Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy T. na bezczynność Starosty T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I . odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu Burmistrzowi Gminy T. kwotę 100 ( sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Wnioskiem z dnia [...].11.2020 r. adresowanym do Starosty T. (dalej: organ) Burmistrz Gminy T. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) skanów umów oraz zleceń na wszystkie poniesione od listopada 2018 roku do chwili merytorycznej odpowiedzi na wniosek wydatki Powiatu T. (a więc zarówno Starostwa Powiatowego w T., jak i jednostek organizacyjnych Powiatu T.), dotyczących zamieszczania płatnych reklam oraz ogłoszeń w gazetach i czasopismach;

2) skanów faktur dokumentujących poniesione wydatki na zamieszczenie płatnych reklam oraz ogłoszeń w gazetach i czasopismach od listopada 2018 roku do chwili merytorycznej odpowiedzi na wniosek.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty zostaną udostępnione w terminie wynikającym z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu [...] stycznia 2021 r. organ przesłał wnioskodawcy kserokopie dokumentów. Pismem z dnia [...] lutego 2021 roku wnioskodawca poinformował organ, że zeskanowane i skopiowane dokumenty były nieczytelne oraz niekompletne. W związku z tym wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie do wglądu dokumentów objętych wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 roku do wglądu.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 roku organ poinformował wnioskodawcę, że nie udostępni mu żądanych dokumentów do wglądu, gdyż zostały one już udostępnione. Skarżący domagał się

W dniu 3 marca 2021r. ( data wpływu do organu) wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu , domagając się:

1/ zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;

2/stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

3/ wymierzenia organowi grzywny;

4/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. 2176 ze zm.) dalej u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził ,że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że doszło do udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy informacja ta jest niekompletna i nieczytelna. Wobec powyższego, organ zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2021 roku i w tym zakresie pozostaje w bezczynności.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania , podnosząc ,że w dniu [...] stycznia 2021 r. przekazał skarżącemu kompletną informację publiczną zgodnie z wnioskiem. Wszystkie dokumenty przekazane w formie papierowej stanowią wierną kopię oryginałów. Organ przekazał kompletne umowy i zlecenia oraz kompletne rachunki, w takiej formie jak zostały przekazane organowi przez zleceniobiorców usług. W dalszym piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. skarżący nie sprecyzował na czym miała polegać niekompletność przekazanych informacji publicznych, niewytworzonych przez organ oraz nie wskazał które informacje są nieczytelne. Wnioskodawca nie sygnalizował, że rozszerza treść wniosku o inne informacje niż określone w pierwszym wniosku, w tym o dotyczące dekretacji faktur VAT

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo analiza jej pod kątem dopuszczalności. Innymi słowy, sąd zobowiązany jest z urzędu do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę:

1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;

3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;

4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;

5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli

w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;

5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt,

o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego,

6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy kto ma w tym interes prawny. Natomiast inny podmiot, który nie ma interesu prawnego jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy to uprawnienie przyznają mu przepisy ustawy , o czym stanowi art. 50 § 2 p.p.s.a. . A zatem ustawa procesowa regulująca postępowanie przed sądami administracyjnymi określa ściśle krąg podmiotów, które mogą skutecznie dochodzić swoich spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podmioty takie mają obowiązek wylegitymować się "interesem prawnym", który ma "charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji" ( zob. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz , Warszawa 2006, s. 134). Przy czym interes prawny w ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest pojęciem obiektywnym, nie wynikającym z subiektywnego przeświadczenia skarżącego czy jego interpretacji przepisów prawa administracyjnego, lecz z konkretnego brzmienia przepisu, który ustanawia dla skarżącego konkretne prawa lub nakłada na niego określone obowiązki. Tak zatem "interes prawny skarżącego jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego (w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga jest wniesiona we własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z obiektywnym porządkiem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2005 s. 214). Bezwzględnie więc podmiot wnoszący skargę musi wylegitymować się interesem prawnym opartym na przepisach prawa. W innym przypadku jego skarga podlega odrzuceniu.

W badanej sprawie Burmistrz Gminy T. nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi na bezczynność Starosty T., gdyż przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego organu o udzielenie informacji publicznej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP kształtuje dostęp do informacji publicznej jako prawo obywatelskie. W tym miejscu przywołać należy brzmienie przepisu art. 61 Konstytucji RP , wedle którego, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Cytowany przepis przyznaje prawo do informacji tylko obywatelom polskim. Zgodnie z unormowaniami rozdziału 2 ustawy z dnia 16 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), obywatelem polskim, jest tylko osoba fizyczna, która z urodzenia lub na wniosek nabyła polskie obywatelstwo. Przepis konstytucyjny ogranicza zatem uprawnienia do otrzymania informacji publicznej tylko do osób fizycznych, będących obywatelami polskimi.

Przepis art.61 Konstytucji RP w żaden sposób nie odnosi się do funkcjonowania organów administracji publicznej. Rozwinięciem przepisu konstytucyjnego są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej , w której w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca posługując się wyrazem "każdy" rozszerza to pojęcie, wskazując, że prawo do informacji publicznej ma nie tylko obywatel polski, obywatel kraju należącego do Unii Europejskiej, ale także obywatel innego państwa oraz osoba nieposiadająca obywatelstwa. Uprawnienie to jest bardzo szerokie. Oznacza ono, bowiem wgląd do informacji osobom mieszkającym w Polsce, ale także osobom spoza terytorium Polski. Użyty w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. zwrot "każdemu" oznacza zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne, niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne , stowarzyszenia . A zatem określa on krąg podmiotów mających prawo dostępu do informacji publicznej znacznie szerzej niż ustawa zasadnicza w art.61 .

Nie oznacza to jednak ,że termin ten może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż jak wynika z uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej (Druk Sejmowy nr 2094, z dnia 30 czerwca 2000 r., s. 18 ) ustawa ta ma służyć do "bezpłatnego informowania obywateli w sposób i czasie zapewniający aktualną wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku . Celem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów (por. wypowiedź T. Górzyńskiej zamieszczoną w Biuletynie nr 3614/III kad. Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych /nr 3/).

Mając zatem na uwadze ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, że sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Takie rozumienie tego pojęcia potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. o sygn. akt SK 54/08 (vide: punkt 2 rozważań - OTK-A 2009/5/69; Dz. U. Nr 84, poz. 713), zgodnie z którym "termin "każdy" obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym".

Wymaga jednak zaakcentowania ,że do kręgu osób prawnych mających prawo dostępu do informacji publicznej nie zalicza się organów administracji publicznej , które nie są uprawnione do żądania informacji od innego organu tej administracji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej ( zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 2014r. II SA/Kr 132/14 , LEX nr 1443475) . Zwrócić należy bowiem uwagę, że prawo dostępu do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10). Ponadto celem ustawy dostępowej jest informowanie obywateli o stanie, a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Dlatego też termin "każdy" użyty w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie może odnosić się do organów władzy publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwianie tym organom uzyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych lub wykonujących zadania publiczne. Innymi słowy, konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało stworzone z myślą o " rządzonych" , nie zaś o " rządzących". Nie jest to prawo właściwie dla kontaktów pomiędzy rządzącymi , ale jako instrument kontroli , audytu sprawowanego przez " rządzonych" wobec " rządzących".

Należy w pełni zaaprobować pogląd doktryny, wedle którego "przepisy u.d.i.p. nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Przede wszystkim przepis art. 7b K.p.a. przewiduje ogólną zasadę zawierającą nakaz współdziałania organów administracji w toku postępowania w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Można zatem przyjąć, że organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy. Sposób współdziałania powinien być odpowiedni do sytuacji. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo"(zob. P. Szustakiewicz, Ius Novum z 2010 r., nr 2, s. 197).

Spajając dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że wniesienie przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne, gdyż nie ma on legitymacji procesowej do jej wniesienia. Tym samym uprawnienie takie nie przysługuje skarżącemu Burmistrzowi Gminy T. , bowiem organ ten nie mieści się w kategorii podmiotów , określonych w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. , uprawnionych do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, W konsekwencji powoduje, że nie ma on interesu prawnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego w zakresie bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 tenoru postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a..