" zawartego w art. 61 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to podzielając pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Rz 225/09), należy zdaniem Sądu przyjąć, że infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe lub wodne. Natomiast infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii; nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia. Jeżeli więc, jak to powyżej wykazano, sporna inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, to nie można w stosunku do niej zastosować wyłączenia wynikającego z art. 61 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Koniecznym jest więc spełnienie przez sporną inwestycję o ustalenia dotyczące warunków tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu.

Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Podzielając zatem twierdzenia skarżących, iż brak jest uzasadnienia do uznania turbin wiatrowych za elementy infrastruktury technicznej, a na takim przekonaniu oparte zostały decyzje wydane w sprawie w obu instancjach, konieczne było wyeliminowanie zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza z dnia 7 stycznia 2011 r. celem umożliwienia organom przeprowadzenia postępowania od początku w prawidłowy sposób.

Mając powyższe na uwadze oraz treść przepisów art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. , poz. 270) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 7 stycznia 2011 r.. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego wyroku, którego ocena prawna i wskazania są dla organów wiążące.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparte zostało na przepisie art. 200 i 205 § 1 powyżej wskazanej ustawy.

Pełnomocnik uczestnika postępowania A Sp. z o.o. w G. złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zgodnie z art. 200, art. 201 i art. 202 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrot kosztów w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, przysługuje w ściśle określonych wypadkach wyłącznie skarżącemu. Brak jest w ustawie przepisów, które przewidywałyby zasądzenie kosztów sądowych na rzecz uczestnika lub organu i to nawet w sytuacji uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny ich stanowiska procesowego. Z powyższych względów wniosek o zwrot kosztów zgłoszony przez uczestnika niniejszego postępowania sądowego jako bezzasadny podlega oddaleniu, o czym orzeczono jak w punkcie 3 sentencji wyroku.