Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. K. oraz K. i [...] sp.k. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 marca 2023 r. znak SKO.Z/4100/12/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali skargę oddala.

Postanowieniem z 17 stycznia 2023 r., Prezydent Miasta Krakowa orzekł o odmowie wydania zaświadczenia W. K. i [...] i Wspólnicy Sp. k. w K. (skarżący, strony) potwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych, oznaczonych numerami [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu streszczono dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśniono, że uprzednio wydane postanowienie odmowne zostało uchylone na mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6 grudnia 2022 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ zwrócił uwagę, że dla lokali oznaczonych nr [...] znajdujących się odpowiednio na parterze, pierwszym i drugim piętrze zostały wydane żądane zaświadczenia. Natomiast odmówiono wydania zaświadczeń dla lokali mieszkalnych oznaczonych nr [...] ze względu na fakt, że usytuowane są poniżej poziomu gruntu, co jest niezgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi, co oznacza że nie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2021r., poz. 1048, dalej: u.w.l.) - samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespól izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Lokal mieszkalny jest przeznaczony na stały pobyt ludzi, a więc poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu budynku. Mieszkania oznaczone nr [...] nie spełniają kryteriów określonych w art. 2 ust. 2 u.w.l, gdyż istotą samodzielności jest to, że zespół pomieszczeń ma być wykorzystywany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a przeznaczeniem pomieszczeń usytuowanych w piwnicy nie jest funkcja mieszkalna. Nie jest możliwe nadanie pomieszczeniom w drodze zaświadczenia, statusu lokalu mieszkalnego, które takiego statusu nie mogą uzyskać z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w przepisach prawa budowlanego.

Dalej podniesiono, że organ wydający zaświadczenia o samodzielności lokali ma obowiązek i kompetencje do badania, czy oprócz kryteriów, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l, dana inwestycja jest zgodna z prawem, nie tylko na podstawie przepisów ustawy o własności lokali, ale również w zakresie ustalenia możliwości wykorzystania lokali zgodnie z ich przeznaczeniem, z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zwrócono uwagę, że kryterium wydzielenia trwałymi ścianami nie jest jedynym kryterium do uznania danego lokalu za samodzielny w rozumieniu ustawy o własności lokali. Ustawodawca wyraźnie zaznacza, iż taki lokal ma spełniać niezbędne warunki na pobyt ludzi, zatem musi zapewnić odpowiednie warunki dotyczące bezpieczeństwa i zdrowia zamieszkujących tam osób oraz możliwość pełnienia funkcji życiowych przez osoby zamieszkujące lokal. Przebudowa nastąpiła w trakcie obowiązujących obecnie warunków technicznych, które wprost stwierdzają, że mieszkania nie mogą być usytuowane poniżej poziomu gruntu. Zaprojektowanie pokoi czy kuchni w piwnicy nie oznacza, że mogą być one przeznaczone do wyodrębnienia jako samodzielne lokale mieszkalne.

Na etapie wydawania zaświadczeń organ sprawdził lokalizację lokali i zwrócił uwagę, że są usytuowane poniżej poziomu terenu na co konieczne jest odstępstwo od warunków technicznych, o które wnioskodawca nie wystąpił przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. To, że kilka pomieszczeń usytuowanych w piwnicy (o pow. 36 m2) było użytkowane w niewłaściwy sposób nie oznacza, że zaświadczenie zatwierdzi taki sposób użytkowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli w ustawowym terminie W. K. oraz [...] sp.k. z siedzibą w K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. i zasady praworządności, poprzez nierespektowanie przez organ wydanego w niniejszej sprawie postanowienia SKO z 6 grudnia 2022 r. (SKO.Z/4100/120/2022), w którym SKO wyraźnie wskazało, że w aktualnie istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie występują przeszkody uniemożliwiające potwierdzenie w odniesieniu do lokali nr [...], znajdujących się w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 ustawy o własności lokali, chyba że decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego i ponowne wydanie przez organ zaskarżanego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia,

2. naruszenie prawa, a to rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej; rozporządzenia ws. warunków technicznych), w tym § 73 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie weryfikuje i nie potwierdza, że lokal spełnia wymogi wynikające z obecnie obowiązujących warunków technicznych, w tym rozporządzenia, co potwierdził sam organ w treści zaświadczeń wydanych dla lokali nr [...],

3. naruszenie art. 12 k.p.a., a to zasady szybkości postępowania i sztuczne, naruszające prawo, nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, zawieszenie postępowania, a obecnie ponowne wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, pomimo uchylenia przez SKO postanowienia z 6 grudnia 2022 r. postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, a także pomimo, iż w sprawie od wydania uprzedniego postanowienia SKO nie zaistniały żadne nowe okoliczności faktyczne i prawne, a decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego,

4. naruszenie art. 80 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie w ocenie materiału dowodowego:

a) faktu istnienia ostatecznej i prawomocnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nr 713/6740.[...] z 17 września 2020 r., znak AU-01-2.6740.2.564.2020.EZD,

b) faktu istnienia zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z 27 października 2021 r., ROIK 1.5121.129.2021.JBA o niewniesieniu w terminie ustawowym sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania przebudowanego domu mieszkalnego wielorodzinnego z zaadaptowanym na cele mieszkalne poddaszem oraz nowo wybudowanym garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan., elektrycznymi, gazowymi, wentylacją mechaniczną,

5. naruszenie art. 16 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości ostatecznej i prawomocnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nr 713/6740.2/2020 z 17 września 2020 r. oraz domniemania jej legalności,

6. naruszenie art. 110 § 1 k.p.a., poprzez kwestionowanie przez organ faktu obowiązywania i związania w sprawie decyzją i zaświadczeniem, choć związanie decyzją trwa aż do ustania mocy obowiązującej decyzji, tzn. do chwili, gdy decyzja ta zostanie uchylona, zmieniona lub wygaśnie, a taka sytuacja nie miała miejsca,

7. naruszenie art. 218 § 2 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w zakresie wykraczającym poza postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a.,

8. naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l., poprzez błędną interpretację skutkującą bezzasadną odmową wydania zaświadczenia oraz art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie,

9. naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez jego bezzasadne niezastosowanie,

10. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania go organu, a to działanie przez organ jako sygnalista i kierowanie "próśb" do innych organów (Wojewody Małopolskiego, PINB o usunięcie z obrotu prawnego decyzji organu, a przy tym nieudzielania a wręcz zatajania w szczególności przed Wojewodą stanowiska PINB w sprawie rzekomych nieprawidłowości wskazywanych przez organ, których to nieprawdziwości nie potwierdził PINB, jak również poprzez naruszenia sformułowane w powyższych punktach zażalenia.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o stwierdzenie, że zaskarżane postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

SKO w Krakowie postanowieniem z 3 marca 2023 r., nr SKO.Z/4100/12/2023, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji (opisane na wstępie). W uzasadnieniu swojego stanowiska SKO wyjaśniło, że z uwagi na naturę zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych do treści zaświadczenia) w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może zatem rozstrzygać żadnych kwestii spornych, to, co ma potwierdzać, musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z dokumentów.

Kolegium zwróciło również uwagę na istotną zmianę przepisów ustawy o własności lokali, wprowadzoną ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2018 r., poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 2 ust. 1a ustawy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Natomiast zgodnie ze starym stanem prawnym obowiązującym do 23 sierpnia 2018 r., art. 2 ust. 3 u.w.l. spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Tym samym o ile do tej daty starosta stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych), o tyle po 23 sierpnia 2018 r. obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle aktualnych regulacji, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali, zobowiązany jest do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić że: po pierwsze lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2 u.w.l.), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a u.w.l.).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do odmowy wydania zaświadczeń dla lokali mieszkalnych nr [...] znajdujących się odpowiednio na parterze, pierwszym i drugim piętrze w budynku przy ul. [...] w K., co zresztą wynika z uprzednio wydanego postanowienia SKO w Krakowie z 6 grudnia 2022 r. Natomiast brak jest podstaw do wydania zaświadczeń dla lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] w budynku przy ul. [...] w K. z uwagi na usytuowanie ich poniżej poziomu gruntu. Zdaniem organu II instancji nie budzi wątpliwości, że zgodnie z § 73 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku. W myśl § 73 ust. 2 dopuszcza się usytuowanie pomieszczeń produkcyjnych, handlowych, usługowych, gastronomicznych lub obsługi pasażerów, określonych w ust. 1, poniżej poziomu terenu przy budynku pod warunkiem uzyskania zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydanej w przypadku pomieszczeń stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy.

Pomieszczenia zlokalizowane w piwnicy - tak jak w rozpatrywanym przypadku - są niezgodne ze wskazanymi wyżej warunkami technicznymi, stanowiącymi przepisy szczególne względem Prawa budowlanego, co oznacza że nie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Lokal mieszkalny jest przeznaczony na stały pobyt ludzi, a więc poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku. Mieszkania oznaczone nr [...] nie spełniają kryteriów określonych w art. 2 ust. 2 u.w.l., ponieważ istotą samodzielności jest to, że zespół pomieszczeń ma być wykorzystywany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a przeznaczeniem pomieszczeń usytuowanych w piwnicy nie jest funkcja mieszkalna.

Z powyższego powodu należało zatem odmówić wydania żądanych zaświadczeń.

Kolegium oceniło, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające oraz uzasadnienie negatywnego rozstrzygnięcia są prawidłowe. Kolegium uznało, że zarzuty zażalenia są nieuzasadnione i brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, jak również przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 217 i art. 218 k.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie swobodnej oceny dowodu oraz obowiązkowi wyczerpującego rozważania materiału dowodowego i wywodzenie, że zatwierdzenie na mocy ostatecznej i prawomocnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nr 713/6740.2/2020 nie oznacza, że na mocy decyzji dopuszczalne było usytuowanie w przyziemiu lokali mieszkalnych w rozumieniu przepisów prawa, jak również wskazywanie, że zmiana sposobu użytkowania wynikająca z tej decyzji dotyczyła wyłącznie poddasza, z pominięciem, że lokale w przyziemiu wyraźnie zinwentaryzowane zostały w projekcie, jako lokale mieszkalne, a zatem nieuzasadnione byłoby wnioskowanie o zmianę ich przeznaczenia na mieszkalne;

2. naruszenie art. 80 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w ocenie materiału dowodowego zaświadczenia PINB w Krakowie - Powiat Grodzki z 27 października 2021 r. o niewniesieniu w terminie ustawowym, sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania przebudowanego domu mieszkalnego wielorodzinnego z zaadaptowanym na cele mieszkalne poddaszem oraz nowo wybudowanym garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan., elektrycznymi, gazowymi, wentylacją mechaniczną na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. (Zaświadczenie), co skutkowało pominięciem, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, a w efekcie bezpodstawnym utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczeń;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. i zasady praworządności oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nierespektowanie przez organ wydanego w niniejszej sprawie postanowienia SKO z 6 grudnia 2022 r., w którym SKO wyraźnie wskazało, że w aktualnie istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie występują przeszkody uniemożliwiające potwierdzenie w odniesieniu do lokali nr [...] okoliczności, o których mowa w art. 2 ust 1a-2 u.w.l., chyba że decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, co skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczeń;

4. naruszenie art. 16 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której zrealizowano lokale nr [...] w budynku przy ul. [...] w K., co skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczeń;

5. naruszenie art. 110 § 1 k.p.a., poprzez pomijanie przez organ faktu obowiązywania i związania w sprawie decyzją o pozwoleniu na budowę i zaświadczeniem o braku sprzeciwu, choć związanie decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej, tzn. do chwili, gdy decyzja ta zostanie uchylona, zmieniona lub wygaśnie, a taka sytuacja nie miała miejsca.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. § 73 rozporządzenia ws. warunków technicznych, poprzez jego bezzasadne zastosowanie, podczas gdy inwestycja została zrealizowana zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, a nadto w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie weryfikuje i nie potwierdza, że lokal spełnia wymogi wynikające z obecnie obowiązujących warunków technicznych, w tym rozporządzenia, co potwierdził sam organ w treści zaświadczeń wydanych dla lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.,

2. art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ wydający zaświadczenie o spełnieniu wymagań do ustanowienia odrębnej własności lokalu bada samodzielność lokalu mieszkalnego w oparciu o przepisy prawa budowalnego i rozporządzenia, nadto czyni to wbrew pozwoleniu na budowę i skutecznie dokonanemu zawiadomieniu o zakończeniu budowy.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO, przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenie kosztów sądowych, jak i o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, a to decyzji Wojewody Małopolskiego z 23 marca 2023 r., znak: WI-I.7840.2.116.2021.KL, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr 713/6740.2/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z 17 września 2020 r. na okoliczność braku uzasadnienia dla wnioskowania o zmianę sposoby użytkowania, braku udokumentowania stanu przeciwnego w zakresie sposobu użytkowania tych lokali.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 poz. 1634 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.

Skarga nie jest zasadna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 1048 ze zmianami, dalej u.w.l.). W szczególności zgodnie z art. 2 ust. 1 – ust. 3 u.w.l. samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (ust. 1a).

Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.

Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.

Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

Jak słusznie wskazują organy ustawa o własności lokali została zmieniona na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali, która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Na mocy tej nowelizacji wprowadzony został art. 2 ust. 1a. Konsekwencją wprowadzonej zmiany jest poszerzenie kompetencji organu (starosty) w zakresie dokonywanej oceny samodzielności lokalu. Starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokalu bada, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności oraz, czy pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Jak wskazuje NSA "w aktualnym stanie prawnym zaświadczenie o samodzielności lokalu potwierdza nie tylko spełnienie przesłanek z art. 2 ust. 2 u.w.l., ale równocześnie przesłanek określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l. Zatem wskazanie przez organ, że dane pomieszczenia wypełniają przesłanki z art. 2 ust. 2 u.w.l. nie pozostaje w sprzeczności z odmową wydania zaświadczenie, gdy wskazane przez skarżącą lokale nie spełniają przesłanek przewidzianych w art. 2 ust. 1a u.w.l. Jedynie te lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l., mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Zatem wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu wymaga weryfikacji spełnienia przez lokal/pomieszczenie warunków samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym. Jeżeli więc z decyzji o pozwoleniu na budowę (jak również z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) nie wynika możliwość ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu, brak jest tym samym podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu." (wyrok z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt 1890/20).

Podzielić przy tym należy stanowisko, że nie tyle odesłanie lub brak wyraźnego odesłania zawartego w art. 2 ust. 2 u.w.l., ile nieodłączny związek pojęcia lokalu z normami szeroko rozumianego prawa inwestycyjnego, a więc normami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz normami prawa budowlanego, wynikający z art. 2 ust. 1a, ust. 5-6 u.w.l., jest rozstrzygający o tym, że pojęcie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 2, nie może być sprzeczne z jego rozumieniem na tle prawa budowlanego. Stanowisko to gwarantuje spójność systemu prawnego w odniesieniu do wymogów stawianych lokalom. Byłoby czymś niezrozumiałym, gdyby pomieszczenia niestanowiące lokali w rozumieniu prawa budowlanego mogły być traktowane jako lokale w procedurze przewidzianej w art. 2 ust. 1-6 u.w.l. (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim, wyrok z dnia 27 kwietnia 2023r., sygn. akt II SA/Go 114/23).

Istotny dla oceny zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia jest także § 73 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.). Zgodnie z powołanym przepisem w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku. Dopuszcza się usytuowanie pomieszczeń produkcyjnych, handlowych, usługowych, gastronomicznych lub obsługi pasażerów, określonych w ust. 1, poniżej poziomu terenu przy budynku pod warunkiem uzyskania zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydanej w przypadku pomieszczeń stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy.

Zgodnie z § 3 pkt 17 r.w.t. kondygnacji podziemnej - należy przez to rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację.

Z kolei zgodnie z § 3 pkt 21 r.w.t. piwnica to kondygnacja podziemna lub najniższą nadziemną bądź ich część, w których poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu.

W kontekście rozpoznawanej sprawy istotne jest także stanowisko tut. Sądu wyrażone m.in. w wyroku z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 376/20 w przedmiocie wykładni art. 2 ust. 1b u.w.l. Wskazano w nim, że wprawdzie w art. 2 ust. 1b u.w.l. mowa jest o "budynkach istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą", jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o datę wybudowania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. Celem tego przepisu – dodanego w 2018 roku - było bowiem umożliwienie prawnego wyodrębnienia lokali istniejących od kilkudziesięciu lat, jednak niespełniających aktualnie obowiązujących norm. Z całą pewnością ustawodawca nie zamierzał w ten sposób umożliwić inwestorom robót budowlanych wykonywanych obecnie obejścia tych aktualnych wymogów – tylko dlatego, że budynek, w którym te roboty są wykonywane powstał przed 1995 rokiem. W świetle omawianego przepisu kluczowa powinna być nie data powstania budynku, lecz data powstania lokali będących przedmiotem postępowania. Na takim stanowisku stanął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 601/19 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) stwierdzając: "Jednakże dyspozycja przepisu art. 2 ust. 1a u.w.l. obejmuje swym zasięgiem również sytuacje, w których po 1995 r. nastąpiła np. przebudowa/dobudowa budynku istniejącego przed 1995 r. (lub powstałego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

Budynek przy ul. [...] w K. został wzniesiony w 1934 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowym budynku na poziomie piwnic nie było mieszkań, a jedynie pomieszczenia służące do obsługi budynku: pralnia, suszarnie, magiel, piwnice (k. 151-156 administracyjnych akt sprawy).

Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 września 2020 r. nr 713/6740.2/2020 zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego "przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne oraz budowa garażu podziemnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod-kan, elektrycznymi, gazowymi, wentylacji mechanicznej na dz. [...] obr. [...] ul. [...] w K." (k. 7 administracyjnych akt sprawy).

Z wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaświadczenia z dnia 27 października 2021 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego dla w/w zamierzenia inwestycyjnego wynika, że w budynku znajdują się 4 kondygnacje nadziemne i 1 podziemna. Z zestawienia w ramach inwentaryzacji powykonawczej opracowanego przez mgr inż. arch. M. B. wynika, że objęte wnioskiem lokale nr [...] znajdują się w przyziemiu/piwnicy (k. 21 administracyjnych akt sprawy). Podkreślenia wymaga, że z dokumentacji (k. 19 administracyjnych akt sprawy) wynika, że inwentaryzacja została przeprowadzona w celu uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokali. Co więcej została ona załączona już po uzyskaniu przyjęcia do użytkowania i jest niezgodna z projektem budowlanym (k. 133 administracyjnych akt sprawy). Z rysunków, jakie PINB przesłał, będących podstawą do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (k. 141-147) wynika, że na rzucie przyziemia (garażu), k. 147, oprócz garażu wrysowano lokale mieszkalne, których nie obejmował projekt budowlany, a jednocześnie zgromadzona dokumentacja archiwalna nie wskazuje na ich istnienie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę z 2020 r.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w budynku przy ul. [...] nie było lokali mieszkalnych, a przebudowa zrealizowana na mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 września 2020 r. nr [...].2/2020 nie obejmowała ich realizacji. Ponadto zgodnie z powołanym § 73 r.w.t. w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku. Z materiału dowodowego w sprawie jednoznacznie wynika, że pomieszczenia, o których wyodrębnienie wystąpiono tego warunku nie spełniają.

W świetle powyższego Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania a to art. 7, § 77 ust. 1, art. 80 i art. 110 k.p.a. Bez istotnego wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, iż decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 września 2020 r. nr 713/6740.2/2020 nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Co więcej, odnosząc się do żądania skargi, przeprowadzona analiza decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2023 r. znak WI-I-7840.1.116.2021.KL (k. 13 i n.) potwierdza, że w budynku przy ul. [...] poziom podłogi znajduje się na wysokości poniżej 1, 40 m poniżej poziomu gruntu, co jest w sprzeczności z § 73 r.w.t., a inwestor dla realizowanego zamierzenia inwestycyjnego odstępstwa w tym zakresie nie uzyskał. Jednak dokonując oceny naruszenia prawa ze wskazanych w uzasadnieniu decyzji powodów Wojewoda uznał, że naruszenie to nie ma charakteru naruszenia oczywistego i dał prymat zasadzie trwałości decyzji. Nie zmienia to konkluzji, że taki lokal nie może stanowić lokalu przeznaczonego na stały pobyt ludzi, a co za tym idzie uzyskać statusu lokalu odrębnego. Podkreślenia wymaga charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Procedura wydawania zaświadczeń uregulowana jest w dziale VII k.p.a. (art. 217 i następne). Jak słusznie wskazało Kolegium – procedura ta jest znacznie uproszczona względem postępowania administracyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, ogranicza się bowiem tylko do urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego – ze względu na obowiązek wynikający z przepisu prawa lub też na wniosek osoby ubiegającej się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny (art. 217 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się, że przed wydaniem zaświadczenia możliwe jest prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednakże w bardzo ograniczonym zakresie. Zatem organ, który ma takie zaświadczenie wydać nie bierze pod uwagę innych okoliczności, niż te określone w art. 2 u.w.l., w tym okoliczności, które skłoniły Wojewodę do odmowy stwierdzenia rażącego charakteru naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia postanowienia SKO z 6 grudnia 2022 r. wskazać należy, co następuje. Po pierwsze, postanowienie to dotyczyło siedmiu, a nie jedynie trzech lokali, z których lokale nr [...] były położone na wyższych kondygnacjach. Wobec powyższego w następstwie wydania tego postanowienia wydano dla tych ostatnich lokali zaświadczenie o samodzielności lokali. Brak natomiast w świetle materiału dowodowego podstaw do uwzględnienia wniosku o wyodrębnienie jako samodzielnych lokali nr [...].

Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia książki ewidencyjnej nieruchomości z 1951 r., w której mowa o istnieniu w budynku 6 lokali o przeznaczeniu mieszkalnym nie wskazano w niej, gdzie znajdują się lokale mieszkalne. Także okoliczność, na którą w toku postępowania powoływała się skarżąca, a to, że w lokalu nr [...] znajdującego się w suterenie zamieszkiwały go cztery osoby nie wskazuje na to, że w 1951 r. powstał tam lokal/lokale mieszkalne. Faktyczne zajmowanie na pobyt ludzi pomieszczeń o innym przeznaczeniu samo w sobie nie może być równoznaczne z przebudową lokali. Dodać należy, na co wskazano już powyżej, że udokumentowana przebudowa budynku na mocy decyzji z 2020 r. dotyczy "przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne oraz budowy garażu podziemnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod-kan, elektrycznymi, gazowymi, wentylacji mechanicznej". Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że lokale mieszkalne w przyziemiu budynku przy ul. [...] znajdowały się przed 1995 r., ani też, że powstały na mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 września 2020 r. nr 713/6740.2/2020.

Podsumowując, skoro w świetle art. 2 ust. 1 w zw.z art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, to brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, który nie był w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z prawem lokalem mieszkalnym i nie może być przeznaczony na pobyt ludzi z uwagi na to, że w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.