Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.P. i M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 239/19 w sprawie ze skargi L.P. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 14 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 2 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę L.P. i M.P. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z 14 lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 27 grudnia 2017 r. skarżący wystąpili do Burmistrza Miasta A. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działce nr [...]/4 położonej w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] (dalej: decyzja środowiskowa).

Decyzją z 29 stycznia 2018 r. Burmistrz Miasta A. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie organu I instancji, realizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny miasta A. położone w ciągu projektowanej drogi krajowej Nr S19, zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej w A. z 30 grudnia 1999 r. nr XV/126/99 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2000 r., Nr 4, poz. 37; dalej: m.p.z.p.).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący.

Decyzją z 16 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z uchyliło decyzję z 29 stycznia 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z 27 sierpnia 2018 r. Burmistrz Miasta A. ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Także w tym przypadku decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z 19 października 2018 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta A. zlecił uprawnionemu geodecie naniesienie granic działki nr [...]/4 na mapę odzwierciedlającą kontury poszczególnych terenów wyszczególnionych na rysunku m.p.z.p., a po uzyskaniu dokumentacji od uprawnionego geodety wydał kolejną decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia - decyzja z 10 grudnia 2018 r. Organ I instancji wskazał, że uprawniony geodeta zaznaczył granice działki nr [...]/4 na części graficznej m.p.z.p. oraz sporządził uproszczony wyrys z planu w skali 1:2000, na którym zaznaczył granice działki nr [...]/4 oraz wskazał na dwa kompleksy, na których położona jest przedmiotowa działka, tj. 17RP/RZ (teren istniejących upraw polowych i użytków zielonych) i 34D1/2 (ulice dojazdowe na terenie projektowanych usług). Oznacza to, że w znacznej części jest to teren uprawiany rolniczo roślin polowych oraz są to grunty rolne zajęte pod uprawę traw, zarówno naturalnych jak i powstałych w wyniku działalności rolniczej. Użytki zielone dostarczają paszy zielonej latem, a zimą siano i kiszonkę. Pozostała część terenu przeznaczona jest z kolei pod ulicę dojazdową. W ustaleniach m.p.z.p. nie przewidziano możliwości prowadzenia jakichkolwiek usług. Na przedmiotowej działce można prowadzić działalność rolniczą, a nie skup złomu i metali kolorowych.

Decyzją z 14 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 10 grudnia 2018 r.

Organ odwoławczy wskazał, że kserokopia części rysunku m.p.z.p., na którym położony jest obszar planowanego przedsięwzięcia jest mało czytelna. Wątpliwości w tym zakresie wyjaśnia dokumentacja sporządzona przez biegłego geodetę, który wkreślił granice ewidencyjne działki na mapie w skali 1:5000, stanowiącej część graficzną m.p.z.p. i sporządził uproszczony wyrys z planu w skali 1:2000, na którym zaznaczył granice działki nr [...]/4 oraz wskazał na dwa kompleksy, na których jest ona położona, tj. 17RP/RZ i 34D1/2. Ustalenia szczegółowe dla tych oznaczeń zawarte są w § 1 ust. 2 i 3 m.p.z.p. Kompleks o symbolu 17RP/RZ stanowią tereny istniejących upraw polowych i użytków zielonych, a działki położone w kompleksie symbolu 34D1/2 przeznaczone są pod ulice dojazdowe na terenie projektowanych usług.

Organ odwoławczy dokonał ponadto analizy ustaleń ogólnych dla całego obszaru objętego m.p.z.p., zawartych w § 1 ust. 1. Głównym przeznaczeniem terenów jest projektowana droga krajowa Nr S19 w relacji wieś B. - wieś M. oraz zabudowa usługowa i urządzenia techniczne związane z funkcjonowaniem tej drogi. Dopuszczona została realizacja zabudowy zagrodowej lub ogrodniczej na wszystkich terenach, z wyjątkiem lasów, przy uwzględnieniu zasad ustalonych w § 1 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. oraz ustaleniach szczegółowych dla terenów wyróżnionych na rysunku planu – o czym stanowi § 1 ust. 1 pkt 1.6 m.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego, przepisy m.p.z.p. nie formułują żadnych dodatkowych ustaleń w zakresie lokalizowania skupu złomu na poszczególnych terenach objętych planem, w tym na terenie oznaczonym na rysunku symbolem 17RP/RZ.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma interpretacja części graficznej m.p.z.p., a w szczególności umiejscowienie przedmiotowej działki na terenach wyróżnionych na rysunku planu. W ocenie skarżących, przedmiotowa działka umiejscowiona jest w kompleksach oznaczonych symbolami 25 P,S,B i 26 MN/U, oznaczającymi, zgodnie z § 1 ust. 2 m.p.z.p. odpowiednio: teren istniejącej i projektowanej zabudowy przemysłowo-składowej (magazyny i składy) oraz teren istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz stacji tankowania samochodów gazem płynnym. W ocenie skarżących, wynika to wprost z części graficznej m.p.z.p., a stanowisku organu przeczy z § 1 ust. 1.8 m.p.z.p., zgodnie z którym wyróżnione na rysunku planu granice strefy możliwego występowania ponadnormatywnych zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego obejmują tereny położone w odległości od 50 do 110 m od drogi i na tym obszarze nie należy uprawiać roślin konsumpcyjnych i pastewnych oraz nie prowadzić wypasania zwierząt. Ponadto skarżący podnoszą, że sporządzone przez uprawnionego geodetę dokumenty nie mogą stanowić podstawy rozstrzygania spornej kwestii, a do interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawnieni sią architekci lub urbaniści.

W ocenie Sądu I instancji, organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów m.p.z.p. oraz analizy jego części graficznej, które znalazły oparcie w dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Wbrew stanowisku skarżących, dokumentacja ta stanowi pełnowartościowy dowód w sprawie, w której, wobec małej szczegółowości części graficznej planu, bez poglądowego naniesienia granic przedmiotowej działki na mapę stanowiącą część graficzną, nie było możliwe ustalenie umiejscowienia działki w granicach poszczególnych terenów wyróżnionych na rysunku m.p.z.p. Zgodnie z art. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej: u.p.z.p.), projekty planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzają osoby, które spełniają jeden z warunków wymienionych w tym przepisie. Plan miejscowy sporządza się jednak z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.). Projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Natomiast według stanu prawnego obowiązującego w chwili sporządzania przedmiotowego m.p.z.p., rysunek projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonywało się na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, zawierającej granice władania gruntami, sporządzonej w skali odpowiadającej przedmiotowi ustaleń planu. Skoro zatem, dokumentacja geodezyjna zarówno obecnie, jak i w chwili uchwalenia m.p.z.p. stanowi jego kartograficzną podstawę, to należy uznać, że prawidłowo organ I instancji zwrócił się do uprawnionego geodety o doprecyzowanie położenia przedmiotowej działki na części graficznej m.p.z.p., którą cechuje niska precyzyjność. Ponadto w tej sprawie nie zaistniały wątpliwości co do przepisów m.p.z.p., ale odnośnie umiejscowienia działki skarżących na jego części graficznej. W związku z tym Sąd I instancji podzielił ustalenia organu w zakresie braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa), podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez powtórzenie w dużej mierze w uzasadnieniu wyroku argumentów organów. Dotyczy to w szczególności błędnej w ocenie skarżących interpretacji m.p.z.p. oraz negatywnego odniesienia się do zarzutów skarżących dotyczących wad postępowania - art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Naruszenie powołanych przepisów polegało na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, a tym samym naruszeniu słusznego interesu skarżących, prowadzeniu postępowania przez organy administracji obu instancji w sposób budzący wątpliwości co do bezstronności tych organów, działających, zdaniem skarżących, "pod założoną z góry tezę". Z kolei organy nie uwzględniło opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A..

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy środowiskowej przez powielanie błędnego stanowiska organów, czyli przyjęcie, że planowane przez skarżących przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami m.p.z.p.

Po drugie, art. 5 u.p.z.p. przez przyjęcie, że dowody w postaci opinii biegłego geodety zamiast opinii urbanisty (architekta) spełniają wymogi wynikające z tego przepisu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym negatywnego stanowiska w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Po drugie, zasadnicze znaczenie w tej sprawie miał zarzut podnoszący naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego należało przyjąć, że planowane przez skarżących przedsięwzięcie jest niezgodne z obowiązującym na tym terenie m.p.z.p. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skarżących, analiza załącznika graficznego do m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że działka skarżących znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 17RP/RZ (teren istniejących upraw polowych i użytków zielonych) i 34D1/2 (ulice dojazdowe na terenie projektowanych usług), co potwierdza także sporządzona w tej sprawie opinia biegłego geodety. Przekonanie skarżących, że działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 26PS.B i MN/U wynika prawdopodobnie z mylnego odczytania treści załącznika graficznego. Istotnie symbol 26PS.B i MN/U został naniesiony częściowo na części załącznika graficznego, na której znajduje się działka skarżących. Wynika to jednak z tego, że odnosi się on do znajdującego się obok terenu oznaczonego kolorem pomarańczowym, którego powierzchnia jest mniejsza niż naniesiony na niego symbol. Potwierdza to analiza całego załącznika graficznego, na którym konsekwentnie prawodawca lokalny tereny oznaczone symbolami RP, RZ i RL (uprawy polowe, użytki zielone, zalesienia) przedstawił w kolorze zielonym, natomiast tereny oznaczone symbolami MN/U i MR/U (zabudowa zagrodowa i jednorodzinna) w kolorze pomarańczowym. Oznacza to, że działka skarżących znajduje się na terenie istniejących upraw polowych i użytków zielonych, przy jednoczesnym pożądanym sukcesywnym zadrzewianiu terenów bezpośrednio przyległych do drogi krajowej nr S 19 (§ 1 ust. 2 m.p.z.p.), a więc na terenie, na którym nie można prowadzić działalności usługowej w postaci skupu złomu. Nieprawidłowe jest również stanowisko skarżących, które zakłada, że na ich działce nie można prowadzić upraw polowych z uwagi na przebiegającą w pobliżu drogę krajową, w związku z realizacją której uchwalono m.p.z.p. Z treści m.p.z.p. wynika bowiem, że w celu zminimalizowania niekorzystnych wpływów na środowisko przyrodnicze inwestycji przewidzianych w projekcie planu zaleca się między innymi utrzymanie w maksymalnym stopniu istniejącego zadrzewienia oraz wprowadzenie terenów zielonych pełniących rolę zieleni izolacyjnej oraz funkcję środowisko twórczą wokół terenów zainwestowanych. Potwierdza to intencję prawodawcy lokalnego do zagospodarowania działek przylegających do drogi krajowej w sposób minimalizujący wpływ tej drogi na środowisko, a nie w sposób mogący potencjalnie ten wpływ zwiększać. Bez znaczenia są przy tym powoływane w skardze kasacyjnej opinie organów współdziałających (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A.), ponieważ brak zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi samoistną przesłankę do odmowy ustalenia przez właściwy organ środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej.

Po trzecie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały także sformułowane zarzuty naruszenia art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Tego rodzaju ograniczeniem mogą być ustalenia m.p.z.p., którego uchwalenie następuje na podstawie przepisów ustawy i którego przepisy nie mogą być kwestionowane w obecnym postępowaniu administracyjnym. Tego rodzaju ograniczeniem jest również wymóg zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowi zatem naruszenia art. 22 Konstytucji RP zgodna z prawem odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia będąca konsekwencją zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Nie stanowi to również w żadnym wypadku ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Po czwarte, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 u.p.z.p. Skarżący wskazali, że naruszenie tego przepisu polegało na przyjęciu, że dowody w postaci opinii biegłego geodety zamiast opinii urbanisty (architekta) spełniają wymogi wynikające z tego przepisu. Zarzut ten nie zawiera szerszego uzasadnienia. Niezależnie od tego uchybienia, należy wyjaśnić, że norma z art. 5 u.p.z.p. dotyczy warunków, jakie musi spełniać osoba uprawniona do sporządzania projektów aktów planistycznych i nie ma wpływu na uprawnienie biegłego geodety do sporządzenia opinii w zakresie granic danej działki i jej położenia na części graficznej m.p.z.p. w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.