Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miejskiej Kraków, K.M., B.1 sp. z o.o. z siedzibą w W., B.2 sp. z o.o. z siedzibą w B. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 552/20 w sprawie ze skarg B.1 sp. z o.o. z siedzibą w W., G. sp. z o.o. z siedzibą w K., K.M., B.2 sp. z o.o. z siedzibą w B. i A.K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. – os. D. i P." 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 552/20, po rozpoznaniu sprawy ze skarg B.1 sp. z o.o. z siedzibą w W., G. sp. z o.o. z siedzibą w K., K.M., B.2 sp. z o.o. z siedzibą w B. i A.K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2020 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. – os. D. i P.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz graficznego jej Załącznika nr 1 w części dotyczącej działek nr: [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, obręb [...], jednostka ewidencyjna N. oraz działki nr [...]9, obręb [...], jednostka ewidencyjna N. w zakresie, w jakim działka ta została objęta granicami obszaru o symbolu ZPp.3 (pkt I), w pozostałej części skargi B.1 sp. z o.o. z siedzibą w W. i K.M. oddalił (pkt II), umorzył postępowanie sądowe ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w K. (pkt III), postanowił o zwrocie G. sp. z o.o. z siedzibą w K. 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt IV), zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz B.1 sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V), zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz K.M. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt VI), zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz B.2 sp. z o.o. z siedzibą w B. i A.K. solidarnie kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt VII).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B.1 sp. z o. o. z siedzibą w W., G. sp. z o. o. z siedzibą w K., K.M., B. sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz A.K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na wyżej wymienioną uchwałę.

B.1 sp. z o.o., G. sp. z o. o. w K. oraz K.M. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj.

– art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez nieuprawnione ograniczenie prawa własności spółki skarżącej, w stopniu wykraczającym poza przyznane gminie władztwo planistyczne,

– art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym,

– art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez nieprawidłowe określenie zasad kształtowania zabudowy ze względu na błędne określenie obowiązujących i nieprzekraczających linii zabudowy,

– art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI") przez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz przez wyznaczenie na rysunku przebiegu dróg wewnętrznych,

– art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w istotnym zakresie są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – uchwały Rady Miasta Krakowa nr CX11/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. (dalej jako: "studium");

– § 11 rozporządzenia MI przez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego,

– § 5-7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "ZTP") przez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.

W uzasadnieniu skarg podkreślono, że skarżący są właścicielami nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego.

W zakresie skargi B.1 sp. z o. o. działka ewidencyjna numer [...]10 została włączona do obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem MW.3.8 – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu po zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Ponadto znaczna część tej działki została objęta strefą zieleni i komunikacji.

Natomiast działka numer [...]9 została objęta granicami obszaru o symbolu ZPp.3 – tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park.

Ponadto południowy fragment działki numer [...]9, [...]10 oraz cała działka numer [...]11 zostały włączone do terenu oznaczonego symbolem KP.2 – Teren placu o podstawowym przeznaczeniu pod plac.

Skarżąca podniosła, że pomimo uprzedniego wydania przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji o pozwoleniu na budowę, powyższe działki w znacznym zakresie zostały wyłączone spod zabudowy. Działka ewidencyjna numer [...]9, została bowiem włączona do terenu zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Natomiast możliwość zabudowy działki nr [...]10 została ograniczona jedynie do terenu zawierającego się w określonych na rysunku planu miejscowego nieprzekraczających liniach zabudowy. W pozostałym zakresie działka ta została objęta strefą zieleni i komunikacji.

Z kolei działki skarżącej K.M. o numerach [...]12, [...]13 i [...]14 – zostały objęte ustaleniami obszaru o symbolu KP.l – teren placu o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny plac miejski, działka nr [...]1 została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce (obszar o symbolu ZPz.11 – T), zaś działka nr [...]2 znalazła się w obszarze o symbolu ZPp.10 – tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park.

Wskazani wyżej skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów.

Pismem z 24 lipca 2020 r. G. sp. z o.o. cofnęła skargę.

Z kolei B. sp. z o.o. w B. oraz A.K. zarzucili zaskarżonej uchwale:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w postaci uchwalenia przez organ planu, który w sposób oczywisty narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, albowiem:

a. teren nieruchomości skarżących przeznaczony miał być zgodnie ze studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową – jako "główny ciąg komercyjny", tymczasem plan w całości przeznaczył go pod zieleń publiczną,

b. przewidziane w studium tereny ZP (zieleń publiczna) dotyczą ogólnodostępnych terenów otwartych, tymczasem nieruchomość skarżących nie jest takim terenem,

c. ponad 50% terenu objętego planem, a określonego w studium jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przeznaczone zostało dla realizacji funkcji uzupełniającej, tj. pod zieleń, co pozostaje sprzeczne z wytycznymi zawartymi w punkcie III.1.2. ust. 6 i 7 załącznika nr 4 (Tom III. Wytyczne do planów miejscowych) do uchwały dotyczącej studium,

d. w planie dokonano przesunięcia granic terenów zielonych w stosunku do studium, co pozostaje niezgodne z punktem III.1.2 ust. 1 załącznika nr 4 (Tom III. Wytyczne do planów miejscowych) do uchwały uchwalającej zmianę studium,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego i nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżących do nieruchomości, a to ze względu na przeznaczenie całości ich bardzo dużej nieruchomości na teren zielony, co wyklucza jej jakąkolwiek zabudowę, w sytuacji, w której nieruchomość ta zgodnie ze studium była przeznaczona pod zabudowę usługową (jako "główny ciąg komercyjny") i mieszkaniową wielorodzinną.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący są właścicielami nieruchomości: a) składającej się z działek ewidencyjnych nr [...]3 i [...]6, obr. [...] N.; b) składającej się z działki ewidencyjnej nr [...]8, obr. [...] N., [...]4; c) składającej się z działek ewidencyjnych nr [...]4, [...]5 i [...]7, obr. [...] N.

Zgodnie z zaskarżonym planem przeważająca część wskazanych nieruchomości znajduje się w terenie oznaczonym symbolem ZPz.18 (tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod skwery i zieleńce), a tylko bardzo mała część (wąski fragment działki ewidencyjnej nr [...]8) – w terenie oznaczonym symbolem MW.1.6 (tereny zabudowy wielorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi), przy czym i ta część znajduje się w terenie oznaczonym jako "strefa ochrony zieleni osiedlowej". Na terenie oznaczonym symbolem ZPz.18 dopuszczono jedynie lokalizację terenowych urządzeń sportu i rekreacji, placów zabaw, ogródków jordanowskich i wybiegów dla psów (§ 29 ust. 2 Planu). Na terenie "strefy ochrony zieleni osiedlowej" ustalono zaś zakaz lokalizacji budynków (§ 9 ust. 3 Planu).

Organ w odpowiedzi na skargi, wniósł o ich oddalenie wskazując na brak naruszenia zasady władztwa planistycznego oraz zgodność ustaleń planu ze studium oraz wymogami ładu przestrzennego, szczegółowo argumentując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargi w części zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta przy zachowaniu formalnoprawnego toku określonego w przepisach u.p.z.p. Następnie stwierdził zasadność skargi B.2 sp. z o.o. z siedzibą w B. i A.K. (działki obojga skarżących nr [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8), a także B.1 sp. z o.o. z siedzibą w W. (działka nr [...]9) i K.M. (działki nr [...]1, [...]2) w zakresie działek nr: [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, obręb [...], jednostka ewidencyjna N. oraz działki nr [...]9 w zakresie w jakim działka ta została objęta w zaskarżonym planie granicami obszaru o symbolu ZPp.3, z powodu dokonanej przez organ wadliwej oceny zgodności planu ze studium oraz nadużycia władztwa planistycznego. Sąd podniósł, że organ we wskazanym zakresie pominął, iż wiodące znaczenie w procesie interpretacji norm planu odnoszących się do wymienionych działek, ma kwestia ich zgodności z regulacjami studium przewidującymi funkcję podstawową tego terenu. Treść obowiązującego studium wskazuje, że co prawda w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych. W ocenie Sądu wskazuje na to redakcja treści studium, które w ramach funkcji dopuszczalnej, wymienia inwestycje celu publicznego. Ponadto w zakresie zieleni studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter.

W ocenie Sądu istotne okoliczności faktyczne (podnoszone przez organ uzasadniający zakwestionowane ustalenia planu), za jakie należy uznać niedobór terenów zielonych w bardzo gęstej zabudowie, jak też konieczność zachowania odpowiedniego stopnia powierzchni biologicznej czynnej, nie zwalniają organu od dokonania oceny prawnej zgodności norm planu z ustaleniami studium, zwłaszcza pod kątem ewentualnej nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt. I wyroku. Natomiast za niezasadne uznał pozostałe zarzuty.

W ocenie Sądu ustalenie przeznaczenia działek nr [...]12, [...]13 oraz [...]14 w terenie publicznie dostępnego placu miejskiego, oznaczonego symbolem KP.1 było uzasadnione wskazaniami konserwatorskimi, gdyż ww. działki stanowią fragmenty dawnego pasa startowego [...], objętego wpisem do ewidencji zabytków i jest zgodne z przyjętymi w studium kierunkami zmian w strukturze przestrzennej ww. jednostki urbanistycznej, które wskazują: "Ochronę i kształtowanie istniejących oraz tworzenie nowych placów i skwerów miejskich" oraz "Ochronę i aktywizację dawnego pasa startowego lotniska [...] jako przestrzeni publicznej". Dodatkowo wg wytycznych określonych w studium, działki skarżącej znajdują się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] B., dla której został ustalony kierunek zmian w strukturze przestrzennej: "Ochrona terenów zielonych w ramach osiedli blokowych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej. Powyższe kierunki zmian w strukturze przestrzennej tego obszaru miasta, wyznaczone w dokumencie Studium, są tożsame z celami sporządzenia skarżonego planu miejscowego, jakimi były: 1) ustalenie zasad ochrony istniejącego układu urbanistycznego osiedli przed dogęszczaniem zabudowy oraz zabudowywaniem zieleni międzyblokowej; 3) określenie zasad ochrony istniejących zespołów zieleni międzyblokowej, jako potencjalnych obszarów integracji przestrzeni publicznych;" Dodatkowo przypadkiem szczególnie uzasadnionym w terenie placu KP.1 było wprowadzenie tego ograniczenia z uwagi na ustaloną strefę ochrony widoku.

Według Sądu także ustalenia skarżonego planu w zakresie skarżonym przez B.1 sp. z o.o. w W., dotyczące wskaźników zabudowy, są zgodne z wytycznymi określonymi w studium, gdyż działki skarżącej znajdują się na terenie strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] B., dla której Studium przewiduje następujące wytyczne: "Wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 36 m, z obniżeniem zabudowy w kierunku dawnego pasa startowego lotniska [...] do 18 m, w rejonie pomiędzy ul. S., ul. K. i dawnym pasem startowym lotniska [...] do 25 m, z obniżeniem zabudowy w kierunku pasa startowego lotniska [...] do 18 m. (t. III Studium "Wytyczne do planów miejscowych", s. 257). Zatem skarżony plan prawidłowo dopuścił dla terenu MW.3.8 maksymalną wysokość zabudowy do 18 m, dopuszczoną wg Studium.

Na tak ukształtowaną sytuację planistyczną w stosunku do działek stanowiących własność spółki wpłynęły wytyczne studium: działki nr [...]11, [...]10 oraz [...]9, obręb [...], jednostka ewidencyjna N. znalazły się w Terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem MW o funkcji podstawowej: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona) oraz funkcji dopuszczalnej: usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przy czym w studium określono, że wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: przez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcja dopuszczalną albo przez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu – jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (por. t. III Studium, s. 6). Również przyporządkowanie południowych części działek nr [...]10 i [...]9 oraz działki nr [...]11 w terenie KP.2 jest zgodne z przyjętymi w Studium kierunkami zmian w strukturze przestrzennej ww. jednostki urbanistycznej, które wskazują: "Ochronę i kształtowanie istniejących oraz tworzenie nowych placów i skwerów miejskich" oraz "Ochronę i aktywizację dawnego pasa startowego lotniska [...] jako przestrzeni publicznej".

Według Sądu niezasadne są również pozostałe zarzuty odnoszące się do wskazania nieprzekraczalnych oraz obowiązujących linii zabudowy, ponieważ z jednej strony, zgodnie z § 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 3 uchwały, ustalono możliwość utrzymania istniejącej zabudowy znajdującej się w całości lub w części poza wyznaczoną (obowiązującą lub nieprzekraczalną). Nadto – w ocenie Sądu – dla żadnej z działek skarżących nie wskazano na rysunku planu nieprzekraczalnych czy obowiązujących linii, w związku z czym skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń planistycznych odnoszących się do wyznaczenia przebiegu linii zabudowy.

Sąd nie uwzględnił również zarzutów naruszenia 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zakresie ustalenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz wyznaczenie na rysunku przebiegu dróg wewnętrznych. Przywołane przez skarżących przepisy rozporządzenia MI, nie statuują obowiązku wyznaczania na rysunku planu przebiegu sieci linii elektroenergetycznych, gazowych, wodociągowych, sanitarnych itp., dlatego również na rysunku planu nie zostały one wyznaczone. Powyższe elementy mają charakter jedynie informacyjny i jak wynika to z przywołanych regulacji prawnych, nie stanowią ustaleń planistycznych. Sąd wskazał, że dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę, kwestie te podlegają badaniu przez właściwy organ. Podniósł też, że żadna z wyznaczonych dróg o symbolu KDW nie przebiega przez działki skarżących, o których mowa w skardze. Również zarzuty co do prognozy skutków finansowych, nie były zasadne, ponieważ prognoza ta ma charakter informacyjny i nie jest częścią uchwały w sprawie przyjęcia planu. Nie może zatem stanowić uzasadnionej, samodzielnej podstawy do kwestionowania ustaleń planu miejscowego.

Sąd za niezasadne uznał także zarzuty odnoszące się do naruszenia § 5-7 ZTP: po pierwsze, uznając, że granice obszaru objętego planem zostały wyznaczone precyzyjnie, zarówno w części tekstowej uchwały – w §1 ust. 2 skarżonej uchwały, jak również w załączonym do niej załączniku graficznym, który zawiera obowiązkową legendę. W części tekstowej uchwały, jak również w jej załączniku graficznym, znajdują się odniesienia zarówno do położenia obszaru objętego planem, określenia jego bezpośredniego sąsiedztwa, przebiegu ulic, istniejących działek. Dlatego, nawet w sytuacji, gdy dojdzie do zmiany w ewidencji gruntów, w dalszym ciągu będzie możliwe precyzyjne określenie granic obszaru objętego skarżonym planem.

Po drugie, według Sądu, określenie liczby miejsc parkingowych w planie nastąpiło zgodnie z rozporządzeniem MI oraz z uwzględnieniem obowiązującej polityki parkingowej, zawartej w uchwale Rady Miasta Krakowa nr LIII/723/12 z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie przyjęcia programu parkingowego dla miasta Krakowa.

Po trzecie, odnosząc się do zarzutu określenia w § 4 ust. 1 pkt 20 definicji wysokości zabudowy, pomimo uregulowania w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadają budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn.zm., dalej "r.w.t.") sposobu mierzenia wysokości budynku, Sąd uznał, że określona w planie definicja "wysokości zabudowy" a uregulowany w r.w.t. "sposób mierzenia wysokości budynku" stanowią dwa różne parametry, które wzajemnie nie wykluczają się, lecz mają na celu usystematyzowanie zabudowy i jej uporządkowanie. Parametr wysokości zabudowy dotyczy wszystkich obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane (w tym budynków). W przypadku budynków, parametr ten obejmuje wysokość budynku wraz z wszystkimi urządzeniami budowlanymi, które na tym budynku zostaną zamontowane. Natomiast sposób obliczania wysokości budynku w oparciu o przepisy r.w.t. dotyczy wyłącznie wysokości samego budynku do jego stropu (albo stropodachu), bez urządzeń budowlanych zamontowanych ponad tym stropem (stropodachem).

Po czwarte, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Z kolei w myśl § 4 pkt 14 zaskarżonej uchwały, przez "wskaźnik intensywności zabudowy" należy rozumieć "parametr, wyrażony jako udział powierzchni całkowitej zabudowy w powierzchni terenu działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu do decyzji administracyjnej albo zgłoszeniem." Zestawienie tych dwóch definicji prowadzi do wniosku, że są one w istocie tożsame, a doprecyzowanie tej definicji w § 4 pkt 14 uchwały w zakresie słów "objętej projektem zagospodarowania terenu do decyzji administracyjnej albo zgłoszeniem" wynika z wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn.zm.), zgodnie z którym projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami obowiązującego na obszarze objętym zamierzeniem inwestycyjnym, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec nieuwzględnienia powyższych zarzutów odnośnie zarzucanych ograniczeń wskaźników zabudowy MW oraz w zakresie przeznaczenia terenu pod plac miejski Sąd, nie znajdując przyczyn powodujących niedopuszczalność cofnięcia skargi, w postaci obejścia prawa lub skutku w postaci utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, uznał w trybie art. 60 p.p.s.a., że G. sp. z o. o. może skutecznie cofnąć swoją skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności wniosła Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, tj. w zakresie pkt I, V, VI oraz VII.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi przy jednoczesnym nierozważeniu zagadnienia istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, która to istotność dopiero determinuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego, a ponadto przez uwzględnienie skargi pomimo, że zapisy planu miejscowego są zgodne z zapisami studium;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 20 ust. 1 oraz w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, względnie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z przewidzianą w studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną (to jest na gruncie niniejszej sprawy pod usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej) i niezgodnego z funkcją podstawową (to jest na gruncie niniejsze sprawy pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne) podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z przewidzianą w studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną (to jest pod usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania) i niezgodnego z funkcją podstawową (pod budownictwo mieszkaniowe wysokiej intensywności oraz zielenią towarzyszącą zabudowie),

2. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi o przekroczeniu granic przysługującego gminie władztwa planistycznego przeznaczenie terenów w miejscowym planie nieruchomości zgodnie z funkcją dopuszczalną zawartą w studium podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że nie stanowi o przekroczeniu granic przysługującego gminie władztwa planistycznego przeznaczenie terenów w miejscowym planie nieruchomości zgodnie z funkcją dopuszczalną zawartą w studium, w szczególności gdy to przeznaczenie jest uwarunkowane interesem publicznym.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm powszechnie obowiązującego prawa.

W drugiej kolejności skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 552/20, wniosła K.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, tj. w zakresie pkt II, w którym Sąd I instancji oddalił w pozostałym zakresie skargę K.M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2020 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. – os. D. i P.".

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to norm ujętych w:

– art. 140 k.c. zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczył w zakresie ustaleń dotyczących działek skarżącej o numerach ewidencyjnych [...]12, [...]13, [...]14 obr. [...], jedn. ew. N., granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym organ nie ograniczył nadmiernie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności do wyżej wymienionych nieruchomości położonych na terenie objętym uchwalonym planem miejscowym,

– art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie działek skarżącej o numerach ewidencyjnych [...]12, [...]13, [...]14 obr. [...], jedn. ew. N. nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

– art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez nieprawidłowe określenie zasad kształtowania zabudowy ze względu na błędne określenie obowiązujących i nieprzekraczających linii zabudowy,

– art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia MI przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organ planistyczny prawidłowo ustalił zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej,

– § 5-7 Załącznika do ZTP przez nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny ustalając treść zaskarżonej uchwały nie naruszył zasad techniki prawodawczej,

– art. 28 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego, w większym zakresie niż zostało to stwierdzone w zaskarżonym wyroku,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w większym zakresie niż zostało to stwierdzone w zaskarżonym wyroku,

– art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez dokonanie w części błędnych ustaleń faktycznych oraz rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

– art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w większym zakresie niż zostało to stwierdzone w zaskarżonym wyroku, tj. również w zakresie działek ewidencyjnych numer [...]12, [...]13, [...]14, pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 k.c. w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. również w kontekście wyżej wskazanych nieruchomości skarżącej,

– naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi K.M. w pozostałym zakresie pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały także względem innych wymienionych działek skarżącej, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów, w tym w szczególności przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI, a także przepisów k.c.,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt. II wyroku i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały dodatkowo w zakresie pozostałych działek skarżącej, tj. działek ewidencyjnych nr: [...]12, [...]13, [...]14 obr. [...], jedn. ew. N. lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt. II wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania – w przypadku stwierdzenia braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, jednocześnie zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W dalszej kolejności skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 552/20, wniosła B.1 sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, tj. w zakresie pkt II, w którym Sąd I instancji oddalił w pozostałym zakresie skargę B.1 sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2020 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. – Os. D. i P.".

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to norm ujętych w:

– art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczył w zakresie ustaleń dotyczących działek skarżącej o numerach ewidencyjnych [...]10, [...]11 oraz części działki numer [...]9, obr. [...], jedn. ew. N. w jakiej została ona objęta granicami obszaru KP.2, granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym organ nie ograniczył nadmiernie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności do wyżej wymienionych nieruchomości położonych na terenie objętym uchwalonym planem miejscowym,

– art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie działek spółki o numerach ewidencyjnych [...]10, [...]11 oraz części działki numer [...]9, obr. [...], jedn. ew. N. w jakiej została ona objęta granicami obszaru KP.2 nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

– art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez nieprawidłowe określenie zasad kształtowania zabudowy ze względu na błędne określenie obowiązujących i nieprzekraczających linii zabudowy,

– art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia MI przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organ planistyczny prawidłowo ustalił zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej,

– § 5-7 Załącznika do ZTP w sprawie zasad techniki prawodawczej przez nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny ustalając treść zaskarżonej uchwały nie naruszył zasad techniki prawodawczej,

– art. 28 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego, w większym zakresie niż zostało to stwierdzone w zaskarżonym wyroku,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w większym zakresie niż zostało to stwierdzone w zaskarżonym wyroku,

– art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez dokonanie w części błędnych ustaleń faktycznych oraz rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

– art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w większym zakresie niż zostało to stwierdzone w zaskarżonym wyroku, pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 k.c. w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. również w kontekście innych nieruchomości spółki objętych planem miejscowym,

– art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi spółki w pozostałym zakresie pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały także względem innych wymienionych działek skarżącej, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów, w tym w szczególności przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI, a także przepisów k.c.,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt. II wyroku i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały dodatkowo w zakresie pozostałych działek skarżącej, tj. działki ewidencyjnej nr [...]10, części działki numer [...]9 w jakiej została objęta granicami obszaru KP.2 oraz działki numer [...]11, obr. [...], jedn. ew. N. lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie pkt. II wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania – w przypadku stwierdzenia braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, jednocześnie zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ostatnią skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 552/20, wnieśli B.2 sp. z o.o. z siedzibą w B. i A.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, tj. w zakresie pkt I.

Wyrokowi zarzucono:

1. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez zupełny brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych przez skarżących w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego oznaczonych nr 1a, 1c, 1d i 2;

2. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 w zw. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez ich bezzasadne niezastosowanie polegające na niestwierdzeniu nieważności planu miejscowego z uwagi na jego sprzeczność ze Studium, podczas gdy taka sprzeczność występuje, gdyż:

a. teren nieruchomości skarżących przeznaczony miał być zgodnie ze Studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową – jako "główny ciąg komercyjny", tymczasem plan w całości przeznaczył go pod zieleń publiczną,

b. ponad 50% terenu objętego planem a określonego w Studium jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przeznaczone zostało dla realizacji funkcji uzupełniającej, tj. pod zieleń, co pozostaje sprzeczne z wytycznymi zawartymi w punkcie III.1.2. ust. 6 i 7 załącznika nr 4 (Tom III. Wytyczne do planów miejscowych) do uchwały dotyczącej Studium,

c. w planie dokonano przesunięcia granic terenów zielonych w stosunku do Studium, co pozostaje niezgodne z punktem III.1.2 ust. 1 załącznika nr 4 (Tom III. Wytyczne do planów miejscowych) do uchwały uchwalającej zmianę Studium;

3. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 w zw. z 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich bezzasadne niezastosowanie polegające na niestwierdzeniu nieważności planu z uwagi na jego sprzeczność ze Studium, podczas gdy taka sprzeczność występuje, ponieważ organ uchwalając plan dokonał przekroczenia granic przysługującego mu władztwa planistycznego i nieuzasadnionego naruszenia istoty prawa własności skarżących do nieruchomości, a to ze względu na przeznaczenie całości ich bardzo dużej nieruchomości na teren zielony, co wyklucza jej jakąkolwiek zabudowę w sytuacji, w której nieruchomość ta zgodnie ze Studium była przeznaczona pod zabudowę usługową (jako "główny ciąg komercyjny") i mieszkaniową wielorodzinną.

Na podstawie powyższych zarzutów, na zasadzie 184 p.p.s.a., wniesiono o oddalenie niniejszej skargi kasacyjnej, przy jednoczesnym poprawieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji ocen prawnych i wskazań co do dalszego biegu postępowania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżący B.2 sp. z o.o. z siedzibą w B. i A.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących – solidarnie – zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona wskazała na nietrafność podniesionych w skardze kasacyjnej organu zarzutów oraz przedstawiła argumentację swojego stanowiska.

W następnej odpowiedzi na skargę kasacyjną organu K.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona zakwestionowała zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej organu zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i podlegają oddaleniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej organu sprowadzają się przede wszystkim do sporu o wykładnię prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. (będącego przepisem wynikowym), nie ma charakteru samoistnego, a więc kwestia jego zasadności jest wypadkową zajętego stanowiska wobec wymienionych wyżej przepisów u.p.z.p.

Podzielając ocenę Sądu I instancji, że wyeliminowane z obrotu prawnego ustalenia planu w części wskazanej w sentencji zaskarżonego wyroku były wyrazem nadużycia władztwa planistycznego gminy, Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje tym samym, kwestionowane przez organ, rozumienie norm rekonstruowanych na podstawie przywołanych przepisów u.p.z.p. pod kątem władztwa planistycznego gminy i jego granic. Ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową powinno być uznane za wyjątkowe i szczegółowo umotywowane ważnym interesem publicznym, jakim jest przykładowo konieczność objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2023 r., II OSK 1823/20, LEX nr 3589409). Wykładania przywołanych przez organ przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w kontekście ustaleń planu, będących pochodną wskazanej przez studium funkcji dopuszczalnej w miejsce podstawowej, powinna uwzględniać fundamentalne zasady, na jakich opiera się prawna regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stąd też błędem jest uznanie wypełnienia wymogów wynikających z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdy rozwiązania przyjęte w planie miejscowym są konsekwencją wyboru funkcji dopuszczalnej w miejsce funkcji podstawowej, jeżeli w danym przypadku wybór funkcji dopuszczalnej nie jest do pogodzenia z zasadami proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że pominięcie wyżej wskazanych zasad przy ustaleniach planu zbieżnych z funkcją dopuszczalną "kosztem" funkcji podstawowej, stanowi naruszenie prawa, które należy kwalifikować jako istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zważywszy na powyższe należało uznać za niezasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Z uwagi zaś, jak już wyżej wskazano, na wynikowy charakter przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., również podnoszony przez organ zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się zaś do skarg kasacyjnych B.1 spółka z o. o. oraz K.M., których zarzuty zostały oparte na takich samych podstawach, uznano co następuje:

Zarzuty błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz niewłaściwego zastosowania art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., należało uznać za niezasadne. W przeciwieństwie bowiem do zakwestionowanych przez Sąd ustaleń planu na podstawie, których tereny o funkcji podstawowej wyznaczonej w studium pod zabudowę, zostały przeznaczone pod zieleń urządzoną, przeznaczenie działek skarżących kasacyjnie pod place znajdują swoje uzasadnienie w studium, wpisując się w kierunki zmian w strukturze przestrzennej. Z tychże kierunków określonych dla jednostki [...] B., w której znajdują się działki skarżących kasacyjnie, wynika wprost "Ochrona i aktywizacja dawnego pasa startowego lotniska [...] jako przestrzeni publicznej". Nadto przeznaczenie działek o numerach [...]12, [...]13, [...]14 pozostaje w zgodzie z wskazaniami konserwatorskimi uzasadnionymi tym, że działki te znajdują się na fragmentach wpisanego do ewidencji zabytków dawnego pasa startowego [...]. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm.) jedną z form ochrony zabytków stanowią ustalenia planu miejscowego.

Mając powyższe na względzie, należało podzielić ocenę Sądu I instancji, w odniesieniu do wyżej wskazanych ustaleń planu. Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe nie mają bowiem charakteru absolutnego i doznają szeregu ograniczeń. Zaskarżone ustalenia planu mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Organy planistyczne ważąc wartości wysoko cenione określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które należy uwzględniać w planowaniu przestrzennym, dały w tym przypadku uzasadnione pierwszeństwo interesowi publicznemu.

Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez nieprawidłowe określenie zasad kształtowania zabudowy ze względu na błędne określenie obowiązujących i nieprzekraczających linii zabudowy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Przywołany przepis uprawnia, a zarazem zobowiązuje organy planistyczne do określania zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Wytyczanie linii zabudowy jest jednym z instrumentów służących realizacji wskazanych przez ten przepis zadań w ramach sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z § 7 ust. 9 rozporządzenia MI, linie zabudowy stanowią jeden z elementów części graficznej projektu planu miejscowego. Cel, w jakim wyznaczono nieprzekraczalną linię, a jakim jest według organu ustalenie zasad ochrony istniejącego układu urbanistycznego osiedli przed dogęszczeniem zabudowy oraz zabudowaniem zieleni międzyblokowej, mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, będąc przy tym wyrazem uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Natomiast należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie – B.1 spółka z o.o., co do błędnego stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby dla żadnej z działek skarżącej nie wskazano na rysunku planu nieprzekraczalnych czy obowiązujących linii. Linie takie zostały bowiem wskazane w odniesieniu do działki nr [...]10. Jednakże z przedstawionych powyżej powodów, okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Tym samym również zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie zasługuje na uwzględnienie także i zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia MI. W tym względzie należy przychylić się do stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji, zgodnie z którym przywołane w tym zarzucie przepisy nie obligują do wyznaczania na rysunku planu przebiegu sieci linii elektroenergetycznych, gazowych, wodociągowych, sanitarnych.

Również za pozbawiony uzasadnionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia § 5-7 ZTP. Trzeba bowiem zgodzić się z twierdzeniem organu, zaakceptowanym w zaskarżonym wyroku, że granice obszaru objętego planem zostały wyznaczone precyzyjnie, zarówno w części tekstowej oraz załączniku graficznym. W części tekstowej uchwały, jak również w jej załączniku graficznym, znajdują się odniesienia do położenia obszaru objętego planem. Zatem w przypadku zmiany nazw ulic i placów lub zmian w ewidencji gruntów będzie możliwe określenie granic obszaru objętego planem na podstawie części graficznej planu.

Także określenie w planie liczby miejsc parkingowych, uwzględniające wytyczne polityki parkingowej Miasta Krakowa, zawarte w uchwale Rady Miasta Krakowa nr LIII/723/12 z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie przyjęcia programu parkingowego dla miasta Krakowa, należało uznać za prawidłowe.

Natomiast, po części trzeba zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie co do oceny zawartych w zaskarżonej uchwale definicji wysokości zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy. I choć Sąd trafnie wskazuje, że w obu przypadkach przy zastosowaniu odpowiednich zabiegów interpretacyjnych można "pogodzić" definicje powyższych pojęć z pojęciami i ich rozumieniem, określonymi w przepisach u.p.z.p. oraz r.w.t., to trzeba przyznać, że wprowadzenie do obrotu prawnego wyżej wymienionych definicji może prowadzić do powstania zamętu terminologicznego, który pozostaje w sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji. Wypada jednak przy tym pamiętać, że zgodnie z utrwalonym poglądem przyjętym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, wyeliminowanie aktu normatywnego lub jego części z obrotu prawnego z uwagi na jego niezgodność z zasadami prawidłowej legislacji dotyczy takich uchybień rudymentarnym kanonom techniki prawodawczej, które powoduje dowolność albo brak możliwości poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo interpretacji (por. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 14.07.2010 r., Kp 9/09, OTK-A 2010, nr 6, poz. 59). Zatem pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu ze względu na naruszenie zasady prawidłowej legislacji powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające (por. wyrok TK z 3.12.2002 r., P 13/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 90).

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego nie wynika zaś, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni.

Nie są też trafne zarzuty naruszenia art. 28 u.p.z.p. (z rozwinięcia tego zarzutu oraz z treści uzasadnienia skarg kasacyjnych należy wnosić, że zarzut ten odnosi się do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. oraz art. 151 p.p.s.a.

Wymienione powyżej przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, lecz powinny być powiązane z innymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie podnoszą skarżący kasacyjnie. Przedstawiona ocena wcześniej przytaczanych zarzutów wskazuje na brak takich regulacji, które byłyby naruszone w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie szerszym niż uczynił to Sąd w zaskarżonym wyroku.

Tak jak poprzednie trzy skargi kasacyjne, tak też skarga kasacyjna B.2 sp. z o.o. i A.K., okazała się nieskuteczna.

Otóż wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały między innymi w części obejmującej ustalenia odnoszące się do ich działek, w sposób dostatecznie jasny odniósł się do rozbieżności pomiędzy ustaleniami studium i zaskarżonego planu, przyjmując iż: "organ we wskazanych przypadkach pominął, że wiodące znaczenie w procesie interpretacji norm planu odnoszących się do tych działek, ma kwestia ich zgodności z regulacjami studium przewidującymi funkcję podstawową tego terenu" (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Oceniając zaś stanowisko organu, który uzasadniał przeznaczenie terenów, na których znajdują się działki skarżących kasacyjnie, pod zieleń urządzoną, niedoborem terenów zielonych zaznaczył, że: "są to istotne okoliczności faktyczne, które jednak nie zwalniają organu od dokonania oceny prawnej zgodności norm planu z ustaleniami studium, zwłaszcza pod kątem ewentualnej nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności." (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Jak już wyżej wskazano zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, zaś wątki nie tyle pominięte co, jak wynika z wyżej podanych fragmentów, odmiennie od oczekiwań skarżących kasacyjnie zaakcentowane, nie rzutują na treść rozstrzygnięcia.

Z tych też względów zarzut art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. okazał się niezasadny.

Ponadto w zarzucie tym błędnie powiązano art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który dotyczy uchylania decyzji lub postanowienia w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, natomiast przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie była decyzja lub postanowienie, lecz akt prawa miejscowego.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku dwa ostatnie zarzuty, tym razem dotyczące naruszenia prawa materialnego – art. 28 ust. 1 w zw. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 w zw. z 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich bezzasadne – zdaniem skarżących kasacyjnie – niezastosowanie.

Mając na względzie przywołane przepisy należy wyjaśnić że:

Po pierwsze, Sąd I instancji, stwierdzając nieważność części zaskarżonej uchwały nie mógł nie zastosować art. 28 ust. 1 u.p.z.p., albowiem to ten właśnie przepis stanowi szczegółową podstawę stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie studium lub planu miejscowego, w przypadku gdy doszło o istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Po drugie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano wprost (s. 13) jako podstawę prawną rozstrzygnięcia między innymi przepisy art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz 6 ust. 2 u.p.z.p.

Po trzecie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, powodem stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały była nieproporcjonalna ingerencja w prawo własności (s. 13), która pozostaje w sprzeczności z normą konstytucyjną wynikającą między innymi z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.