Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 132/23 w sprawie ze skargi R.S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.S. na rzecz Dyrektora Aresztu Śledczego [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 19 czerwca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 132/23, oddalił skargę R.S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2022 r. R.S., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018, poz. 1330) wniósł do Dyrektora Aresztu Śledczego [...], "Prośbę" o wydanie zaświadczenia w 9 egzemplarzach potwierdzającego m.in. początek i koniec kary, stan konta depozytowego, otrzymane środki finansowe za okres ostatnich 3 miesięcy, depozyt wartościowy.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor AŚ wydał w dwóch egzemplarzach zaświadczenie z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr S/P 453.100.1.2020 MS odnoszące się do wszystkich kwestii wnioskowanych przez wnioskodawcę.

Strona zakwestionowała jednak ilość otrzymanych egzemplarzy zaświadczenia i w dniu 25 sierpnia 2020 r. złożyła ponaglenie zgodnie z art. 37 k.p.a.

Następnie R.S., z uwagi na to, że nie otrzymał zaświadczenia ani postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego, domagając się stwierdzenia, że Dyrektor znajduje się w bezczynności wobec prośby z dnia 17 sierpnia 2020 r. o wydanie zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor przyznał, że skarżący 17 sierpnia 2020 r. złożył prośbę o wydanie zaświadczenia w dziewięciu egzemplarzach potwierdzających m.in. początek i koniec kary, stan konta depozytowego, otrzymane środki finansowe za okres ostatnich 3 miesięcy, depozyt wartościowy. Z kolei w dniu 20 sierpnia 2020 r. wydane mu zostały dwa egzemplarze zaświadczenia, odnoszące się do wszystkich wnioskowanych kwestii. Zdaniem Dyrektora, skarga jest bezzasadna. W jego ocenie, w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Skarżący odbywa karę pozbawienia wolności, w związku z czym stosować należy przepisy kodeksu karnego wykonawczego oraz rozporządzeń wykonawczych, a w zwłaszcza rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2013 r. poz. 647).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, postanowieniem z dnia 25 października 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 201/20 odrzucił skargę, bowiem uznał, że nie jest właściwy w sprawach skarg na przewlekłość postępowania organów administracji penitencjarnej, uregulowanego wskazanym rozporządzeniem.

Postanowieniem z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 2156/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 201/20. W uzasadnieniu NSA wskazał, że biorąc pod uwagę treść wniosku, przyjąć należy, iż skarżący zawarł w nim m.in. żądanie wydania zaświadczenia potwierdzającego jego sytuację finansową. Wniosek w żaden sposób nie dotyczy zdarzeń związanych z działalnością organu, lecz odnosi się do potwierdzenia faktów. Brak jest zatem podstaw do uznania, że skarga odnosi się jedynie do sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Aresztu Śledczego jak i załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń, postępowania Dyrektora, a nie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej analizy wniosku skarżącego. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, że skarga w istocie dotyczy sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Aresztu Śledczego i załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń – działań organu. Okoliczności wskazywane przez Sąd pierwszej instancji nie mogły zatem stanowić dostatecznej podstawy do uznania, że sprawa nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 2329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), a w konsekwencji do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. NSA zalecił aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał szczegółowej analizy żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 17 sierpnia 2020 r. i ocenił, czy w sprawie organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie wydania żądanej liczby zaświadczeń na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., jak również czy żądanie dotyczyło potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 k.p.a.). Zwrócił też uwagę, że organ za pomocą zaświadczenia stwierdza, co mu jest wiadome. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa, organ odmawia wydania zaświadczenia w drodze postanowienia.

Ponownie rozpoznając sprawę, powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 P.p.s.a., uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że działa w warunkach związania postanowieniem NSA z dnia 1 lutego 2023r., sygn. akt III OSK 2156/22.

Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA reguluje art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę, że w sprawie, na mocy art. 193 P.p.s.a., zastosowanie znajdzie art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia.

Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu odwoławczego nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 P.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a. Z kolei, zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. – stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w sprawie wydania zaświadczenia w dwóch egzemplarzach zamiast we wnioskowanej ilości 9 sztuk.

Sąd pierwszej instancji dokonał, zgodnie ze wskazaniami NSA, analizy żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 17 sierpnia 2020 r. i stwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie wydania żądanej liczby zaświadczeń na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Żądanie skarżącego zostało załatwione poprzez wydanie stosownego zaświadczenia w dniu 21 sierpnia 2020 r. w dwóch egzemplarzach. Jednocześnie Dyrektor wskazał, że o kopie powinien skarżący zwrócić się do pełnomocnika lub rodziny. Tym samym organ dokonał potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu stosownie do art. 218 k.p.a.

WSA w Gliwicach podkreślił, że przepis art. 217 k.p.a. przewiduje prawo każdego obywatela do wystąpienia do organu administracji z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego stan faktyczny i obowiązek organu wydania takiego zaświadczenia o ile wnioskodawca wykaże interes prawny. Warunkiem w tym przypadku jest istnienie stosunku administracyjnoprawnego, który niewątpliwie zachodzi pomiędzy kierującym zakładem zamkniętym a przebywającym w nim obywatelem, nawet jeśli ten pobyt jest przymusowy. Tym wymogom organ sprostał wydając zaświadczenie.

Spór w sprawie dotyczy ilości kopii wydanego zaświadczenia – skarżący bowiem domagał się go w 9 egzemplarzach, podczas gdy zostało udostępnione w dwóch.

Art. 1 pkt 4 k.p.a. stanowi o tym, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje (między innymi) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Zatem uprawnienia i obowiązki wynikające z Działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" są tymi, które determinują ocenę zasadności skargi na bezczynność w niniejszej sprawie.

WSA w Gliwicach przypomniał, że wniosek skarżącego został załatwiony zaświadczeniem wydanym w 2 egzemplarzach. Zatem w terminie 7 dni organ załatwił wniosek skarżącego, wypełniając dyspozycję art. 217 § 3 k.p.a. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest potwierdzenie przez organ określonych faktów lub stanu prawnego. Z żadnego natomiast przepisu nie wynika, że wnioskowane zaświadczenie ma zostać udostępnione w większej ilości kopii. Skoro więc nie ma normy prawnej jednoznacznie zobowiązującej organ do wykonywania żądanej ilości kserokopii wnioskowanego zaświadczenia, to tym samym nie można czynić skutecznego zarzutu bezczynności w sytuacji terminowego wydania zaświadczenia w 2 egzemplarzach. Organ zatem udzielił w terminie stosownej odpowiedzi pisemnej na wniosek skarżącego zgodnie z wymogami art. 217 k.p.a.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych powiększonej o należny podatek VAT, bądź w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej zasądzenia i przyznania od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa procesowego za pomoc udzieloną z urzędu według norm przepisanych powiększonej o należny podatek VAT. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy Dyrektor Aresztu Śledczego naruszył terminy załatwienia sprawy dotyczącej wydania zaświadczenia, co w sposób oczywisty miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, albowiem mimo niezachowania przez organ administracyjny terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy, WSA w Gliwicach oddalił skargę na bezczynność i nie zobowiązał organu do wydania wnioskowanego zaświadczenia;

2. art. 149 P.p.s.a w zw. art. 219 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego, pomimo naruszenia przez Dyrektora Aresztu Śledczego obowiązku wydania zaświadczenia w żądanej ilości egzemplarzy zgodnie z wnioskiem skarżącego bądź wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w ilości żądanej we wniosku skarżącego, w terminie 7 dni od otrzymania wniosku o wydanie zaświadczenia;

3. art. 149 P.p.s.a. w zw. art. 218 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego, pomimo tego, że żądanie skarżącego nie zostało zrealizowane zgodnie z jego wnioskiem, ponieważ skarżący żądał 9 zaświadczeń natomiast wydano tylko 2 zaświadczenia;

4. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia, gdyż organ naruszył przepisy postępowania, a w szczególności: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie ze szkodą dla praw strony, a które to naruszenia miały na tyle istotny wpływ na wynik sprawy, że na podstawie art. 1 w związku z art. 149 P.p.s.a. skutkowałyby uwzględnieniem skargi w całości;

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez podanie ogólnikowego uzasadnienia wyroku, pozbawiającego stronę informacji o wszystkich przesłankach rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak przekonującego wyjaśnienia jego podstawy prawnej, które to uchybienie skutkować winno uwzględnieniem skargi w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie załatwił wniosku skarżącego, bowiem skarżący żądał wydania 9 zaświadczeń w celu przedłożenia ich do poszczególnych postępowań sądowych, organ jednak nie załatwił wniosku zgodnie z treścią żądania, tj. nie wydał zaświadczeń w żądanej ilości egzemplarzy, a tym samym pozostaje w bezczynności. Wydanie 2 zaświadczeń nie można uznać za wykonanie zobowiązania przez organ, w sytuacji, gdy skarżący żądał 9 egzemplarzy. Żaden przepis nie zabrania stronie żądania większej ilości egzemplarzy zaświadczeń. Ponadto skarżący wykazał powody, dla których jest wymagana większa ilość zaświadczeń. Organ w zakresie odmowy wydania kolejnych zaświadczeń nie wydał postanowienia, tym samym naruszono art. 219 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Aresztu Śledczego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że skarżący zwrócił się z pismem dnia 17.08.2020 r., a już dnia 21.08.2020 r. organ przekazał skarżącemu odpowiedź na pismo wraz z 2 egzemplarzami zaświadczenia zawierającymi informacje na temat wszystkich kwestii zawartych we wniosku. Tym samym organ, wbrew twierdzom strony skarżącej, nie naruszył terminu na wydanie zaświadczenia. Z żadnego przepisu nie wynika, że zaświadczenie ma zostać udostępnione w większej ilości kopii, żądanej przez wnioskodawcę. A skoro nie ma normy prawnej jednoznacznie zobowiązującej organ do wykonywania żądanej ilości kopii wnioskowanego zaświadczenia, to tym samym nie można czynić skutecznego zarzutu bezczynności w sytuacji terminowego wydania zaświadczenia w 2 egzemplarzach. W niniejszej sprawie organ nie odmówił wydania zaświadczenia ani też nie odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, brak było bowiem podstawy do takiej odmowy. Nieuzasadnione są zatem twierdzenia strony skarżącej, że organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Skoro zaświadczenie zostało wydane, tym samym organ załatwił wniosek skarżącego pozytywnie, a zatem brak było jakichkolwiek przesłanek do wydawania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Nie zasługuje na uwzględnienie najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może zatem mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego nie zasługiwała na uwzględnienie. Również przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywy jakimi Sąd kierował się wydając orzeczenie, pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną. To zaś, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się merytorycznie z tymi poglądami, nie oznacza wadliwości sporządzonego uzasadnienia wyroku Sądu w rozumieniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto naruszenie art. 151 P.p.s.a. podnosząc, że doszło do jego niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Skarżący kasacyjnie kwestionuje zatem rozstrzygnięcie Sądu stwierdzającego brak podstaw do uwzględnienia skargi w sprawie, której przedmiotem była bezczynność organu, nie wskazując na przepisy zobowiązujące Sąd do dokonania oceny bezczynności, ani na regulację stanowiącą podstawę wydawania zaświadczeń w terminie, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został przekroczony (art. 217 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie powołano. Za takie powiązanie nie można uznać wskazanie na niezastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. podobnie, jak i zarzucanemu naruszeniu art. 151 P.p.s.a., powinno towarzyszyć powiązanie z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny miałoby polegać na wadliwym przeprowadzeniu kontroli ich zastosowania przez organ administracji. Zatem zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 151 P.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o podstawach do oddalenia skargi koniecznym było wskazanie w ramach podniesionego zarzutu przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi. Dlatego też zarzut ten, z uwagi na błędną jego konstrukcję, należało uznać za nieskuteczny.

Niewłaściwie skonstruowane zostały również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej a odnoszące się do naruszenia art. 149 P.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie sformułował swoje zarzuty w sposób nieprecyzyjny, nie dostrzegając, że przywołany w ramach omawianego zarzutu przepis art. 149 P.p.s.a. składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. czterech paragrafów, z których pierwszy zawiera trzy punkty. Przepis ten zawiera szereg norm regulujących kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego.

W związku z tym należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze. Mimo jednak wad konstrukcyjnych zarzutów przedstawionych w pkt 1-3 skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 217 § 3 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w niedochowaniu przez organ terminu przewidzianego dla załatwienia sprawy, wyjaśnić należy, że w sprawach ze skarg na bezczynność organów sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania. Jeżeli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi, stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 P.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. W świetle powyższego wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a., oznacza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zauważyć jednak należy, co wynika z akt administracyjnych sprawy, że organ zachował 7-dniowy termin do wydania zaświadczenia. Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2020 r., skarżący zwrócił się do organu o wydanie zaświadczenia żądanej treści, a organ w dniu 21 sierpnia 2020 r. przekazał skarżącemu zaświadczenie. Tym samym organ, wbrew twierdzom strony skarżącej, nie naruszył terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a. na wydanie zaświadczenia.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt. 2 i 3, dotyczą niewydania zaświadczenia w żądanej ilości egzemplarzy zgodnie z wnioskiem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, brak realizacji jego wniosku zgodnie z żądaniem, tj. wydania 9 egzemplarzy zaświadczenia, świadczy o bezczynności organu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, niewydanie zaświadczenia w żądanej ilości egzemplarzy nie stanowi o bezczynności organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest w tej kwestii stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wskazał, że z żadnego przepisu nie wynika, że zaświadczenie ma zostać udostępnione w większej ilości kopii. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie zaś z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Skoro więc nie ma normy prawnej jednoznacznie zobowiązującej organ do wydania zaświadczenia w żądanej przez stronę we wniosku ilości, to tym samym nie można czynić skutecznego zarzutu bezczynności w sytuacji terminowego wydania zaświadczenia w jednym czy też w dwóch egzemplarzach, jak to uczynił organ w niniejszej sprawie. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest poświadczenie faktów lub stanów prawnych wynikających w bezpośredni sposób z dokumentów będących w dyspozycji organu, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Takim celem nie jest natomiast wydanie zaświadczenia w ilości wskazanej przez wnioskodawcę w jego wniosku o wydanie zaświadczenia. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia.

W niniejszej sprawie organ wydał zaświadczenie. Tym samym organ załatwił wniosek skarżącego kasacyjnie pozytywnie, a zatem brak było jakichkolwiek przesłanek do wydawania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.

Biorąc zatem pod uwagę, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego kasacyjnie w ramach prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 P.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.