Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi A.G. na bezczynność Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" Sp. z o.o. w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" Sp. z o.o. w P. do rozpoznania wniosku skarżącego A.G. z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" Sp. z o.o. w P. na rzecz skarżącego A.G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A.G. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" sp. z.o.o. w P. (dalej także, jako: organ lub Towarzystwo) w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej, poprzez przekazanie wnioskowanego dokumentu zgodnie z treścią wniosku email z dnia [...] kwietnia 2023 r.;

2. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym;

3. zasądzenia kosztów postępowania wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskiem przesłanym emailem z dnia [...] kwietnia 2023 r. skarżący wystąpił do Towarzystwa o udostępnienie informacji publicznej, tj. kopii ekspertyzy wykonanej na potrzeby oceny stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. O. w P..

Skarżący wyjaśnił, że w odpowiedzi - po przekroczeniu o jeden dzień ustawowego terminu, emailem z dnia [...] kwietnia 2023r. przesłano do skarżącego odpowiedź, w której odmówiono przekazania informacji publicznej kwalifikując dokument, jako "dokument wewnętrzny".

Skarżący nie zgodził się z takim stanowiskiem. Podał, że wnioskowany dokument został wytworzony w związku z żądaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (postanowienie [...] z dnia [...] grudnia 2022 r.). Realizację ekspertyzy powierzono firmie B. w ramach realizacji zamówienia publicznego, na podstawie umowy nr [...] z Miastem P.. Koszt wytworzenia dokumentu to

9 990zł brutto, termin wytworzenia [...] lutego 2023 r. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, dokumentu tego nie można uznać za dokument wewnętrzny.

Skarżący dodał, że w związku z faktem, że wspólnikiem firmy TBS "[...]" Sp. z o.o. jest Gmina Miasto P. posiadająca udział o wartości ok. 36 min zł w całkowitym kapitale o wartości ok. 46 min zł, żądanie udzielenia informacji publicznej jest uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania.

Organ podtrzymał swoje stanowisko o wewnętrznym charakterze wnioskowanego przez skarżącego dokumentu. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący przyjmuje nieograniczony zakres prawa do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz podmiotów realizujących funkcje i zadania publiczne. Gdyby jednak intencją prawodawcy było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Wykładnia językowej oraz celowościowa art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wymienionych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na realizację określonych zadań publicznych i przejawia się w składanych oświadczeniach woli lub wiedzy, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej i zgodnie z orzecznictwem, istnieje sfera działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, w tym również sfera działalności Towarzystwa, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Sfera ta obejmuje treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, roboczych, wytworzonych na potrzeby organu i nie stanowiących nośnika informacji publicznej, ponieważ służących jedynie pomocniczo w realizacji zadań publicznych przez organ. Co istotne jest to ekspertyza zewnętrzna, obejmująca swym zakresem analizy, poglądy czy wnioski jej twórców, a nie organu. Przedmiotowa ekspertyza nie została również zamówiona na potrzeby organu, tylko na potrzeby konkretnego postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W kwestii statusu prawnego "dokumentów wewnętrznych", do których zalicza się ekspertyzy zewnętrzne, organ podzielił stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11 oraz z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1681/14.

Dalej Towarzystwo wskazało, że z bezczynnością organu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia tylko wtedy, gdy organ posiadając określoną informację publiczną nie udostępnia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia. W tej sprawie organ poinformował skarżącego, że żądany dokument tj. ekspertyza budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. O., wykonana w związku z postanowieniem PINB nr [...], nie jest dokumentem urzędowym, nie stanowi informacji publicznej i w konsekwencji nie podlega udostępnieniu na wniosek. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wyrażonym w wyroku z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 201/19, w przypadku gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej "(...) podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej."

Z ostrożności procesowej, z uwagi na upublicznienie dokumentu żądanego we wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, na wypadek uwzględnienia skargi, organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).

Organ wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2023 r. na stronie internetowej [...] pod linkiem: [...] ukazała się pełna treść dokumentu pn: "Ekspertyza techniczna budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. O. w P.". Dokument ten został udostępniony w dniu [...] maja 2023 r. radnym Miasta P., którzy wykonywali uprawnienie przewidziane w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Co istotne, dokument ten nie został przez organ upubliczniony i intencją organu było zachowanie go w poufności. Fakt upublicznienia dokumentu znany był skarżącemu, który zamieścił wpis pod postem z dnia [...] maja 2023 r. opublikowanym na koncie Facebook portalu "[...]" [...] informującym o udostępnieniu ww. dokumentu. Skarżący uzyskał zatem żądany dokument z innych źródeł. Nie znajduje zatem uzasadnienia zobowiązanie organu do udostępnienia informacji, z którą wnioskodawca już się zapoznał uzyskując do niej dostęp z innych źródeł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" sp. z.o.o. w P. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Z tego mianowicie powodu, że z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że udziałowcami Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" sp. z.o.o. w P. jest Gmina P., Gmina G., Gmina Miasto M.. Natomiast w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., wśród podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zostały wymienione podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto zauważyć należy, iż Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" sp. z.o.o. w P. wykonuje część zadań własnych Gminy, które wymienione zostały w art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) według którego, zadania własne gminy w szczególności obejmują sprawy: gospodarki nieruchomościami i gminnego budownictwa mieszkaniowego. W związku z tym Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" sp. z.o.o. w P. należy do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z u.d.i.p.

W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22).

W ocenie Sądu, informacja objęte wnioskiem A.G. z dnia [...] kwietnia 2023 r., tj. ekspertyza budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. O. w P., wykonana w związku z postanowieniem PINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. stanowi informację publiczną. Ekspertyza ta dotyczy budynku stanowiącego mienie komunalne, wykonana została na zlecenie Gminy Miasta P. i sfinansowana ze środków publicznych. Posiada też walor dokumentu, którego organ używa do realizowania powierzonych mu prawem zadań. Podkreślić należy, iż w kwestii ww. Ekspertyzy jako informacji publicznej wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 27 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 343/23. Stanowisko w tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni podziela.

W tej sytuacji, uznając, że organ pozostaje w bezczynności, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" sp. z.o.o. w P. do rozpoznania wniosku A.G. z dnia [...] kwietnia 2023 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Wbrew twierdzeniom Towarzystwa brak jest podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na to, że skarżący uzyskał dostęp do żądanego dokumentu z innych źródeł. Jak sam organ wskazał dokument zamieszczony na stronie internetowej nie został upubliczniony w drodze oficjalnej urzędowej czynności.

Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, publ. CBOSA). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, jednak rozpoznał sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów u.d.i.p.. Nieudostępnienie wnioskowanych informacji wynikało jednak przede wszystkim z wadliwej interpretacji przepisów u.d.i.p. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje natomiast podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku.