Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 159/21 o odrzuceniu skargi Burmistrza [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 159/21, odrzucił skargę Burmistrza [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy kto ma w tym interes prawny. Natomiast inny podmiot, który nie ma interesu prawnego jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy to uprawnienie przyznają mu przepisy ustawy, o czym stanowi art. 50 § 2 P.p.s.a. A zatem ustawa procesowa regulująca postępowanie przed sądami administracyjnymi określa ściśle krąg podmiotów, które mogą skutecznie dochodzić swoich spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podmioty takie mają obowiązek wylegitymować się "interesem prawnym", który ma "charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji". Przy czym interes prawny w ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest pojęciem obiektywnym, nie wynikającym z subiektywnego przeświadczenia skarżącego czy jego interpretacji przepisów prawa administracyjnego, lecz z konkretnego brzmienia przepisu, który ustanawia dla skarżącego konkretne prawa lub nakłada na niego określone obowiązki. Tak zatem "interes prawny skarżącego jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego (w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga jest wniesiona we własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z obiektywnym porządkiem prawnym" Bezwzględnie więc podmiot wnoszący skargę musi wylegitymować się interesem prawnym opartym na przepisach prawa. W innym przypadku jego skarga podlega odrzuceniu.

W badanej sprawie Burmistrz nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi na bezczynność Starosty, gdyż przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego organu o udzielenie informacji publicznej. Sąd wskazał, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP kształtuje dostęp do informacji publicznej jako prawo obywatelskie. Zgodnie z jego treścią obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Cytowany przepis przyznaje prawo do informacji tylko obywatelom polskim. Zgodnie z unormowaniami rozdziału 2 ustawy z dnia 16 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 ze zm.), obywatelem polskim, jest tylko osoba fizyczna, która z urodzenia lub na wniosek nabyła polskie obywatelstwo. Przepis konstytucyjny ogranicza zatem uprawnienia do otrzymania informacji publicznej tylko do osób fizycznych, będących obywatelami polskimi. Przepis art. 61 Konstytucji RP w żaden sposób nie odnosi się do funkcjonowania organów administracji publicznej. Rozwinięciem przepisu konstytucyjnego są przepisy u.d.i.p., w której w art. 2 ust. 1 ustawodawca, posługując się wyrazem "każdy", rozszerza to pojęcie, wskazując, że prawo do informacji publicznej ma nie tylko obywatel polski, obywatel kraju należącego do Unii Europejskiej, ale także obywatel innego państwa oraz osoba nieposiadająca obywatelstwa. Uprawnienie to jest bardzo szerokie. Oznacza ono bowiem wgląd do informacji osobom mieszkającym w Polsce, ale także osobom spoza terytorium Polski. Użyty w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. zwrot "każdemu" oznacza zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne, niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne, stowarzyszenia. A zatem określa on krąg podmiotów mających prawo dostępu do informacji publicznej znacznie szerzej niż ustawa zasadnicza w art. 61. Nie oznacza to jednak, że termin ten może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż jak wynika z uzasadnienia do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej (Druk Sejmowy nr 2094, z dnia 30 czerwca 2000 r., s. 18) ustawa ta ma służyć do "bezpłatnego informowania obywateli w sposób i czasie zapewniający aktualną wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów (por. wypowiedź T. Górzyńskiej zamieszczoną w Biuletynie nr 3614/III kad. Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych /nr 3/). Mając zatem na uwadze ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, Sąd wskazał, że sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Takie rozumienie tego pojęcia potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. o sygn. akt SK 54/08 (vide: punkt 2 rozważań - OTK-A 2009/5/69; Dz. U. Nr 84, poz. 713), zgodnie z którym "termin "każdy" obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym". Do kręgu osób prawnych mających prawo dostępu do informacji publicznej nie zalicza się organów administracji publicznej, które nie są uprawnione do żądania informacji od innego organu tej administracji, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Ponadto celem ustawy jest informowanie obywateli o stanie, a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Dlatego też termin "każdy" użyty w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie może odnosić się do organów władzy publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwianie tym organom uzyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych lub wykonujących zadania publiczne. Innymi słowy, konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało stworzone z myślą o "rządzonych", nie zaś o "rządzących". Nie jest to prawo właściwie dla kontaktów pomiędzy rządzącymi, ale jako instrument kontroli, audytu sprawowanego przez "rządzonych" wobec "rządzących". WSA we Wrocławiu zaaprobował pogląd doktryny, wedle którego "przepisy u.d.i.p. nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Przede wszystkim przepis art. 7b k.p.a. przewiduje ogólną zasadę zawierającą nakaz współdziałania organów administracji w toku postępowania w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Można zatem przyjąć, że organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy. Sposób współdziałania powinien być odpowiedni do sytuacji. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo". Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniesienie przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne, gdyż nie ma on legitymacji procesowej do jej wniesienia. Tym samym uprawnienie takie nie przysługuje Burmistrzowi, bowiem organ ten nie mieści się w kategorii podmiotów, określonych w art. 2 ust. 1 u.d.i.p., uprawnionych do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji powoduje to, że nie ma on interesu prawnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego w zakresie bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Burmistrz [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie

1. prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym określeniu kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji publicznej i wyłączeniu Burmistrza [...], jako podmiotu mogącego wystąpić z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej;

2. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezpodstawnym odrzuceniu skargi na skutek błędnego ustalenia, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak zastosowania do wniosku Burmistrza [...] art. 2 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym przyjęcia braku obowiązku udostępnienia przez Starostę [...] informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Prawo do informacji publicznej ukształtowane zostało jako prawo publiczne podmiotowe, ale odnoszące się tylko do obywatela. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego, a zatem "każdy" oznacza osobę fizyczną, osobę prawną, jak również jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", prawo uzyskiwania przez społeczeństwo informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. A zatem prawo to służy społecznej kontroli nad funkcjonowaniem władzy publicznej. Oznacza to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej działa na linii społeczeństwo – ograny władzy, a nie na linii organy władzy – organy władzy. Tym samym ustawa o dostępie do informacji nie służy uzyskiwaniu informacji przez organy administracji publicznej.

Z powyższego wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 u.d.i.p., uznając, że przepis ten nie przewiduje uprawnienia Burmistrza do występowania do innego podmiotu zobowiązanego (Starosty [...]) o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym nie ma on interesu prawnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego w zakresie bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Skoro Burmistrz nie był uprawniony do złożenia skargi, to zasadnie WSA we Wrocławiu zastosował art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i odrzucił skargę.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.