Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 7 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1102/15 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1102/15, oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] maja 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku B. K., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (w miejscu przeznaczonego do wyburzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego) wraz z budową dróg wewnętrznych i parkingów, przebudową sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działkach nr [...] i [...], budową zjazdu na działkach nr [...] i infrastrukturą techniczną na działce nr [...], przy ul [...] w K.". Jako podstawę prawną wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199), § 1–9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpoznaniu odwołania W. O. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę B. K. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy (vide pełny tekst uzasadnienia wyroku z 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1102/15 w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczony został na wniosek złożony przez skarżącą.

B. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to naruszenie art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 56 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegające na błędniej wykładni pojęć "ładu przestrzennego", "działki sąsiedniej" oraz zasady dobrego sąsiedztwa i niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie powiększenie obszaru analizowanego nie miało uzasadnienia urbanistycznego, a w konsekwencji powyższych naruszeń błędne uznanie, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem i oddalenie skargi;

2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.s.s.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 56 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegającym na nietrafnym przyjęciu, że specyfika (zróżnicowanie) obszaru analizowanego, a także lokalizacja, kształt działki oraz dodatkowa dostępność terenu wnioskowanej inwestycji z istniejącej drogi dojazdowej nie uzasadniały dopuszczenia wnioskowanych przez skarżącą gabarytów zabudowy, a w konsekwencji powyższych naruszeń błędne uznanie, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem;

3) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję kierował się właściwą interpretacją przepisów art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie pojęć "ładu przestrzennego", "działki sąsiedniej" oraz zasady "dobrego sąsiedztwa".

Zgodnie z ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją. Celem bowiem wymienionego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako: "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".

Oczywiście ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz obowiązku automatycznego powielania charakteru dominującej zabudowy.

Należy przyjąć, że w przypadku występowania różnorodnej zabudowy w obszarze objętym analizą architektoniczno-urbanistyczną istotne znaczenie ma występowanie wyodrębnionych kompleksów o jednolitym funkcjonalnie sposobie zagospodarowania danego terenu. Nieuniknione jest zwłaszcza w warunkach miejskich, że osiedle domów jednorodzinnych wydzielone zostaje od terenów przeznaczonych pod działalność handlową i usługową lub zabudowę wielorodzinną. Ocena dopuszczalności lokalizacji nowej inwestycji wymaga w każdej indywidualnej sprawie zebrania informacji pozwalających na ocenę, czy zachowana zostanie zasada dobrego sąsiedztwa, która ma gwarantować realizację na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, z uwzględnieniem także innych wartości wskazanych w art. 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania należało zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium oraz Sądu Wojewódzkiego, że skoro bezpośrednie sąsiedztwo terenu planowanej inwestycji to obszar wykształconego i jednolitego zespołu zabudowy szeregowej, to sięganie do cech zabudowy wielorodzinnej występującej w odrębnym kwartale prowadziło do naruszania zasady dobrego sąsiedztwa. W niniejszej sprawie nie mogła być bowiem decydująca okoliczność, że wskutek zwiększenia granic obszaru analizowanego ustalono istnienie zabudowy wielorodzinnej o cechach odpowiadających planowanej inwestycji.

Słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu decyzji, że przedmiotowa nieruchomość wraz z działkami sąsiednimi przynależy do wyodrębnionego układu urbanistycznego obejmującego zespół 30 budynków wyróżniających się jednorodną formą, a sam fakt jej skrajnego położenia w zabudowie szeregowej nie stanowił przesłanki do ustalenia parametrów i wskaźników zabudowy wzorowanych na budynkach wielorodzinnych zlokalizowanych w okolicy. Zasadnie też zwrócono uwagę, że zwiększenie obszaru analizy nie było uzasadnione względami urbanistycznymi i w rezultacie w sposób niewłaściwy wykorzystane zostało do ustalenia zwiększonych gabarytów planowanego obiektu. Tymczasem zwiększenie obszaru analizy musiałoby wynikać z konkretnej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej podporządkowanej zasadzie dobrego sąsiedztwa. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej wymogi ładu przestrzennego przemawiały za dostosowaniem planowanej inwestycji do charakterystyki osiedla jednorodzinnego a nie rozproszonej zabudowy wielorodzinnej występującej w tym rejonie miasta.

W konsekwencji prawidłowe było wnioskowanie Kolegium, że budynki wielorodzinne zlokalizowane w odrębnym układzie urbanistycznym nie mogły stanowić wzorca dla ustalenia parametrów i wskaźników przedmiotowego obiektu. Tym samym zasadne było zakwestionowanie ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania dla spornego zamierzenia inwestycyjnego. W takim stanie sprawy trafna była ocena Sądu Wojewódzkiego, że stanowisko Kolegium miało oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z przyczyn wyjaśnionych szczegółowo w decyzji Kolegium na akceptację zasługiwała również ocena co do wadliwości ustalonych dla przedmiotowej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie: linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Uprawniona była zatem konkluzja Sądu Wojewódzkiego wskazująca na zasadność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy na podstawie odpowiednio skorygowanej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Nawiązując do zarzutu kasacyjnego odnoszącego się do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. trzeba zaznaczyć, że prawo do zagospodarowania terenu może być realizowane pod warunkiem poszanowania chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z całości unormowań mających zastosowanie w procesie inwestycyjno-budowlanym trudno byłoby wyprowadzić wniosek, że prawo do zagospodarowania i zabudowy terenu ma wartość nadrzędną, a raczej należy przyjąć, że przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych związanych z lokalizacją i realizacją przedsięwzięć budowlanych konieczne jest ważenie interesu inwestora, interesu publicznego oraz osób trzecich.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.