Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S., E. Ł., Z. Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego skargę oddala.

Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014r., znak: [...], który po rozpatrzeniu odwołania M. S. oraz Z. Ł. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013r. Nr [...] nakazującej Z. Ł., E. Ł. i M. S. przywrócenie zabytku – strefy ochronnej konserwatorskiej [...] do poprzedniego stanu poprzez rozbiórkę lukarn na budynku przy ul. [...] w [...] – na podstawie art. 44 ust. 1, 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia decyzji Minister wskazał, że przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] [...] Konserwator Zabytków udzielił pozwolenia Z. Ł., E. Ł. i M. S. na wymianę pokrycia dachowego i naprawę kominów w budynku przy ul. [...]w [...], zgodnie z programem prac zawartym we wniosku

i dokumentacji "Ocena stanu technicznego budynku Program prac remontowych" autorstwa mgr inż. R. G. z maja 2012r.

W dniu 20 czerwca 2013r. ustalono, iż realizacja prac objętych ww. decyzją odbywa się w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Odstępstwo polegało na budowie lukarn na budynku. Z tego też względu [...] Konserwator Zabytków pismem z dnia 21 czerwca 2013r., znak: [...] zawiadomił Z. Ł., E. Ł.

i M. S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego

w sprawie wstrzymania robót budowlanych i innych działań, polegających na budowie lukarn na budynku przy ul. [...]w [...], wskazując jednocześnie, iż z uwagi na fakt, że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niepowetowaną szkodę materialną, odstępuje od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, o którym mowa w art. 10 § 1 kpa.

[...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. Nr [...]nakazał Z. Ł., E. Ł. i M. S. wstrzymać roboty budowlane i inne działania polegające na budowie lukarn na budynku przy ul. [...] w [...]. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Kontynuując rozpoczęte postępowanie organ konserwatorski decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. , działając na podstawie art. 44 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ), zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości do uzyskania zgody Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie lukarn w przedmiotowym budynku. Przy czym wniosek w tym przedmiocie należało złożyć w terminie 7 dni.

Skarżący obowiązku tego nie wykonali, a w konsekwencji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. Nr [...][...] Konserwator Zabytków nakazał Z. Ł., E. Ł. i M. S. przywrócić zabytek – strefę ochrony konserwatorskiej [...]do poprzedniego stanu poprzez rozbiórkę lukarn na budynku przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. S. i Z. Ł. kwestionując ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podjął w dniu [...] maja 2014r., powołaną na wstępie decyzję utrzymującą w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013r. Nr [...]

W merytorycznym uzasadnieniu decyzji Minister w pierwszej kolejności zaznaczył, że właściwość organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie wynika z faktu, iż budynek przy ul. [...] w [...] znajduje się na terenie strefy ochronnej konserwatorskiej " [...]" wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1979r., l.dz. [...].

Następnie wskazał, że zgodnie z art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu

i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu. Wyjaśnił także, iż w myśl art. 44 ust. 1 ww. ustawy decyzja, o której mowa w art. 43, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator nie wyda decyzji o której mowa w pkt 1-3 w tym przepisie. Natomiast przepis art. art. 44 ust. 2 ww. ustawy stanowi, iż w przypadku nieuzyskania pozwolenia o którym mowa w ust. 1 pkt 2, albo niewykonania obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu z określeniem terminu wykonania tych czynności.

Minister zaznaczył, że podstawę prawną stanowiska organu I instancji nie stanowi wskazany w decyzji przepis art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, lecz przepis art. 44 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wyjaśnił przy tym, że wadliwe określenie podstawy prawnej decyzji nie przesądza o jej wadliwości.

Dalej, Minister podał, że w przedmiotowej sprawie [...] Konserwator Zabytków ustalił, iż prace polegające na wymianie pokrycia dachowego i naprawie kominów w budynku przy ul. [...]w [...] zostały przeprowadzone w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych. Odstępstwo polegało na wybudowaniu w dachu lukarn.

Minister podkreślił, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza dokumentacji fotograficznej, nie budzi wątpliwości, iż znajdujące się na dachu przedmiotowego budynku okna połaciowe zostały zastąpione lukarnami. Następnie wskazał, że prace przy przedmiotowym obiekcie prowadzone były na podstawie powołanej wyżej decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], którą udzielono pozwolenia Z. Ł., E. Ł., M. S. na wymianę pokrycia dachowego i naprawę kominów w budynku przy ul. [...]w [...], zgodnie z programem prac zawartym we wniosku i dokumentacji "Ocena stanu technicznego budynku". Program prac remontowych, autorstwa mgr inż. R.G. z maja 2012 r.

Minister zaznaczył, że w opracowaniu tym wskazano m. in. "Dla zachowania właściwych parametrów konstrukcji dachowej planuje się pozostawienie dotychczasowego pokrycia i ułożenie na nim nowych łat i kontr łat z listew 32 x 50 mm. Pokrycie dachu panelami stalowymi zgodnie z załączoną kartą katalogową producenta w kolorystyce " [...]".

Wobec powyższego zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego słusznie uznał organ I instancji, że budowa lukarn nie wchodziła w zakres pozwolenia, zatem ich wykonanie odbyło się bez wymaganego pozwolenia.

Minister podkreślił, że stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Budowa lukarn na dachu budynku, współtworzącego wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny oraz zespół architektoniczny z lat międzywojennych XX wieku stanowi takie działanie, a więc realizacja takiego przedsięwzięcia wymaga pozwolenia konserwatorskiego.

Minister wskazał, że konsekwencją dokonania takich działań bez pozwolenia jest wydanie decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego.

W ocenie organu odwoławczego wyznaczony przez [...] Konserwatora Zabytków dwumiesięczny termin wykonania prac jest odpowiedni i umożliwia rozbiórkę powstałych lukarn gdyż podjęcie tych czynności nie wymaga podejmowania przez strony dodatkowych czynności prawnych. Ponadto Minister podzielił stanowisko [...] Konserwatora Zabytków, iż wybudowanie lukarny na dachu budynku przy ul. [...]w [...] wprowadzi zmianę wyglądu całego chronionego zespołu zabudowy, dlatego też brak jest możliwości akceptacji takiego rozwiązania w trybie art. 44 ust. 1 pkt 2 albo 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła M. S., E. Ł., Z. Ł. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej jej decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013r. Nr [...] lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1) naruszenie art. 44 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. nr 162, poz. 1568),

2) art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa.

Zdaniem skarżących Minister wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 44 ust. 1 ww. ustawy. Skarżący wskazali, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków Nr [...]została wydana w dniu [...] czerwca 2013r. natomiast decyzja Nr [...]nakazująca przywrócić zabytek –strefę ochrony konserwatorskiej [...]do poprzedniego stanu poprzez rozbiórkę lukarn na budynku przy ul. [...]w [...] została wydana w dniu [...] sierpnia 2013 r., a więc po ustawowo określonym okresie dwóch miesięcy od wstrzymania robót. Nie było zatem zdaniem skarżących podstaw prawnych do wstrzymania robót jak również do wydania decyzji nakazującej przywrócić zabytek do poprzedniego stanu poprzez rozbiórkę lukarn. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie analizując całości materiału dowodowego, w szczególności nie dokonując analizy otaczającej zabudowy jej stylu i historycznego układu stwierdził zdecydowanie:

" iż podziela stanowisko [...] Konserwatora Zabytków, iż wybudowanie lukarny na dachu budynku przy ul. [...]w [...] wprowadzi zmianę wyglądu całego chronionego zespołu zabudowy...."

Dalej skarżący wskazali, że ochronie zgodnie z wpisem do rejestru zabytków nr rej. [...]A z dnia [...] kwietnia 1979r. podlega układ urbanistyczny a nie zespół zabudowy [...].

Zdaniem skarżących nieprawdziwe jest stwierdzenie organu, że w ramach remontu dachu budynku przy ul. [...]w [...] wykonano nowe lukarny. Skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy błędnie określił istniejące lukarny jako okna połaciowe, co skutkowało stwierdzeniem, że lukarny zostały jakoby wybudowane, choć istniały jako element dachu.

W dniu 24 listopada 2014r. do Sądu wpłynęło uzupełnienie skargi pełnomocnika skarżących E. Ł. i Z. Ł. w którym podtrzymano zarzuty i argumenty podniesione w skardze. Ponadto skarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 44 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 11 oraz art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, iż przesunięcie w płaszczyźnie lukarn w budynku znajdującym się

w historycznym układzie urbanistycznym stanowi naruszenie substancji lub zmianę wyglądu zabytku wpisanego do rejestru tj. historycznego układu urbanistycznego [...],

2) art. 107 kpa poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji wydawanej w ramach tzw. "luzu decyzyjnego",

3) art. 7 i art. 77 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie oraz nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżących.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.

Na wstępie przypomnieć należy, że budynek przy ulicy [...]w [...] stanowi część strefy ochrony konserwatorskiej " [...]" wpisanej do rejestru zabytków pod numerem decyzją Konserwatora Zabytków A-[...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. W uzasadnieniu decyzji o wpisie do rejestru ww. terenu wskazano, że ochronie konserwatorskiej podlega siatka ulic oraz zespół budowlany.

W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że skoro w ustawie z dnia 23 lipca 1962 r. o ochronie dóbr kultury nie określono form ochrony zabytków, a jednocześnie art. 140 obecnie obowiązującej ustawy utrzymał w mocy decyzje ostateczne wydane w oparciu o wcześniej obowiązujący akt to zakres ochrony konserwatorskiej każdorazowo winien być przełożony na daną nieruchomość (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 września 2012 r., w sprawie II OSK 886/11 dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjąć należy, że w niniejszej sprawie takiej ochronie podlega zarówno układ urbanistyczny jaki i historyczny zespół budowlany.

Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c powołanej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi oraz dziełami architektury i budownictwa. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12 ustawy, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Historyczny zespół budowlany zaś to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Zgodnie natomiast z treścią z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 powołanej ustawy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wymaga natomiast podkreślenia, że objęcie ochroną konserwatorską poprzez wpisanie układu urbanistycznego do rejestru zabytków nie oznacza, że na terenie tym zabronione są jakiekolwiek działania, w tym wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Gdyby taki był zamysł niewątpliwie ustawodawca wprowadziłby taki zakaz w ustawie. Tymczasem ani ustawa - Prawo budowlane, ani ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wprowadziły takiego zakazu. Powyższe oznacza, że każdorazowo przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na wykonywanie tych robót przez organ architektoniczno – budowlany inwestor musi uzyskać zgodę (w formie decyzji) organu konserwatorskiego, który oceni dopuszczalność realizacji robót (w tym budowy) pod względem wpływu na zachowanie walorów zabytkowych chronionego obszaru.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż skarżący uzyskali w dniu [...] lipca 2012r. pozwolenie [...] Konserwatora Zabytków na wymianę pokrycia dachowego i naprawę kominów w budynku przy ul. [...]w [...]. Następnie bez zgody organu konserwatorskiego odstąpili od warunków pozwolenia z dnia [...] lipca 2012r.i wykonali dodatkowe lukarny w obrębie dachu.

W tej sytuacji organ wszczął procedurę naprawczą wobec wykonywanych robót budowlanych, najpierw wstrzymując , ich wykonanie , następnie zobowiązując do uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a wobec niewykonania powyższego , nakazując przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu na podstawie art. 44 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków...

Wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z wyżej wymienionego przepisu Prawa budowlanego i współstosowanego przepisu ustawy o ochronie zabytków wynika, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji. Skoro zatem inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest zobligowany przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.06.2012r., II OSK 524).

W świetle powyższych rozważań chybione jest stanowisko skarżących, iż wykonane przez nich roboty związane z wykonaniem lukarn nie wymagały pozwolenia konserwatorskiego z uwagi na fakt, iż do rejestru zabytków wpisany jest jedynie obszar nie zaś sam budynek.

Wbrew twierdzeniom skargi zgromadzona przez organ dokumentacja fotograficzna wskazuje na wykonanie lukarn w dachu zmieniających jego konstrukcję w stosunku do gabarytów i formy dachu przed wykonaniem robót, bowiem rodzaj okien połaciowych w dachu został zastąpiony właśnie wystającymi z dachu lukarnami, zmieniając jego kształt.

Okolicznością w sprawie bezsporną jest, iż wykonanie powyższych lukarn nastąpiło bez pozwolenia Konserwatora Zabytków , które w ocenie organów i Sądu było wymagane.

Odnosząc się jednocześnie do zarzutu skargi, iż decyzja organu I instancji z dnia 27 sierpnia 2013r. została wydana po upływie terminu 2 miesięcy określonego w art. 44 ust 1 ustawy o ochronie zabytków..., należy zauważyć, iż przepis ten stanowi o konieczności wydania decyzji o której mowa w art. 44 ustawy w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o wstrzymaniu wykonywanych bez pozwolenia robót lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu.

Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. o wstrzymaniu robót polegających na budowie lukarn została skarżącym doręczona w dniu 1 lipca 2013r., tak więc decyzja Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. został wydana z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 44 ust 1 ustawy.

Sąd nie podziela także zarzutów naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Organy bowiem prawidłowo ustaliły stan faktyczny zarówno co do zakresu robót odbiegających od udzielonego [...] lipca 2012r. pozwolenia jak i charakteru i zakresu ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji z kwietnia 1979r.

Mając powyższe na uwadze ,w oparciu o art. 151p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.