Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. oraz K. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 633/23 w sprawie ze skargi W. K. oraz K. sp. k. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 marca 2023 r. znak SKO.Z/4100/12/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Krakowie wyrokiem z 7 lipca 2023rr. sprawie II SA/Kr 633/23 oddalił skargę W. K. oraz K. sp.k. z siedziba w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 marca 2023 r. znak SKO.Z/4100/12/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W.K. oraz K. sp.k. z siedzibą w K. (skarżący) zarzucając na podstawie art.174 pkt.2 p.p.s.a. rażące naruszenie przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art.1 p.p.s.a., art.3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. przez naruszenie zasady orzekania na podstawie akt sprawy bez dokonywania przez Sąd samodzielnie ustaleń faktycznych i ustalenie jakoby lokale mieszkalne numer 1,2,3 w budynku przy ul. [...] w [...] nie były objęte projektem budowlanym jako lokale mieszkalne, co jest niezgodne nadto ze stanem faktycznym, gdyż lokale te jako lokale mieszkalne zrealizowane zostały na podstawie i zgodnie z ostateczną i prawomocną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany (w którym te lokale zostały zaprojektowane jako mieszkalne) i udzielającą pozwolenia na budowę z dnia 17.09.2020 r. (decyzja), a następnie lokale te zostały dopuszczone do użytkowania na mocy zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – [...] z 27.10.2021r. o nie wniesieniu w terminie ustawowym sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego domu mieszkalnego wielorodzinnego z zaadaptowanym na te cele mieszkalne poddaszem oraz nowo wybudowanym garażem podziemnym wraz z instalacjami przy ul. [...] w [...] (zaświadczenie), co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy, a także nierozpoznaniem większości zarzutów postawionych w skardze do WSA w Krakowie i bezzasadnym oddaleniem skargi;

2. naruszenie art.1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art.141§4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art.141§ 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej zarzutów podniesionych przez skarżącego, a dotyczących:

- naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., bowiem jak wynika z biuletynu informacji publicznej Miasta Kraków, oferowało ono do sprzedaży lokale mieszkalne w piwnicy, które miały status lokali mieszkalnych,

- naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 § 1 k.p.a. przez uchybienie zasadzie swobodnej oceny dowodu oraz obowiązkowi wyczerpującego rozważania materiału dowodowego i wywodzenie, że zatwierdzenie na mocy ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że dopuszczalne było aby w przyziemiu usytuowane były lokale mieszkalne w rozumieniu przepisów prawa, jak również wskazywanie, ze zmiana sposobu użytkowania wynikająca z decyzji o pozwoleniu na przebudowę dotyczyła wyłącznie poddasza, z pominięciem, że lokale w przyziemiu wyraźnie przewidziane zostały w projekcie, a wcześniej zinwentaryzowane, jako lokale mieszkalne, co skutkowało rażącą sprzecznością twierdzeń wywodzonych przez organ z treścią decyzji,

-naruszenie art. 80 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie w ocenie materiału dowodowego zaświadczenia, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z decyzją, a w efekcie bezpodstawnym utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczeń,

- naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. przez naruszenia zasady trwałości ostatecznej i prawomocnej decyzji, na podstawie której zrealizowano lokale nr 1,2,3 co skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczeń,

- naruszenia art.110 § 1 k.p.a. przez pomijanie przez organ faktu obowiązywania i związania w sprawie decyzją i zaświadczeniem, choć związanie decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej, która trwa dotychczas,

Powyższe skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi;

3. naruszenie art.1, art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. i art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. przez ocenę sprawy z pominięciem istotnej części materiału dowodowego, tj.:

a) inwentaryzacji stanu lokali w przyziemiu przedstawioną na etapie procedowania w przedmiocie decyzji o przebudowie, która jest potwierdzona przez uprawnionego projektanta i stanowi część opisową projektu budowlanego (k.24 projektu budowlanego), a potwierdza, że w przyziemiu budynku znajdowały się lokale mieszkalne, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi,

b) decyzji o przebudowie i zaświadczenia, w zakresie jakim z decyzji wynika, ze projekt budowlany przewidywał lokale nr 1,2,3 w budynku przy ul. [...] w [...], jako lokale mieszkalne oraz zaświadczenia w zakresie w jakim potwierdza ono, że zgodnie z tym założeniem została zrealizowana inwestycja i lokale nr 1,2,3 jako lokale mieszkalne, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi;

c) uzgodnień projektu budowlanego, który przewidywał, że lokale nr 1,2,3, będą (pozostaną) lokalami mieszkalnymi z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co potwierdza decyzja Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji;

4) naruszenie art.1 p.p.s.a., art.3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.141 p.p.s.a. w zw. z art.7 k.p.a., art.138 § 2 k.p.a. i zasady praworządności poprzez zaakceptowanie przez Sąd nierespektowania przez organy obu instancji wydanego w niniejszej sprawie postanowienia SKO w Krakowie z 6 grudnia 2022r. i przyjęcie , że w świetle tego postanowienia brak podstaw do uwzględnienia wniosku o wyodrębnienie jako samodzielnych lokali nr 1,2,3 podczas gdy SKO w rzeczonym postanowieniu wyraźnie wskazało, że nie występują przeszkody uniemożliwiające potwierdzenie samodzielności w odniesieniu do lokali 1,2,3,4,5,6,7, nie różnicując jakoby konkluzja miała dotyczyć jedynie lokali nr 4,5,6 i 7, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi;

5) naruszenie art.1 p.p.s.a., art.3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. w zw. z art.16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez WSA w Krakowie zasady trwałości ostatecznej i prawomocnej decyzji, na podstawie której zrealizowano lokale nr 1,2 i 3 w przedmiotowym budynku oraz w zw. z art.110 § 1 k.p.a. przez pomijanie faktu obowiązywania i związania w sprawie decyzja i zaświadczeniem, choć związanie decyzja trwa aż do ustalania mocy obowiązującej decyzji tzn. do chwili, gdy decyzja ta zostanie uchylona, zmieniona lub wygaśnie, a taka sytuacja nie miała miejsca;

6) naruszenie art.1 p.p.s.a., art.3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. w zw. z art.8 § 1 i 2 k.p.a. przez zaakceptowanie przez WSA w Krakowie , że organy administracji publicznej odmową wydania zaświadczeń o samodzielności lokali bez uzasadnionej przyczyny odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym, bowiem jak wynika z biuletynu informacji publicznej Miasta [...] oferowało ono do sprzedaży lokale mieszkalne w piwnicy, które miały status lokali mieszkalnych , czym naruszają zasadę równego traktowania, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi;

7) naruszenie art.1 p.p.s.a., art.3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez zaakceptowanie przez WSA w Krakowie , że organy administracji publicznej odmową wydania zaświadczeń o samodzielności próbują zakwestionować decyzje , która została wydana właśnie przez jeden z tych organów , który wydaje zaświadczenie i wykonana została przez skarżących, choć decyzja została wydana bez obiekcji organu w zakresie występowania w przyziemiu lokali o charakterze mieszkalnym, a to nr 1,2,3 w budynku przy ul. [...] w [...] – choć projekt budowlany podlegał badaniu zgodności z przepisami technicznymi w tym § 73 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r., poz.1255 ; "Rozporządzenie", "warunki techniczne"), co godzi w zasadę działania przez organy w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi;

II. na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) naruszenie art. 2 ust.1a i ust.2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532, zwana dalej: "u.w.l."), w zw. z art.2 ust.3 u.w.l. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu , że organ wydający zaświadczenie o spełnieniu wymagań do ustanowienia odrębnej własności lokalu bada samodzielność lokalu mieszkalnego w oparciu o przepisy prawa budowlanego i Rozporządzenia oraz, że może odmówić wydania zaświadczenia, czyniąc to wbrew pozwoleniu na budowę i skutecznie dokonanemu zawiadomieniu o zakończeniu budowy – decyzji i zaświadczeniu, podczas gdy organ wydający zaświadczenie jest związany ostateczną decyzją i zaświadczeniem w sytuacji gdy w obrocie występuje decyzja i zaświadczenie;

2) naruszenie § 73 Rozporządzenia poprzez jego błędną interpretację polegająca na:

a) stwierdzeniu, że lokale gdzie poziom podłogi znajduje się na wysokości poniżej 1,40 m poniżej poziomu gruntu, takie jak przedmiotowe lokale nr 1,2,3 nie mogą stanowić lokalu przeznaczonego na pobyt ludzi, ci jest interpretacją błędną , pomijającą, że jest możliwe w przypadku uzyskania odstępstwa oraz pomijającą, że jak wskazał Wojewoda lokale uzyskałyby odstępstwo - nie było technicznej możliwości przebudowy istniejącego stanu rzeczy, poziom posadowienia przyziemia budynku nie był przedmiotem planowanej przebudowy,

b) jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach, gdy inwestycja została zrealizowana zgodnie z decyzją, która zatwierdziła, że lokale nr 1,2 i 3 mogą stanowić lokale mieszkalne,

c) jego niewłaściwe zastosowanie w postepowaniu o wydanie zaświadczenia o samodzielności, gdzie organ nie weryfikuje i nie potwierdza, ze lokal spełnia wymogi wynikające z obecnie obowiązujących warunków technicznych, w tym Rozporządzenia, co potwierdził sam organ w treści zaświadczeń wydanych dla lokali 4,5,6 i 7, a weryfikacja w oparciu o § 73 Rozporządzenia dokonuje się w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i w sprawie dokonał się i wydano decyzje.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy na podstawie art.188 p.p.s.a. oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżone postanowienie dotyczy kwestii poświadczenia przez organ, że trzy lokale w budynku przy ul. [...] w [...] nr 1,2,3, stanowią samodzielne lokale mieszkalne. Organy uznały, że brak jest podstaw do wydania takiego zaświadczenia, ponieważ lokale te zlokalizowane są w poniżej gruntu - w piwnicy budynku przebudowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z 17 września 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne oraz budową garażu podziemnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod-kan, elektrycznymi, gazowymi, wentylacji mechanicznej na dz. [...] obr. [...] ul. [...] w [...]" (k. 7 administracyjnych akt sprawy) - co jest niezgodne z § 73 Rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował w pełni powyższe stanowisko stwierdzając, że tym samym lokale te nie spełniają kryterium określonych w art.2 ust.1 w zw. z art.2 ust.2 u.w.l. i brak było podstaw do wydania zaświadczenia o ich samodzielności. Ponadto w ocenie Sądu I instancji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że objęte wnioskiem lokale nr 1, 2 i 3 znajdujące się w przyziemiu/piwnicy przebudowywanego budynku nie były objęte projektem budowlanym, wobec czego nie powstały na mocy w/w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący kasacyjnie uważają natomiast, że Sąd pierwszej instancji samodzielnie , z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej dokonał ustaleń faktycznych i to w sposób sprzeczny z materiałem dowodowym, ponieważ projekt budowlany przewidywał realizację lokali mieszkalnych nr 1,2,3 w podziemiu budynku. Ponadto dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę i przyjęcie inwestycji do użytkowania, dopóty WSA w Krakowie i organy prowadzące postepowanie w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali są zobowiązane do jej respektowania i uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia.

Rozstrzygając sporne zagadnienie, w pierwszej kolejności należy wskazać, że na mocy ustawy z 5 lipca 2018r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz.U.2018,poz.1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018r. wprowadzono zmiany do ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716 i 1496) polegające na zmianie treści art. 2, który otrzymał brzmienie w ust.1a : ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, natomiast ust.3 otrzymał brzmienie: spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Przepis art. 2 ust.2 u.w.l stanowi natomiast, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu wymaga wobec tego stwierdzenia spełnienia przez lokal warunków samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, a także w sensie prawnym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 2641/21 CBOIS). Wskazane przez ustawodawcę kryteria materialne wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu potwierdzają, że elementem obligatoryjnym dokonywanego przez starostę badania jest ocena posiadania przez dany lokal powyższej cechy formułowanej na płaszczyźnie prawnej odnoszonej do jego zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz zasadami zagospodarowania i zabudowy terenu wynikającymi z planu miejscowego lub rozstrzygnięć indywidualnych wydawanych w razie braku uchwalenia tego aktu prawa miejscowego.

Odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjnej należy wskazać, że nie oznacza to, że starosta uzyskał prawo do oceny zgodności budowy z przepisami planistycznymi i budowlanymi. Jednak obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek jest zbadanie, czy istnieją odpowiednie dokumenty lub skutecznie dokonano odpowiednich czynności, które umożliwiają ustanowienie odrębnej własności lokalu. Natomiast w sytuacjach spornych dotyczących wydania zaświadczenia, organ nie może dokonywać ocen prawnych, ocena taka jest bowiem elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu. Organ nie może także dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, z wyjątkiem ustaleń w zakresie dysponowania lub nie danymi, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Organ nie może więc w postępowaniu tym kwestionować zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach, ewidencjach i rejestrach. Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (por. K.Klonowski (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 218; wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12).

Z taką sytuacja mamy do czynienia w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali wskazanych we wniosku skarżących.

Z wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaświadczenia z dnia 27 października 2021 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego dla w/w zamierzenia inwestycyjnego wynika, że w budynku znajdują się 4 kondygnacje nadziemne i 1 podziemna. Z zestawienia w ramach inwentaryzacji powykonawczej opracowanego przez mgr inż. arch. [...] wynika, że objęte wnioskiem lokale nr 1, 2 i 3 znajdują się w przyziemiu/piwnicy (k. 21 administracyjnych akt sprawy). Inwentaryzacja ta została przeprowadzona w celu uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokali.

Prawidłowo organy orzekające w sprawie, co słusznie zaakceptował Sąd pierwszej instancji i czego nie kwestionowali także skarżący ustaliły, że lokale nr 1,2,3 położone są poniżej gruntu, a konkretnie poziom podłogi znajduje się 1,40 m poniżej poziomu gruntu, na co inwestor nie uzyskał decyzji pozwalającej na odstępstwo.

W tych okolicznościach słusznie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie i wskazał, że istotny dla oceny zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia jest § 73 ust. 1 i 2 warunków technicznych.

Zgodnie z powołanym przepisem w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku. Dopuszcza się usytuowanie pomieszczeń produkcyjnych, handlowych, usługowych, gastronomicznych lub obsługi pasażerów, określonych w ust. 1, poniżej poziomu terenu przy budynku pod warunkiem uzyskania zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydanej w przypadku pomieszczeń stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy.

W tym stanie faktycznym orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że lokale nr 1,2,3 nie spełniają warunków samodzielności w rozumieniu art.2 ust.2 u.w.l.

Nie można zgodzić się z poglądem skargi kasacyjnej, że bezzasadne jest w tej sprawie weryfikowanie czy przedmiotowe lokale spełniają wymogi wynikające z obowiązujących warunków technicznych, ponieważ zostały zrealizowane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku przy ul. [...]. Skarżący podnieśli, że z art.2 ust.1 a u.w.l. wynika, że starosta bada czy lokal pozostaje w zgodzie z pozwoleniem na budowę, a nie aby na jego podstawie miało dochodzić do badania spełnienia przez lokal technicznych warunki samodzielności.

Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić.

Podzielić należy pogląd, prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak wyraźnego odesłania w art. 2ust.1a u.w.l. do warunków technicznych - z uwagi na nieodłączny związek pojęcia lokalu z normami szeroko rozumianego prawa inwestycyjnego, a więc normami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz normami prawa budowlanego, wynikający z art. 2 ust. 1a, ust. 5-6 u.w.l. - jest rozstrzygający o tym, że pojęcie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l. nie może być sprzeczne z jego rozumieniem na tle prawa budowlanego. Stanowisko to gwarantuje spójność systemu prawnego w odniesieniu do wymogów stawianych lokalom. Byłoby czymś niezrozumiałym, gdyby pomieszczenia niestanowiące lokali w rozumieniu prawa budowlanego mogły być traktowane jako lokale w procedurze przewidzianej w art. 2 ust. 1-6 u.w.l. Aprobata poglądu o braku możliwości przeprowadzania przez starostów - podczas rozpoznawania wniosków o wydanie zaświadczeń - tego rodzaju kontroli, upowszechniłaby praktykę omijania przepisów techniczno-budowlanych, prowadząc w konsekwencji do niczym nieskrępowanego wyodrębniania lokali niespełniających norm prawno-budowlanych prawnych.

Przy wykładni art. 2 ust. 2 u.w.l., należy zatem odnieść się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności przepisów wykonawczych do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. np. wyroki: NSA z dnia 24 kwietna 2014 roku, sygn. I OSK 908/13, NSA z dnia 22 kwietnia 2016 roku, sygn. I OSK 2772/14, NSA z dnia 26 września 2017 roku, sygn. II OSK 92/16, NSA z dnia 31 stycznia 2019 roku, sygn. I OSK 2071/18).

Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu u.w.l., jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (ust. 2).

Należy w tym miejscu podkreślić, że dla lokalu mieszkalnego przewidziano dodatkowe warunki. Ma on bowiem być przeznaczony na stały pobyt ludzi i wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służyć ma zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Rozwinięciem tej regulacji jest § 73 ust. 1 warunków technicznych ,zgodnie z którym w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku.

Trafnie zatem SKO w okolicznościach faktycznych sprawy uznało, że wskazane we wniosku o wydanie zaświadczenia lokale, przesłanki samodzielności lokali mieszkalnych nie spełniają z uwagi na usytuowanie poniżej poziomu gruntu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło wobec tego do naruszenia art.2 ust.1 1a i ust.2 u.w.l. i § 73 warunków technicznych.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art.8 § 1 i 2 k.p.a. Nie można powołać się na naruszenie zasady wyrażonej art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy wydana w sprawie decyzja(postanowienie), choćby była odmienna od innej decyzji wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem, ponieważ wzgląd na potrzebę ochrony zasady praworządności ma w tego rodzaju sytuacji pierwszeństwo przez oczekiwaniami strony (a mianowicie, oczekiwaniami odnośnie do uzyskania rozstrzygnięcia o określonej treści, to jest decyzji takiej samej jak uprzednio wydanej w innej sprawie.

Odnosząc się dalej do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że istotnie Sąd pierwszej instancji dokonał ustaleń faktycznych i ich oceny stwierdzając, że inwentaryzacja powykonawcza dołączona do wniosku o wydanie przedmiotowych zaświadczeń o samodzielności lokalu jest niezgodna z projektem budowlanym, który nie przewidywał w garażu (przyziemiu) lokali mieszkalnych a lokale mieszkalne 1,2,3 zostały wrysowane na rzucie przyziemia obok garażu, a nadto jednocześnie zgromadzona dokumentacja archiwalna nie wskazuje na ich istnienie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę z 2020r.

Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 554/07 CBOIS), czyli jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne tylko w zakresie uzasadnionym celami postępowania i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7–8, s. 51). Oznacza to, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej w postępowaniu administracyjnym (por. A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55).

Powyższe uchybienie Sądu I instancji o charakterze procesowym (art.133 §1 p.p.s.a.) nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali nr 1,2 i 3 wobec nie spełnienia przez nie warunku samodzielności w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym w rozumieniu art.2 ust.2 u.w.l. Zresztą Sąd pierwszej instancji mimo poczynienia powyższych ustaleń faktycznych, z których wywodził, że lokale nie były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, ostatecznie końcowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że trafnie odmówiono wydania zaświadczeń "skoro w świetle art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, to brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, który nie był w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z prawem lokalem mieszkalnym i nie może być przeznaczony na pobyt ludzi z uwagi na to, że w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie". W rezultacie nie są także uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.