Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Starosta Ż. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83c, art. 83d ust. 1 i 2, art. 83f ust. 1 pkt 3 oraz art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, dalej powoływana jako uop) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływana jako kpa) - odmówił udzielenia Gminie Ż. zezwolenia na usunięcie (wycinkę) 35 drzew (jarzębi szwedzkich i pospolitych) rosnących na terenie działki nr [...] w Ż. w ciągu ul. [...], będącej własnością Gminy Ż.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe drzewa przeznaczone do usunięcia (wycinki) rosną na gruncie przeznaczonym pod przebudowę ul. [...] w Ż. Przebudowa ulicy była przedmiotem zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, gdzie przyjęto zgłoszenie z [...] .09.2016 r. Na załącznikach graficznych do powyższego zgłoszenia robót nie ujęto żadnych drzew przeznaczonych do usunięcia (wycinki). Drzewa zaznaczono jako istniejące. To zamawiający (Burmistrz Ż.) miał wskazać wg zgłoszenia robót budowlanych wykonawcy robót drzewa do usunięcia po wcześniejszym uzyskaniu zgody na ich usunięcie. W dokumentacji technicznej przesłanej jako załącznik do zgłoszenia robót budowlanych w 2016 r. w ocenie organu zastosowano złe rozwiązania techniczne. Ul. [...] jest na tyle ulicą szeroką (szerokość między krawężnikami 9,0 m, szerokość między drzewami 11,0 m), że można tam wykonać dwa szerokie pasy ruchu, miejsca parkingowe wzdłuż jezdni, chodnik i ciąg pieszo-rowerowy przy zachowaniu po obu stronach istniejącego 40-letniego drzewostanu. Błędem, tak pod względem ochrony przyrody (drzew), jak również bezpieczeństwa ruchu pojazdów, było również zaprojektowanie miejsc parkingowych dla pojazdów prostopadle do projektowanej jezdni, co przyczyni się do ograniczenia, a przede wszystkim do zabrania miejsca, na którym mogą nadal rosnąć drzewa.

Niewniesienie sprzeciwu przy zgłoszeniu robót budowlanych, co zarzuca Burmistrz Ż., jest spowodowane tym, że w dokumentacji złożonej przy dokonywaniu zgłoszenia robót budowlanych nie przewidziano usuwania drzew, o czym świadczą załączniki graficzne, na których nie zaznaczono drzew przeznaczonych do usunięcia.

Przy podejmowaniu decyzji uwzględniono aspekt społeczny, tj. głos mieszkańców lokalnego środowiska przedstawiający liczne argumenty mówiące o pozostawieniu drzewostanu, mianowicie: zachowanie przyrodniczego dziedzictwa kulturowego, zniweczenie harmonii ciągu komunikacyjnego, aspekt natury klimatycznej i natury przyrodniczej w tym przede wszystkim Fundacji [...] w Ż. W aspekcie społecznym należało uznać głos mieszkańców Ż., tj. [...] w B.

Na przeciwnym biegunie może stać petycja mieszkańców Gminy Ż. przedstawiona organowi odwoławczemu, gdzie widnieją podpisy mieszkańców, w ogromnej większości mieszkańców wsi m.in. B., J., J. i D. oddalonych od ul. [...] w Ż. od 5 km do nawet 10 km. Natomiast podpisy mieszkańców Ż. pochodzą od mieszkańców ulic niezwiązanych bezpośrednio z inwestycją. Znajdują się tylko dwa podpisy osób z ul. [...], ale osoby te mieszkają kilkaset metrów od drzew przewidzianych do usunięcia. Należy zauważyć, że podpisy zbierane były przez sołtysów, radnych z koalicji burmistrza i pracowników Urzędu Miejskiego w Ż. Niejednokrotnie podpisy są wykonane tym samym charakterem pisma, co może rodzić podejrzenia, że podpisy były zbierane z naruszeniem prawa.

Przedmiotowe drzewa nie stwarzają żadnego zagrożenia dla osób uczestniczących w ruchu drogowym, jak również w ruchu pieszym. Wymagają one jedynie zabiegów pielęgnacyjnych w ich koronach, które od wielu lat nie były wykonywane. Nawałnica, która przeszła przez miasto Ż. w 2017 r., nie spowodowała uszkodzeń drzew czy też ich przewrócenia. W tym stanie rzeczy "przyszłe" nawałnice, wichury nie powinny stanowić zagrożenia dla drzew. Idąc tym tokiem myślenia, "wszystkie" drzewa należałoby usuwać z uwagi na fakt, że w przyszłości mogą być nadzwyczajne zjawiska atmosferyczne (huraganowe wiatry łamiące drzewa).

Organ stanął na stanowisku, że usuwanie (wycinanie) drzew z pasów drogowych powinno być rozwiązaniem ostatecznym, stosowanym wyłącznie w przypadku braku rozwiązań alternatywnych (w tym przypadku istnieje możliwość pozostawienia drzewostanu). Usuwanie drzew może następować tylko w przypadku złego stanu fitosanitarnego, zachwianej statyki i w przypadku realnego i udokumentowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ludzi i mienia. Podkreślenia wymaga fakt, że usunięcia (wycinka) drzew przydrożnych winno dokonywać się tylko w ostateczności, gdy realnie zagrażają bezpieczeństwu ruchu na drodze, ludziom i mieniu, tj. drzew tzw. wysokiego ryzyka, drzew obumarłych lub z dużą ilością posuszu w koronie, osiągającą ponad 50% objętości korony, drzew z zachwianą statyką, zrywaniem korzeni. Przyczyny usunięcia (wycinki) drzew powinny być realne, udokumentowane i podparte dowodami. Drzewa, na które nie udzielono zezwolenia na usunięcie (wycinkę), nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, dla życia i zdrowia ludzi oraz ich mienia.

Usunięcie (wycinka) tych drzew wiąże się ze stratą w środowisku przyrodniczym. Zadaniem organów ochrony przyrody jest szeroko rozumiana ochrona przyrody polegająca na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody w tym m.in. zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, w myśl przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Powołanie eksperta ze strony organu wydającego zezwolenie celem oceny zdrowotności i stanu fitosanitarnego drzew było początkowo bezzasadne, gdyż zdrowotność drzew nie budziła wątpliwości. Wniosek Burmistrza Ż. dotyczył tylko wycinki drzew z uwagi na fakt przebudowy ulicy. Burmistrz dopiero w trakcie postępowania przesyłał, wbrew wnioskowi, ekspertyzy dotyczące zdrowotności drzew, tym samym zmieniając powód i uzasadnienie wycinki drzew. Burmistrz wnioskował o wycinkę drzew na potrzeby przebudowy ulicy. Nie proponował przesadzeń. Nie sugerowano zatem przesadzenia drzew ze względu na to, że ich system korzeniowy wrośnięty jest w infrastrukturę ulicy: kable, instalacje wodociągowe, sieci sanitarne i deszczowe. Drzewa mają po około 40 lat i stanowią znaczne gabaryty. Po ewentualnym (na siłę) przesadzeniu i tak by uschły. Błędem w prowadzeniu tej inwestycji przez Gminę Ż. było to, że ogłoszono i rozstrzygnięto przetarg oraz zawarto umowę z wykonawcą bez dopełnienia formalności dotyczących wycinki drzew.

Inwentaryzacja przyrodnicza opracowana przez mgr P. R., zawiera stwierdzenia w zakresie występowania gatunków flory i fauny objętej ochroną, z uwzględnieniem miejsc gniazdowania ptaków, co nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie. Wniosek Burmistrza o udzielenie zezwolenia na usunięcie (wycinkę) drzew uzasadniał usunięcie (wycinkę) drzew z uwagi na przebudowę ul. [...]. Nie uwzględniał w uzasadnieniu aspektu ochrony gatunkowej ptaków czy też stanu zdrowotności drzew, co zdaniem organu w tej sprawie jest zbędne. Usunięcie drzew związane jest z przebudową drogi, a nie jest spowodowane stanem złym zdrowotnym i fitosanitanym drzew.

Natomiast Ekspertyza dendrologiczna opracowana przez mgr inż. A. T. i inż. B. Z. skupia się przede wszystkim na skompensowaniu licznymi nasadzeniami zamiennymi ewentualnej wycinkę drzew, wskazując wymagania dotyczące materiału nasadzeniowego, wytyczne dotyczące sadzenia drzew, ich dalszą pielęgnację, co ma mało istotne znaczenie w tej sprawie. Odnosi się również do stanu fitosanitarnego i zdrowotnego drzew przeznaczonych do wycinki. Brak w niej rozwiązań alternatywnych, które uwzględniałyby nieusuwanie (wycinkę) drzew, a zdaniem organu istnieje przynajmniej kilka wariantów przemawiających za pozostawieniem drzewostanu. W tym względzie należałoby zastosować takie rozwiązania projektowe, które pozwoliłyby zachować drzewa przeznaczone do wycinki.

Obie wyżej wymienione ekspertyzy stoją w sprzeczności z Ekspertyzą dendrologiczną wykonaną przez dr inż. M. K. Powyższa ekspertyza potwierdza, że stan zdrowotny, fizjonomia i potencjalne zagrożenia, które mogą te drzewa stwarzać, nie dają podstaw, by udzielić zezwolenia na ich usunięcie (wycinkę). Drzewa są stosunkowo młode (ok. 40-letni drzewostan), zdolne do regeneracji i przy zastosowaniu odpowiednich zabiegów pielęgnacyjnych są zdolne do wieloletniego trwania i wzrostu. Ponadto ekspert stwierdził, że pomimo śladów uszkodzeń mechanicznych niektórych okazów w postaci odarć kory lub niewielkich ubytków wgłębnych, nie wpływają one istotnie na stan zdrowotny i statykę drzew. Korony drzew wymagają okresowych zabiegów pielęgnacyjnych w celu usunięcia konarów zasychających, ocierających się o siebie bądź rozrastających się pod katem ostrym wobec siebie.

Drzewa tego gatunku są sadzone na terenach zielonych, pasach przyulicznych, charakteryzuje je znaczna odporność na warunki środowiska miejskiego. Uważane są za jedne z najcenniejszych drzew alejowych i przyulicznych, co ma miejsce w ciągu ul. [...] . Jako drzewa dobrze znoszące warunki środowiska miejskiego oraz posiadające walory ozdobne i estetyczne kształtują pozytywny obraz przebudowywanej ulicy.

Reasumując, Starosta stanął na stanowisku, że usuwanie (wycinanie) drzew z pasów drogowych powinno być rozwiązaniem ostatecznym, stosowanym wyłącznie w przypadku braku rozwiązań alternatywnych (w tym przypadku istnieje możliwość pozostawienia drzewostanu), złego stanu fitosanitarnego, zachwianej statyki w przypadku realnego i udokumentowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ludzi i mienia. W przedmiotowej sprawie warunki terenowe pozwalają na pogodzenie interesów zwolenników przebudowy ulicy w dobrych parametrach technicznych, jak również zwolenników zachowania drzew w stanie istniejącym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Ż., żądając jej uchylenia oraz wydania zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew.

W uzasadnieniu Gmina wskazała, że rozważania prowadzone przez organ I instancji mają charakter chaotyczny i wymagają uporządkowania, co może mieć wpływ na ocenę prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Okolicznością bezsporną jest to, że drzewa znajdują się w pasie drogi gminnej, że nie stanowią siedliska gatunków chronionych, że przyczyną wnioskowanego usunięcia jest kolizja z przebudową drogi gminnej i nie budzi wątpliwości, że podstawę realizacji przebudowy drogi stanowi dokonane zgłoszenie, którego prawidłowość nie została zakwestionowana przez Starostę Ż.

W toku analizowanego postępowania organy administracji nie mają możliwości oceniania poprawności dokonywania czynności stanowiących podstawę procesu budowlanego. Stanowiły one bowiem przedmiot innego postępowania dotyczącego zgłoszenia zamiaru dokonania robót budowlanych. Nie ma żadnego wpływu na możliwość wydania zezwolenia na usunięcie drzew ewentualna modyfikacja wniosku w toku prowadzonego postępowania, ponieważ organ wydający decyzję administracyjną musi uwzględnić okoliczności faktyczne występujące w dacie wydawania decyzji.

To przepisy ustawy o ochronie przyrody powinny stanowić podstawę oceny prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ale brak jest jednoznacznych kryteriów określających przesłanki upoważniające właściwe organy do odmowy wydania zezwolenia i stąd też praktyka w tym zakresie jest bardzo różna. W sprawach związanych z wydaniem zezwolenia na usunięcia drzew i krzewów najważniejszym jest wyważenie interesów wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz interesu publicznego przemawiającego za zachowaniem jak największej liczby obiektów przyrodniczych na terenie miast i wsi. W ocenie Gminy najracjonalniejszym rozwiązaniem w tym zakresie powinno być rozważenie przez organ prowadzący postępowanie, czy bez tego konkretnego obiektu przyrodniczego nie da się zrealizować przedsięwzięcia stanowiącego przyczynę wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie, z jednoczesnym ustaleniem, jakie zmiany może to ewentualnie wywołać w środowisku przyrodniczym oraz czy dostateczną rekompensatą dla środowiska nie będzie zastąpienie usuwanych drzew lub krzewów nowymi i dopiero w przypadku stwierdzenia braku takich możliwości będzie można podjąć decyzję odmowną. Natomiast sam walor przyrodniczy drzew nie powinien być wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów.

Przy wyważaniu interesów w przedmiotowej sprawie organ powinien uwzględnić szczególną wagę, jaką ustawodawca przywiązuje do zagadnienia przebudowy dróg publicznych lub linii kolejowych w kontekście problematyki związanej z wydawaniem zezwoleń na usuwanie drzew lub krzewów, przyznając pewien prymat przebudowom istniejących dróg publicznych. Organ nie odniósł się do propozycji konkretnego i wymiernego rozwiązania kompensującego usunięcie drzew stanowiących przedmiot postępowania, związanego z nasadzeniami zastępczymi.

Wnioskowane do wycinki drzewa nie stanowią szczególnej wartości przyrodniczej, wbrew stanowisku Starosty, bowiem charakteryzują się ubytkami kory i uszkodzeniami o charakterze mechanicznym, a dodatkowo, skoro organ twierdzi, że są to drzewa stosunkowo młode, to tym bardziej są łatwe do zastąpienia innymi nasadzeniami. Gmina podważyła również prawidłowość ustaleń wynikających z ekspertyzy dokonanej na zamówienie organu, że drzewa nie stanowią przedmiotu zagrożenia, bowiem z opracowań sporządzonych na zamówienie wnioskodawcy wynika, że powinny zostać one usunięte z uwagi na bezpieczeństwo i zły stan zdrowotny.

W celu wyeliminowania wątpliwości co do oceny prawidłowości zaproponowanych rozwiązań projektowych przebudowy drogi została zamówiona przez Gminę ekspertyza, z której wynika, że z punktu widzenia występujących w mieście rozwiązań komunikacyjnych przebudowa ul. [...] nie może być zrealizowana inaczej.

W ocenie Gminy głosy społeczne w przedmiotowej sprawie nie powinny być różnicowane co do wartości ze względu na miejsce zamieszkania, ponieważ infrastruktura miejska jest dobrem wspólnym, a z kolei sposób zbierania podpisów pod petycją popierającą przebudowę ul. [...] nie powinien mieć żadnego wpływu na wynik postępowania, gdyż nie stanowiło to jego przedmiotu.

Z kolei Fundacja [...] w piśmie z [...] .09.2021 r. krytycznie ustosunkowała się do argumentów przedstawionych w odwołaniu Gminy Ż., podkreślając, że nie przedstawiono argumentów, które mają uzasadniać wycinkę drzew. Fundacja z aprobatą odniosła się do wniosków wypływających z ekspertyzy dendrologicznej sporządzonej przez dra inż. M. K., potwierdziła dotychczasowe swoje stanowisko w sprawie wycinki drzew rosnących oraz wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Ż.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...], z dnia [...] października 2021 r. na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 3, art. 83c, 83d ust. 1 i 2, art. 83f ust. 1 pkt 3 oraz art. 90 ust. 1 uop - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 uop, usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek:

posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;

właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 i 1495), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.

W orzecznictwie zauważa się, że wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew z nieruchomości winien być wszechstronnie rozważony i to zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy, jak i interesu publicznego wynikającego z prawnego obowiązku ochrony elementów przyrody, z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa materialnego, a rozważania te w oczywisty sposób muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z 11.01.2019 r., II SA/Kr 1338/18, LEX nr 2611618).

Decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew - co do zasady - zależy od uznania organu. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegających ochronie prawnej elementów przyrody. Wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew (por. wyroki WSA w Lublinie z 5.12.2018 r., II SA/Lu 691/18, LEX nr 2606604; WSA w Rzeszowie z 21.04.2021 r., II SA/Rz 127/21, LEX nr 3184820).

Przepis art. 83 ust. 1 uop nie wskazuje żadnych szczegółowych przesłanek określających przypadki, które obligują organ do udzielenia pozwolenia na wycięcie drzew lub odmowy wydania takiego pozwolenia. Rozstrzygnięcie sprawy następuje w granicach tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 17.05.2018 r., II SA/Bk 170/18, LEX nr 2498767), w ramach którego organ konfrontuje interes publiczny wartościujący drzewo, jako element przyrody, który należy zachować i chronić, z innymi interesami, tak partykularnymi, jaki i publicznymi, tyle że zawsze o odmiennej charakterystyce. Uwzględnienie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy interes publiczny, reprezentowany przez wartość przyrodniczą drzewa, będzie kolidował z realizacją innego interesu, którego aksjologiczny ładunek jest wyższy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 9.05.2018 r., II SA/Rz 292/1, LEX nr 2527549).

Uwzględniając utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, Kolegium podkreśliło, że przewidziane w art. 83 ust. 1 uop zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy jego przyczyna zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą zasady ochrony istniejących drzew i w dodatku interes publiczny, reprezentowany przez wartość przyrodniczą drzewa, musi kolidować z realizacją innego interesu, którego aksjologiczny ładunek jest wyższy.

W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o których wyżej mowa, pozwalające na wydanie zezwolenia na usunięcie wnioskowanych drzew, bowiem konieczność realizacji prac remontowych związanych z przebudową drogi w sposób niewątpliwy nie stanowi aksjologicznie ładunku wyższego niż zachowanie tak cennych elementów przyrody, jakimi są drzewa gatunku jarząb szwedzki oraz jarząb pospolity. Stanowiska SKO w tym zakresie nie zmieniła Opinia zespołu projektowego z [...] .09.2021 r., ponieważ zwykła logika i zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego wskazują, że pewne modyfikacje zamierzeń projektowych są nie tylko możliwe, ale i konieczne, na co słusznie wskazywał organ I instancji.

Z kolei z ekspertyzy sporządzonej przez architekta krajobrazu dra inż. M. K. wynika, że:

drzewa rosnące przy ul. [...] nie stwarzają zagrożenia dla ludzi i mienia;

pojedyncze okazy noszą ślady uszkodzeń mechanicznych w postaci odarć kory lub stosunkowo niewielkich ubytków wgłębnych, które nie wpływają istotnie na stan zdrowotny i statykę drzew; w toku ich dalszego wzrostu należy się spodziewać zasklepienia tych skaleczeń;

korony drzew wymagają okresowych zabiegów arborystycznych dla usunięcia konarów zasychających, ocierających się o siebie bądź rozrastających się pod zbyt ostrym kątem względem siebie;

jarząb szwedzki, jako drzewo dobrze znoszące warunki środowiska miejskiego oraz posiadające znaczne walory ozdobne, kształtuje pozytywny obraz ulicy;

modernizacja ulicy może zostać zrealizowana z zachowaniem drzew pod warunkiem zwężenia pasa prac budowlanych z 15-20 m do około 10 m w zakresie jezdni;

ewentualne przesadzenie drzew w krótkim czasie będzie zabiegiem ryzykownym z punktu widzenia roślin, jego przeprowadzenie należy rozłożyć na 2-3 lata, zaś przesadzanie drzew stwarza poważne zagrożenie dla infrastruktury podziemnej.

W świetle powyższej opinii zarzuty przedstawione w odwołaniu, że drzewa nie mają znaczącej wartości przyrodniczej, bowiem charakteryzują się ubytkami kory i uszkodzeniami o charakterze mechanicznym, a dodatkowo skoro Gmina twierdzi, że są to drzewa stosunkowo młode, to tym bardziej są łatwe do zastąpienia innymi nasadzeniami, są nieuzasadnione i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Rację ma również organ I instancji oraz popierająca stanowisko Starosty Ż. Fundacja [...] , że niewniesienie sprzeciwu przy zgłoszeniu robót budowlanych było spowodowane tym, że w dokumentacji złożonej przy dokonywaniu zgłoszenia tych robót, polegających na przebudowie ul. [...] , wnioskodawca nie przewidział usuwania drzew, o czym świadczą załączniki graficzne, na których nie zaznaczono drzew przeznaczonych do usunięcia.

Trudno również zgodzić się ze stanowiskiem Gminy, że wnioskowane do wycinki drzewa stanowią przedmiot zagrożenia oraz że powinny zostać one usunięte z uwagi na bezpieczeństwo i zły stan zdrowotny. Przeczą temu zarówno wnioski z ekspertyzy architekta krajobrazu dra inż. M. K., jak i fakt, że silne wichury we wcześniejszych latach nie powaliły tych drzew.

W ocenie Kolegium nie ma racji strona odwołująca się, argumentując, że w rozpatrywanej sprawie głosy społeczne nie powinny być różnicowane co do wartości ze względu na miejsce zamieszkania, ponieważ infrastruktura miejska jest dobrem wspólnym. Logika, zdrowy rozsądek oraz doświadczenie życiowe pokazują, że znacznie bardziej istotnym i ważnym zagadnienie jest utrzymanie drzew jako elementów przyrody dla ludzi mieszkających w pobliżu tych drzew, czerpiących z ich istnienia nie tylko wartości estetyczne, ale i wymierne wartości biologiczne w postaci m.in. lepszego składu powietrza atmosferycznego w ich okolicy, obniżenia temperatury w gorące dni letnie oraz większe zacienienie, niż dla ludzi mieszkających w odległości kilku kilometrów od miejsca usytuowania drzew.

Choć zdaniem Gminy Ż. sposób zbierania podpisów pod petycją popierającą przebudowę ul. [...] nie powinien mieć żadnego wpływu na wynik postępowania, gdyż nie stanowiło to jego przedmiotu, to jednak zauważone przez organ I instancji nieprawidłowości, jak m.in. udzielanie różnych podpisów tym samym charakterem pisma, może świadczyć o pewnej nierzetelności, a nawet karalnym naruszeniu przepisów prawa, co nie powinno być wytykane w odwołaniu przez osobę prawną, jaką jest Gmina Ż., reprezentowana przez Burmistrza Ż.

Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy i stosownie do treści art. 80 kpa, ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W toku postępowania administracyjnego organ ten ma również obowiązek przeprowadzenia dowodów z urzędu, a także zgłoszonych przez stronę, jeżeli dowód taki ma wykazać okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości (zob. wyrok NSA z 23.02.2021 r., II GSK 1652/18, LEX nr 3147399).

Z kolei, choć zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (por. wyrok NSA z 29.09.2020 r., II OSK 1452/20, LEX nr 3075574).

Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego, konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości (zob. wyrok NSA z 28.10.2020 r., II OSK 2566/20, LEX nr 3088248).

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja Starosty Ż. spełniała powyższe wymagania, ponieważ została wydana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zebranego w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem wytycznych organu odwoławczego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Ż., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Ż.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że dokonana ocena stanu faktycznego w ma fragmentaryczny charakter, gdyż części poglądów zaprezentowanych przez Skarżącą oraz popierających ją dowodów w ogóle nie oceniono (np. co do możliwości zastąpienia wnioskowanych do usunięcia drzew nasadzeniami zastępczymi oraz uzasadniającej takie twierdzenie dołączonej opinii opracowanej przez mgr inż. A. T. i inż. B. Z., w której zaproponowano konkretne rozwiązania kompensacyjne). Jednocześnie, dokonując oceny okoliczności istotnych z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy posłużył się mało precyzyjnymi określeniami. Przy ich stosowaniu nie odwołano się do żadnych obiektywnych kryteriów wskazujących na zasadność posłużenia się nimi, nie wskazano również, w jaki sposób powinny być one stosowane w tej konkretnej sprawie. Nie wiadomo, w oparciu o jakie dowody zarówno Starosta jak i Kolegium zdyskredytowali petycję mieszkańców przedłożoną przez Skarżącą. Nie była bowiem przeprowadzana żadna analiza grafologiczna wskazująca na to, że petycja była podpisywana tą samą ręką. Jeśli tak by było, to organy powinny zawiadomić o podejrzeniu popełnienia przestępstwa sfałszowania podpisu. Żaden z organów tego nie zrobił, jednak oba zdyskrecjonowały petycję mieszkańców.

Ponadto Kolegium, oceniając decyzję Starosty, posługiwało się zwrotami niemającymi potwierdzenia w okolicznościach faktycznych. Na str. 14 decyzji Kolegium stwierdzono np., że prowadzenie prac remontowych związanych z przebudową drogi nie stanowi aksjologicznie ładunku wyższego niż zachowanie cennych elementów przyrody. Dlaczego dokonano takiej oceny, już jednak nie napisano. W związku z tym ocena tego twierdzenia wymyka się spod kontroli. Nie wiadomo bowiem, dlaczego nie uwzględniono interesu Gminy Ż., działającej przecież również w interesie społecznym. Niżej stwierdzono, że pewne modyfikacje zamierzeń projektowych są nie tylko możliwe, ale i konieczne - ale dlaczego, już nie wskazano. Również w tym przypadku ocena prawidłowości takich twierdzeń nie jest możliwa.

Skarżąca zakwestionowała możliwość dokonywania przez Kolegium oceny założeń budowlanych, skoro nie jest organem, w którego właściwości pozostają takie sprawy, a rozwiązania komunikacyjne są szczególnie wymagające.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium nie wskazano, dlaczego uznano, że drzewa nie nadają się do zastąpienia innymi nasadzeniami, mimo że takie zostały zaproponowane przez wnioskodawcę. Napisano jedynie, że nie znajduje to potwierdzenia w materiale dowodowym.

Przy ocenie stanu zdrowotnego drzew uwzględniono tylko opinię sporządzoną na zlecenie Starosty. Pominięto natomiast tę przedłożoną przez Skarżącą, mimo jednoczesnego wskazania na konieczność aktywności strony w toku postępowania wyjaśniającego. No i co to za argument, że we wcześniejszych latach silne wichury nie powaliły tych drzew. Ich stan się zmienia i to, że kiedyś było dobrze, nie oznacza, że cały czas tak jest.

Trudnym do oceny jest również odwołanie się do doświadczenia życiowego i logiki co do przedłożenia interesu jednej grupy mieszkańców nad inną. Nie wiadomo również, jakiemu celowi służy odwołanie na ostatniej stronie uzasadnienia skarżonej decyzji do orzeczeń wskazujących, jak powinno być przeprowadzone postępowanie dowodowe i że ważna jest aktywność strony. Skoro i tak dowody przedłożone przez Skarżącą i zaproponowane rozwiązania nie zostały ocenione.

Dlatego też już tylko z tych powodów prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organu odwoławczego budzi uzasadnione wątpliwości. Z przytoczonych względów może ono bowiem być uznane za wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Jednocześnie z tych samych powodów również sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego nasuwa wątpliwości, gdyż organ odwoławczy odwołał się jedynie do tych dowodów, które mogły uzasadniać jego twierdzenia, pomijając te, które mogły okazać się niewygodne, tak jak opinia biegłych przedłożona przez Skarżącą.

Nie budzi również wątpliwości, że stan fitosanitarny drzew nie jest dobry, a wszystkie drzewa uszkodzone. Wynika to bowiem zarówno z opinii sporządzonej na zlecenie Skarżącej, jak i tej opracowanej na zlecenie organu I instancji. Okolicznością bezsporną jest również to, że wszystkie drzewa objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia rosną w odległości ok. 1 m od skrajni jezdni.

Skarżąca wskazała na wyrok NSA z 22.11.2017 r., II OSK 535/16, w którym stwierdzono, że "Zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości nie wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Za kolei z treści art. 83 ust. 3 uop wynika, że wydanie przedmiotowego zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Zważyć należy, że w świetle wskazanych regulacji prawnych zarówno wyrażenie zgody na wycięcie drzew, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe, pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Zatem organ, działając w ramach uznania administracyjnego, może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub odmówić wyrażenia zgody, jak również uzależnić wydanie zezwolenia od przesadzenia drzew w inne miejsce lub zastąpienia drzew wycinanych innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ - działając w ramach uznania - winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 25.03.2009 r., I OSK 1535/08). Działanie organu w ramach uznania administracyjnego obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 Kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności.".

Także w literaturze przedmiotu wskazuje się, że w przypadku decyzji negatywnej organ winien w sposób przekonujący przedstawić powody takiego sposobu załatwienia sprawy poprzez wykazanie, że określone we wniosku przyczyny usunięcia drzewa nie są wystarczająco wyjątkowe na tle ustawowej zasady ochrony drzew. W literaturze przedmiotu słusznie zauważa się, że nie jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia sam walor przyrodniczy obiektu objętego wnioskiem (zob. A. Majewski, Kryteria wydawania przez organy gmin zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów, Samorząd Terytorialny 1996 r., nr 11, s. 57).

Zestawiając postępowanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie ze standardami wydawania decyzji o charakterze uznaniowym wypracowanymi w literaturze przedmiotu, należy uznać, że nie zostały one dochowane w przedmiotowej sprawie. Dokonując bowiem przesłanek uzasadniających odmowę wydania wnioskowanej decyzji, organ odwoławczy posłużył się zbiorem ogólnych twierdzeń, nie próbując ich wypełnić jakąkolwiek treścią dopasowaną do przesłanek występujących w przedmiotowej sprawie. Kolegium nie wskazuje, dlaczego uznało, że te przesłanki występują w tej konkretnej sprawie w powiązaniu z konkretnymi okolicznościami stanu faktycznego. Jak wynika natomiast z przedstawionych wyżej standardów wydawania decyzji uznaniowych, ocena taka powinna mieć charakter zindywidualizowany i uwzględniać okoliczności faktyczne występujące w konkretnym przypadku. W związku z tym już tylko z tego powodu zachodzą przesłanki uzasadniające zakwestionowanie prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Nie jest to jednak jedyne naruszenie występujące w analizowanym przypadku. Okolicznością bezsporną w sprawie jest bowiem to, że w toku postępowania Skarżąca zaproponowała zastąpienie drzew przewidzianych do usunięcia nasadzeniami kompensacyjnymi, przedstawiając konkretne propozycje w tym zakresie. Niestety propozycja ta została pominięta całkowitym milczeniem przez organy administracji obu instancji. Nasadzenia kompensacyjne są jednym z tych instrumentów prawnych, który z jednej strony ma niwelować negatywne zmiany wywołane usunięciem drzew lub krzewów. Z drugiej natomiast strony mogą one stanowić jedną z przesłanek przemawiających za wydaniem wnioskowanej decyzji, gdyż dzięki nim skutki społeczne usunięcia drzew mogą być mniejsze. Dlatego właśnie w orzecznictwie wskazuje się, że "Art. 83c ust. 3 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody stwierdza, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz wskazane w przepisie cechy usuwanego drzewa lub krzewu (ust. 4)" (wyrok WSA w Gliwicach z 9.06.2017 r., II SA/Gl 210/17). Drzewa stanowiące przedmiot postępowania, wbrew twierdzeniom organów administracji, nie przedstawiają nadzwyczajnej wartości przyrodniczej. Zostały one bowiem posadzone ok. 40 lat temu w pasie drogi gminnej, a ich stan obecny, bez wnikania w przyczyny, nie jest najlepszy. W związku z tym z punktu widzenia przyrodniczego nie są one wartością bezcenną, która nie może zostać zastąpiona. Dlatego też należy uznać, że ich usunięcie może być skompensowane nasadzeniami zastępczymi. W obecnej chwili dostępność sadzonek drzew jest bardzo duża i to z punktu widzenia gatunków, jak i ich wieku lub wielkości. Niestety okoliczności te nie były badane przez organy administracji. Zasadne jest zatem twierdzenie, że odmowa wydania zezwolenia bez rzetelnego odniesienia się do propozycji nasadzeń zastępczych jest okolicznością wskazującą na przekroczenie granic uznania administracyjnego, a co za tym idzie, rzutuje na prawidłowość wydanych w sprawie decyzji.

Kolejnym aspektem mającym wpływ na ocenę prawidłowości wydanych w sprawie decyzji uznaniowych są występujące uwarunkowania prawne. W analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości, że planowane usunięcie drzew związane jest z przebudową istniejącej ulicy. Prace te realizowane są na podstawie dokonanego skutecznie zgłoszenia. Wbrew twierdzeniom organów obu instancji, na planie sytuacyjnym dokonanym do zgłoszenia zostały zaznaczone występujące drzewa. W dokumentacji projektowej dołączonej do zgłoszenia stwierdzono również, że drzewa kolidujące z planowaną przebudową przewidziane są do usunięcia. Trudno zatem przyjąć, aby okoliczność ta nie była znana organowi I instancji. Z punktu widzenia bezpieczeństwa drogi powinny odpowiadać standardom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. W przypadku dróg publicznych zostały one określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). W § 53 ust. 3 wskazano, że "Odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 3,0 m, a przy rozbudowie i przebudowie drogi dopuszcza się zmniejszenie tej odległości, jeżeli będą spełnione pozostałe warunki określone w rozporządzeniu.". Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i musi być brany pod uwagę we wszystkich postępowaniach, których wynik może mieć wpływ na wynik bezpieczeństwa w ruchu drogowym bez względu na to, czy strona zwracała uwagę na konieczność jego stosowania w dotychczasowym postępowaniu. Organy administracji bowiem prawo znają, a Starosta, jako organ budowlany stosujący go w praktyce, w szczególności. Niestety, organy administracji pominęły go całkowitym milczeniem mimo, że faktem bezspornym jest to, iż drzewa rosną w pasie drogi publicznej w odległości około metra od skrajni jezdni. Niewątpliwie rozwiązanie to w sposób istotny determinuje zakres uznania administracyjnego organów administracji w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew znajdujących się w pasie drogowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W myśl art. 83 ust. 1 uop, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, co do zasady, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek:

1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;

2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.

Istotne jest zarazem, że norma ta nie określa szczegółowych przesłanek, kryteriów określających przypadki, które obligują organ administracji do udzielenia takiego pozwolenia lub odmowy jego wydania. Decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew zależy więc od uznania organu. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 kpa, co oznacza, że organ administracyjny, podejmując rozstrzygnięcie, powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (zob. wyrok NSA z 21.07.1998 r., II SA 506/98; wyrok WSA w Olsztynie z 2.10.2014 r., II SA/Ol 742/14), a w analizowanym przypadku interes organu samorządu terytorialnego. W przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, a także czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności oraz czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania (zob. wyroki NSA z 15.04.1999 r., II SA 303/99 i z 22.02.2001 r., V SA 2135/00). Sąd nie może odbierać organowi prawa do takiego uznania. Zostało ono bowiem nadane administracji przez ustawodawcę (por. np. wyrok TK z 29.09.1993 r., sygn. K 17/92, OTK 1993, Nr 2, poz. 33). Kontrola sądowa sprowadza się w istocie do ustalenia, czy dochowano reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji i czy granice uznania nie zostały przekroczone (por. wyrok NSA z dnia 2.02.2005 r., OSK 1026/04).

Z powyższego wynika, że oceniając zgodność z prawem decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew, należy uwzględnić cel uregulowania art. 83 ust. 1 uop. Przyjmuje się zaś powszechnie, że ustawa ta określa, zgodnie z jej art. 1, cele, zasady i formy ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu. Ochrona przyrody w rozumieniu ustawy polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9). Z art. 5 pkt 27 uop wynika, że drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (...) wraz z terenem, na którym występują i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, jako roślinne elementy przyrody spełniają cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Postulat zachowania substancji drzew, poza art. 83 ust. 1 uop przewidującym konieczność uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa lub krzewu, znalazł swój wyraz także w art. 83c ust. 3 uop, który przewiduje, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Ponadto w art. 85 ust. 1 i 2 cyt. ustawy przewidziano, że za usunięcie drzew wymierza się opłatę na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia i gatunku drzewa.

W świetle powołanych przepisów nie budzi zatem wątpliwości to, że ochrona drzew przewidziana w ustawie o ochronie przyrody jest ukierunkowana na zachowanie tego elementu przyrody. Stosownie do normy z art. 83 ust. 1 uop ustawodawca pozwala odstąpić - w przypadku drzew co do których wymóg uzyskania zezwolenia jest wymagany - od zasady nakazującej chronić drzewa przed wycięciem wyłącznie w przypadkach szczególnych, jeżeli wymaga tego uzasadniony interes wnioskodawcy, w szczególności znajdujący odbicie w okolicznościach podanych w art. 125 pkt 3 uop, czyli jeśli podyktowane jest to wymogami racjonalnej gospodarki rozumianymi jako umożliwienie racjonalnego korzystania z nieruchomości gruntowej zgodnie z jej przeznaczeniem oraz wykonywania przysługującego prawa zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przewidziane w art. 83 ust. 1 uop zezwolenie na wycięcie drzew, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. W art. 83b ust. 1 pkt 7 uop wskazano, że o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy jego przyczyna zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą zasady ochrony istniejących drzew (wyroki WSA w Rzeszowie z 21.04.2021 r., II SA/Rz 127/21, LEX nr 3184820, w Krakowie z 22.01.2020 r. II SA/Kr 807/19, LEX nr 2785280, w Lublinie z 5.12.2018 r., II SA/Lu 691/18).

Podkreślenia wymaga, że przyroda (środowisko) podlega również silnej ochronie konstytucyjnej. Zgodnie z art. 5 Konstytucji, określającym zasadę niepodległości państwa, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Art. 74 Konstytucji w całości poświęcony jest bezpieczeństwu ekologicznemu i ochronie środowiska. Zgodnie z ust. 1, 2, 4: 1. Władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. 2. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. 4. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Art. 86 Konstytucji, ustanawiający obowiązek dbałości o stan środowiska, stanowi, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Przywołane wyżej wartości konstytucyjne znajdują odzwierciedlenie w cyt. wyżej przepisach ustawy o ochronie przyrody.

Dalej wskazać należy na treść art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 8642 ze zm.), zgodnie z którym polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Bez żadnych wątpliwości sprawy związane z ochroną środowiska, w tym ochroną gatunkową roślin i zwierząt, pozostają w kręgu szczególnego zainteresowania Unii Europejskiej i poddane są szczególnej pieczy na podstawie licznych aktów prawnych wydawanych przez jej organy.

W kontekście powyższych rozważań dotyczących uznaniowego charakteru decyzji poddawanej kontroli zasadniczego znaczenia nabiera sprawa prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, występującego w każdym konkretnym przypadku. Organ administracji zatem ma obowiązek szczególnie wnikliwie dokonać ustalenia zarówno sytuacji w terenie, jak również przeanalizować przyczyny, które przywołał zainteresowany w celu uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia. Następnie konieczne jest wyjaśnienie stanowiska organu poprzez sporządzenie stosownego uzasadnienia, ze szczególnym uwzględnieniem wyważenia dwóch interesów przeciwstawnych sobie - interesu wnioskodawcy oraz publicznego wynikającego z prawnego obowiązku ochrony elementów przyrody.

W ocenie Sądu, organy obu instancji podejmując decyzje, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a decyzje te nie noszą cech dowolności. W rozpoznawanej sprawie dokładnie został ustalony stan faktyczny oraz rozważono wszystkie okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę ww. cele i założenia ustawodawcy, jak również interes strony. Zarówno decyzja organu I instancji, jak i organu odwoławczego, zostały podjęte w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym w szczególności ekspertyzę dendrologiczną autorstwa M. K. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów w tej sprawie, że ekspertyza ta została sporządzona rzetelnie i w sposób pełny. W ocenie Sądu ustalenia, na podstawie których wydano ekspertyzę oraz wnioski przedstawione przez jej autora, cechuje spójność, logika oraz operatywność narracji, pozwalająca na analizę toku rozumowania. Ekspertyza ta jest częściowo zbieżna z ekspertyzą dendrologiczną autorstwa A. T. i B. Z., jednak niewątpliwie inaczej zostały rozłożone akcenty związane z oceną stanu drzew. W przypadku czterech drzew w ww. ekspertyzie wskazano na ich uszkodzenia rzutujące na statykę. Jest to sformułowanie bardzo ogólnikowe, sam zaś fakt, że określone uszkodzenia rzutują na statykę drzew, nie oznacza automatycznie tego, że ulegną one wywróceniu, a jedynie, że ich statyka jest zaburzona. Autorki ekspertyzy nie wskazują w sposób jednoznaczny na duże ryzyko wywrócenia tych drzew. Znajduje to potwierdzenie podczas analizy zdjęć tych drzew. Zgodzić należy się zatem z autorem innej ekspertyzy dendrologicznej, z której wynika, że przy odpowiednich zabiegach fitosanitarnych i arborystycznych kondycja drzew jest dobra, co nie wyklucza oczywiście tego, że w przypadku pogorszenia się stanu konkretnych drzew konieczna będzie jednak ich wycinka. Aktualnie jednak takiej potrzeby nie ma i w szczególności nie wskazuje na jej potrzebę ekspertyza dendrologiczna autorstwa A. T. i B. Z.

W pełni zaakceptować należy stanowisko organu, że stan fitosanitarny drzew stanowi niejako temat zastępczy i pojawił się on jedynie z tego powodu, że kolidują one z realizacją inwestycji. Gdyby nie przebudowa ulicy, kwestia ta w ogóle nie byłaby analizowana. Jak wskazano wcześniej, zgodnie z art. 83b ust. 1 pkt 7 uop wskazano, że wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać m.in. przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew. Z wniosku o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew wynika tymczasem wprost, że jedyną przyczyną złożenia tegoż wniosku była projektowana przebudowa ulicy, a nie zły stan fitosanitarny drzew.

Zgodzić się należy z organami, że istniała możliwość innego sposobu realizacji przebudowy ulicy, która pozwalała na zachowanie istniejącego drzewostanu. Gmina Ż. próbowała zastosować natomiast metodę faktów dokonanych i dopiero na etapie realizacji inwestycji (w szczególności już po podpisaniu umowy z wykonawcą) podjęła działania związane z koniecznością usuwania drzew. Takie działanie organu samorządu terytorialnego nie może spotkać się z akceptacją. Wymuszanie wycinki drzew nie może być uzasadnione brakiem możliwości zmiany sposobu realizacji inwestycji wskutek zawarcia umowy z wykonawcą i wykonania całej dokumentacji związanej z wykonaniem tejże inwestycji. Analiza kwestii konieczności usunięcia drzewostanu winna być dokonana już na etapie prac projektowych.

Stwierdzić trzeba, że kwestia nasadzeń zastępczych - art. 83c ust. 4 uop - nie może być rozważania jako alternatywna argumentacja uzasadniająca usunięcie drzewa. Jeżeli nie ma podstaw do usunięcia drzew (tak jak w przedmiotowej sprawie), albowiem konflikt, jaki ono wywołuje z innymi wartościami można zneutralizować w inny sposób (tutaj – inny sposób realizacji inwestycji), rozważanie nasadzeń zastępczych staje się bezprzedmiotowe; organ bierze tę kwestię pod uwagę jedynie wówczas, gdy już zdecydował, że drzewo zostanie usunięte, a do oceny pozostaje, czy zrekompensować powstały w ten sposób ubytek poprzez nowe nasadzenia.

Ustosunkowując się zatem do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że brak dokładnego odniesienia się przez organy do kwestii możliwości dokonania nasadzeń zastępczych, nie był zasadny.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotowe drzewa są młode w rozumieniu wieku drzew, tym niemniej mają już ponad 40 lat i osiągnięcie takiego samego stopnia ich rozwoju w przypadku nowych nasadzeń zajęłoby kilkadziesiąt lat. Należy zwrócić uwagę na postępujący w kraju proces tzw. "betonozy" przejawiający się w powstawaniu pozbawionych zieleni terenów miejskich. Proces ten winien być powstrzymany, na co zezwalają cyt. wcześniej przepisy ustawy o ochronie przyrody.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej, organ wyjaśnił, z jakich powodów nie uwzględnił petycji mieszkańców, w szczególności wskazał, że opinie osób mieszkających w znacznym oddaleniu od miejsca inwestycji, w innych miejscowościach, nie mogą przesądzać o możliwości dokonania wycinki drzew, ponieważ jej efekty najbardziej odczują osoby mieszkające w ich pobliżu. Argument ten Sąd w pełni podziela.

Zgodzić należy się z organem, że potencjalna możliwość wystąpienia wichur mogących doprowadzić do przewrócenia drzew, nie może przesądzać o możliwości ich wycinki. Ich stan jest generalnie dobry, a przyjmując argumentację Skarżącej, można dojść do absurdalnych argumentów, które uzasadniałyby de facto możliwość wycięcia każdego drzewa w Polsce, ponieważ każde drzewo potencjalnie może na skutek kataklizmu żywiołowego ulec przewróceniu.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej, organ wyjaśnił, dlaczego prowadzenie prac związanych z przebudową drogi nie stanowi aksjologicznie ładunku wyższego niż zachowanie cennych elementów przyrody. Wynika to z wcześniejszych rozważań Sądu, wskazujących na wyjątkowość wydawania decyzji zezwalających na usunięcie drzew, dodatkowo popartych argumentacją o możliwości innego sposobu dokonania przebudowy ulicy, pozwalającą na pozostawienie drzew.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie § 53 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 3,0 m, a przy rozbudowie i przebudowie drogi dopuszcza się zmniejszenie tej odległości, jeżeli będą spełnione pozostałe warunki określone w rozporządzeniu. Z cyt. przepisu wprost wynika, że dopuszcza się zmniejszenie tej odległości, jeżeli będą spełnione pozostałe warunki określone w rozporządzeniu. Zatem istnieje możliwość zmniejszenia odległości, a ponadto kwestie te winny być brane pod uwagę przy pracach związanych z planowaniem inwestycji. Dodatkowo wskazuje to na fakt, że Skarżąca już od samego początku planowała wycinkę drzew bez względu na ich stan fitosanitarny, skoro nie spełniały one w jej ocenie warunku przewidzianego w cyt. przepisie.

Reasumując, organ rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tak jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa, wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśnił również podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) podlegała oddaleniu.

Na koniec należy zwrócić uwagę na niedopuszczalne treści zawarte w piśmie Starosty Ż. do Burmistrza Ż. z dnia [...].08.2021 r. Treść ww. pisma urąga podstawowym zasadom dobrej administracji, zawiera wyjątkowo pejoratywne oceny zachowania Burmistrza Ż. Powyższe nie ma jednak znaczenia dla merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 7.02.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.