Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala

Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 19 maja 2015 r. znak: [...] - po rozpatrzeniu wniosku B. K. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (w miejscu przeznaczonego do wyburzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego) wraz z budową dróg wewnętrznych i parkingów, przebudową sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działkach nr [...] i [...] obr. [...], budową zjazdu na działkach nr [...], [...] obr. [...] i infrastrukturą techniczną na działce nr [...], przy ul Z. w K.". Jako podstawę prawną wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto podał, że w toku postępowania uzyskano następujące pisma:

1) opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 9 września 2014 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego;

2) opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 15 września 2014 r.;

3) opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM z dnia 15 września 2014 r.;

4) uchwałę nr IV/46/2015 Zarządu Dzielnicy VIII z dnia 29 stycznia 2015 r.;

5) pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., stwierdzające, iż nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 53 ust.4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dająca upoważnienie Dyrektorowi RZGW w K. do uzgodnienia przesłanych projektów decyzji o warunkach zabudowy lub ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w trybie art. 106 kpa z dnia 29 kwietnia 2015 r.

Prezydent Miasta uznał, że dokonane w postępowaniu ustalenia dawały podstawę do przyjęcia, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś projekt decyzji został sporządzony przez A. S., czyli osobę uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent wskazał, że przychylił się do wniosku inwestora z dnia 19 stycznia 2015 r., w którym zwrócono się o wyznaczenie maksymalnego wskaźnika dla terenu inwestycji na poziomie do 40%, powołując się na wcześniej wydaną decyzję o warunkach zabudowy z dnia 5 marca 2014 r. dla tego samego terenu. W początkowym projekcie decyzji z dnia 30 października 2014 r. wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczono na 32%. Organ argumentował, że maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy odpowiada ustalonemu maksymalnemu wskaźnikowi we wcześniej wydanej decyzji dla tego samego terenu. Ponadto organ wskazał także, że występuje znaczne zróżnicowanie wskaźników w obszarze, oraz zwrócił uwagę na fakt, iż w nowej zabudowie wielorodzinnej występują wyższe wskaźniki.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta wniosła W. O., zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu podniesiono, że postępowania prowadzone w 2010 oraz 2014 roku dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...] obr. [...] oraz postępowanie w nin. sprawie są w znacznej mierze identyczne pod względem wniosków analizy urbanistycznej i zakresu ustalonych warunków zabudowy. W związku z powyższym odwołująca się wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania znak [...], w szczególności z decyzji Prezydenta Miasta z 15 października 2010 r., decyzji SKO w [...] z 6 czerwca 2011 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta z 5 marca 2014 r. i decyzji SKO w [...] z 30 czerwca 2014 r. Odwołująca zarzuciła, że jeśli istotną cechą zespołu budynków jednorodzinnych jest sposób sytuowania budynków, jednorodna forma dachów oraz wyrównany gabaryt, to niemożliwym jest przyjęcie, że ustalone warunki zabudowy są zgodne z tym ustaleniem. Zdaniem odwołującej się, poprzez sposób usytuowania budynków rozumie się np. ich położenie względem siebie tworzące charakterystyczną linię zabudowy zarówno z przodu, jak i z tyłu budynków, a w decyzji będącej przedmiotem niniejszego odwołania, utrzymana zostaje tylko przednia linia zabudowy. Podniosła, że wymiary planowanego budynku z kolei powodują, że nie może być mowy o "wyrównanym gabarycie", skoro istniejące budynki mają powierzchnię zabudowy wynoszącą ok. 130 m, są dwukondygnacyjne o wysokości ok. 9 metrów, o szerokości elewacji średnio 13,6 m, zaś planowany budynek może mieć powierzchnię zabudowy do ok. 375 m, wysokości do 12,5 metra i wymiarach 16,5 x 26 metrów. Zarzuciła też, że analiza dotycząca obszaru zamierzenia inwestycyjnego pomija aspekt tylnej linii zabudowy, a ustalenie gabarytów i kształtu planowanego budynku prowadzi do naruszenia tej linii i, tym samym, do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto, dopuszczalna powierzchnia zabudowy prowadzi do możliwości zabudowy działki nr [...] z całkowitym pominięciem tej linii zabudowy, tzn. jej całkowitej zabudowy z uwzględnieniem jedynie przepisów o odległościach obiektów budowlanych.

Ponadto odwołująca się wskazała, że uzasadnienie przez organ I instancji dopuszczenia powierzchni zabudowy na poziomie 40% jest błędne, gdyż ustalenie wskaźnika na tym poziomie z powołaniem się na istnienie znacznego jego zróżnicowania, kształt terenu oraz narożne usytuowanie wskazuje na tendencyjność opracowania. W jej ocenie "powstanie obiektu budowlanego odbiegającego swymi parametrami od średniej nie może być uzasadnieniem podnoszenia parametrów kolejnego, planowanego obiektu tylko dlatego, że ten pierwszy znajduje się w analizowanym obszarze ani dlatego, że jest to obiekt nowopowstały."

W odwołaniu zarzucono także nieprawidłowość ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 45%, gdyż uzasadnienie nie może poprzestać na wskazaniu, że terenów zielonych jest dużo i są niezabudowane, nie oznacza to bowiem, że ich właściciele też nie będą chcieli zagospodarować swoich działek. Ponadto zarzucono, że ze względu na opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM wskazującej na konieczność zachowania wspomnianego wyżej wskaźnika na poziomie 50-70% zachodzi tutaj sprzeczność ustaleń pomiędzy opiniami poszczególnych komórek organu administracyjnego.

Odwołująca się zauważyła, że wbrew ustaleniom decyzji, zgodnie z którymi średnia szerokość elewacji budynków przy ulicy Z. nr [...] (czyli sześciu budynków w pierwszej linii) wynosi 13,6 m, maksymalnie 15 m, w wynikach analizy dopuszcza się szerokość o 20% większą od średniej. Wynika to z faktu, iż punktem odniesienia dla tych ustaleń jest szerokość elewacji tego osiedla, a nie mniejszych szerokości elewacji w osiedlu sąsiednim. Uznała, że nieuzasadnione jest dobieranie elementów charakterystyki zabudowy z różnych obszarów. Wskazuje to na brak konsekwencji autora wyników analizy i do zakłamania stanu faktycznego poprzez pominięcie okoliczności istnienia spójnego pod względem urbanistycznym i architektonicznym osiedla 30 domów jednorodzinnych, a następnie dopuszczenia zabudowy w kształcie sprzecznym z ustaleniami zabudowy sąsiedniej, czyli znajdującego się po drugiej stronie ulicy Z. osiedla 24 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

W ocenie odwołującej się niesłuszne były motywy wyznaczenia innych wskaźników niż te wynikające z istniejącej zabudowy. § 4-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dając możliwość dokonania odstępstw powinny być uzasadnione obowiązkiem utrzymania ładu przestrzennego i zasadami tzw. dobrego sąsiedztwa, a nie wnioskiem inwestora. Powołała sie na pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1525/09, zgodnie z którym wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy przewidziane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. muszą być w sposób szczególny uzasadnione.

W odwołaniu powołano także definicję "ładu przestrzennego" i wskazano, że patrząc przez jej pryzmat, trudno za zachowanie takiego ładu uznać umieszczenie w obszarze planowanej zabudowy obiektu wielorodzinnego o kubaturze trzykrotnie większej od sąsiednich obiektów, znacznie nad nimi górującego (12,5 m w stosunku do 9 m), co prowadzi to do oczywistego dysonansu architektonicznego. Odwołująca się podniosła także, że organ I Instancji nie wyjaśnił, z jakich powodów zabudowa działek najbliżej położonych i wchodzących w skład tego samego osiedla, dostępnych nie tylko z jednej drogi publicznej, ale dodatkowo z jednej drogi wewnętrznej - ulicy Z. - nie spełnia wymogu wynikającego z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ale spełniają je działki dalej położone, zabudowane w sposób zasadniczo odmienny od działek zajętych pod rzeczone osiedle domów jednorodzinnych. Zdaniem odwołującej się warunki zabudowy określone tak odmiennie od obecnego stanu rzeczy z pewnością burzą ład urbanistyczny tego obszaru charakteryzującego się jednolitą zabudową. Powołała się także na wyrok z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 943/09, w którym NSA zdefiniował dobre sąsiedztwo jako "pozostawanie działki podlegającej zagospodarowaniu w otoczeniu urbanistycznym charakteryzującym się atrybutami, z których można wyprowadzić ściśle określone cechy podobieństwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu." Odwołująca się podkreśliła, że na osiedlu w skład którego wchodzą objęte planowaną zabudową działki, cechy podobieństwa są określone bardzo precyzyjnie.

Uzasadniając jedne z głównych zarzutów, tj. naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., odwołująca się wskazała, że "Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie wód opadowych nie istnieje ani też inwestor nie przedstawił umowy zawartej z przedsiębiorstwem wodociągowym gwarantującej wykonanie takiego uzbrojenia." Odwołująca się wyjaśniła, że z pisma MPWiK z 13 marca 2015 r. wynika, że w związku z brakiem uzyskania zgody właścicieli działek prywatnych na sporządzenie dokumentacji w zakresie przebudowy miejskiej sieci wodociągowej konieczną ze względu na to, że budynek koliduje z istniejącą siecią wodociągową i kanalizacji ogólnospławnej, odstąpiono od sporządzenia tej dokumentacji. Odwołująca się podniosła również, że z powyższego pisma wynika, iż zapewnienie wody i odprowadzania ścieków na potrzeby inwestycji wymaga przebudowy, która nie jest planowana. W związku z tym niespełnione są warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3, ustawy, tj. nie istnieje ani też nie jest projektowane uzbrojenie terenu, które byłoby wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 7 lipca 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga łącznego spełnienia kilku warunków. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie można było przyjąć, iż planowana inwestycja mieści się w istniejącym zagospodarowaniu przedmiotowego terenu. Kolegium wskazało, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowach wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Organ I instancji ustalił analizowany obszar, który został zaznaczony linią przerywaną na mapie stanowiącej załącznik graficzny do analizy. Zdaniem Kolegium obszar ten został wyznaczony błędnie. Nieuzasadnione było poszerzenie go w kierunku północno - zachodnim, przez co objęto nim części zabudowy wielorodzinnej po stronie zachodniej ul. P.. Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja mieści się w jednorodnym kwartale po stronie południowo - wschodniej i nieuzasadnione było poszerzanie granic obszaru analizowanego w kierunku budynków o dużo większym gabarycie, o całkowicie odmiennych parametrach, położonych w innym kwartale zabudowy. W ocenie Kolegium planowana inwestycja nie mogła zostać zrealizowana zgodnie z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta ze względu na zastany ład urbanistyczny. Kolegium uznało także za błędne założenie dokonane przez organ I instancji, o możliwości wyznaczenia zabudowy wielorodzinnej w miejscu jednego z segmentów zabudowy szeregowej, tylko dlatego, że jest on położony skrajnie.

Odnosząc się do zakresu ustalenia linii zabudowy, organ odwoławczy za wadliwe uznał wyznaczanie przebiegu linii zabudowy wzdłuż elewacji istniejącego budynku nr [...], ze względu na okoliczność, iż budynek ten ma podlegać rozbiórce. Co do ustalenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej na działce nr [...], Kolegium stwierdziło, że nie można wskazać motywów stojących za dokonaniem takiego ustalenia.

W ocenie Kolegium błędne było stanowisko organu I instancji w zakresie ustalonego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wskaźnik ten został ustalony na poziomie 40%, w nawiązaniu do zabudowy na działce [...]. Organ II instancji wskazał, że ustalenie to nie zostało poparte uzasadnieniem, gdyż powołanie się na zróżnicowanie wskaźnika powierzchni zabudowy, kształt terenu, czy narożne usytuowanie nieruchomości było niewystarczające. Co więcej, inne nieruchomości usytuowane narożnie, znajdujące się w tym samym kwartale zabudowy, są zabudowane w mniejszym stopniu (31% - działka nr [...], 22%- działka nr [...], w 21% - działka nr [...]).

Zdaniem Kolegium ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie na poziomie 45% pozostawało w sprzeczności z opinią Wydziału Kształtowania Środowiska UM wskazującej na konieczność zachowania wskaźnika na poziomie 50-70%. Pomimo tego, iż opinia nie ma charakteru wiążącego, organ I instancji nie umotywował braku uwzględnienia tej opinii.

Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej, Kolegium uznało za nadużycie jej ustalenie w nawiązaniu do elewacji bocznej i to jednego budynku, położonego na działce [...] przy drodze wewnętrznej bez nazwy. Wyjaśniło także, że organ I instancji nie uzasadnił ustalenia tej szerokości w przedziale 18 do 26 m. Nie może bowiem stanowić takiego uzasadnienia skrajne położenie budynku w segmencie. Kolegium ustaliło również, że w analizowanym obszarze wysokość do okapu budynków jednorodzinnych jest mało zróżnicowana i wynosi od 6 do 9 m, a wyższe elewacje mają budynki wielorodzinne oraz budynek hotelu, które jednak położone są w innym niż teren inwestycji kwartale zabudowy. Organ II instancji wskazał, że analiza powinna zostać uzupełniona o podanie wysokości projektowanego budynku do okapu oraz o uzasadnienie ustalenia tego parametru w nawiązaniu właśnie do obiektu znajdującego się na działce [...], a nie np. [...].

Co do informacji technicznej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. dotyczącej przebudowy miejskiej sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej, przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego z dnia 23 października 2012 r., Kolegium wyjaśniło, iż informacja ta była ważna 2 lata od chwili jej wydania, a więc w chwili orzekania przez organ I instancji tj. w dniu 19 maja 2015 r. była już nieaktualna, przez co warunek, o którym mowa art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może zostać uznany za spełniony.

Kolegium wyjaśniło, że wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania oraz decyzji, o które wnioskował odwołująca się nie mógł zostać uwzględniony, gdyż każde postępowanie objęte nowym wnioskiem o wydanie decyzji wzizt jest odrębną sprawą administracyjną rozpatrywaną oddzielnie i prowadzoną niezależnie od poprzednich postępowań.

Skargę na ww. decyzję SKO wniosła B. K., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną interpretację pojęć "ładu przestrzennego", "działki sąsiedniej" oraz zasady dobrego sąsiedztwa i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie powiększenie obszaru analizowanego nie miało uzasadnienia urbanistycznego, jak również przez wadliwe przyjęcie, że specyfika obszaru analizowanego, a także lokalizacja, kształt oraz dodatkowa dostępność terenu wnioskowanej inwestycji z istniejącej bocznej drogi dojazdowej nie uzasadniały dopuszczenia wnioskowanej przez skarżącą zabudowy wielorodzinnej,

2) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż nie został spełniony warunek, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego w zakresie dotyczącym przebudowy miejskiej sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej, przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, a w konsekwencji powyższych naruszeń błędne uznanie, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 19 maja 2015 r. na takich parametrach, jakie wynikają z tej decyzji.

Ponadto z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie podzielił powyższej oceny o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

– art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewystarczająco wszechstronne rozpatrzenie sprawy i błędną odmowę uwzględnienia słusznego interesu strony, a w konsekwencji powyższych naruszeń nietrafne uznanie, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 19 maja 2015 r. o takich parametrach, jakie wynikają z tej decyzji.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązania Kolegium w oparciu o art. 145a § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 maja 2015 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie, z ostrożności procesowej, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO w [...].

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

W świetle powyższych zasad skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w kontrolowanym postępowaniu, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04, Lex Omega nr 171198). Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji SKO w [...], Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że opisana na wstępie inwestycja jest możliwa do wkomponowania w istniejące zagospodarowanie przedmiotowego terenu. Podkreślić należy, że Kolegium wyraźnie prawidłowo rozróżniło dwie przesłanki konieczne dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynikające z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który to przepis mówi o określeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie "kontynuacji funkcji" oraz w zakresie "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

Jeżeli chodzi o zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie kontynuacji funkcji, to w zaskarżonej decyzji Kolegium przyjęło, że nowa zabudowa zrealizowana w ramach przedmiotowej inwestycja stanowi kontynuację funkcji już istniejącej na terenie otaczającym tą inwestycję. Inwestor zamierza bowiem zrealizować budynek mieszkalny wielorodzinny, a funkcja mieszkaniowa, bez wątpienia, występuje już w terenie analizowanym. W konsekwencji należy zgodzić się, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi realizację funkcji mieszkaniowej, czyli tej samej, jaka już występuje na obszarze analizowanym. Podkreślić trzeba, że w funkcji mieszkaniowej mieszczą się zarówno budynki mieszkalne jednorodzinne, jak i wielorodzinne. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie zakwestionowało, że planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji istniejącej na obszarze analizowanym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie również stoi na stanowisku, że w rozpatrywanym przypadku przesłanka kontynuacji funkcji została spełniona.

Jednakże, jak wskazano wyżej, nie jest to jedyna przesłanka pozwalająca na stwierdzenie spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy zobowiązane są także do zbadania, czy planowane zamierzenie inwestycyjne w zakresie swoich "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" będzie stanowiło nawiązanie do istniejącego na obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Na podstawie całokształtu materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych Sąd uznał, że Kolegium zasadnie stwierdziło i uzasadniło, że planowana inwestycja swoimi parametrami i gabarytami nie nawiązuje do już istniejącej zabudowy. Trafnie bowiem organ odwoławczy przyjął, że zwiększenie (wydłużenie) obszaru analizowanego w kierunku budynków o dużo większym gabarycie o całkowicie odmiennych parametrach było nieprawidłowe, ponieważ te budynki są położone w innym kwartale zabudowy. W konsekwencji prowadziło to do uwzględnienia gabarytów zabudowy nie występujących w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, gdzie, jak słusznie stwierdzono, istnieje wykształcony i jednolity zespół zabudowy szeregowej, w wyodrębnionym układzie urbanistycznym, w którym znajduje się 30 budynków wyróżniających się jednorodną formą.

Skoro natomiast bezpośrednie sąsiedztwo terenu planowanej inwestycji to obszar wykształconego i jednolitego zespołu zabudowy szeregowej, to sięganie do cech zabudowy występujących poza tym obszarem prowadziłoby do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji naruszającej zasadę dobrego sąsiedztwa i tym samym zakłócającej ład przestrzenny. W ocenie Sądu, Kolegium trafnie przyjęło, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji odbiegającej w zakresie gabarytów od istniejącej, tak charakterystycznej w danym kwartale, zabudowy. To zaś niewątpliwie stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji wydanej w I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponownie zauważyć należy, że Kolegium nie przesądziło, że inwestycja o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej nie może być zrealizowana na przedmiotowym terenie, lecz orzekło, że niezasadnym było rozszerzenie obszaru analizowanego poza obszar wykształconego i jednolitego zespołu zabudowy szeregowej oraz zaakceptowanie gabarytów zamierzenia inwestycyjnego wyraźnie odbiegających od gabarytów zabudowy istniejącej w sąsiedztwie.

Sąd uznał takie stanowisko Kolegium za prawidłowe, ponieważ wynika ono z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego też za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi wskazujące na błędną interpretację przez organ odwoławczy pojęć "ładu przestrzennego", "działki sąsiedniej" oraz zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w zaskarżonej decyzji stanowiły konsekwencję stanowiska Kolegium dotyczącego wielkości obszaru analizowanego oraz cech zabudowy, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę, po skorygowaniu granic obszaru analizowanego. Niewątpliwie bowiem taka zmiana będzie wymagała ponownego ustalenia warunków zabudowy w zakresie "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

Pomimo znajdującego się w aktach pisma MPWiK S.A. z 13 marca 2015 r., którego nie zauważyło Kolegium, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę obowiązany będzie do oceny spełnienia również przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Niezasadnie zarzucono zatem w skardze, że w zaskarżonej decyzji Kolegium przesądziło, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów tego przepisu.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez SKO w [...] naruszenia przepisów postępowania skutkującego brakiem wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu decyzja SKO w [...] została oparta na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który organ odwoławczy przeanalizował i ocenił, zaś wyniki tej oceny zawarł w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Zwrócić należy uwagę, że kontrola legalności decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny powinna koncentrować się na badaniu dopuszczalności wydania takiej decyzji w danej sytuacji prawnej i faktycznej. Skoro więc zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, szczególnie art. 138 § 2 kpa ani przepisów prawa materialnego, należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.