Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1493/21 w sprawie ze skargi Gminy Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 6 października 2021 r. nr SKO-4221/26/21 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Ż. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1493/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Gminy Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 6 października 2021 r. nr SKO-4221/26/21 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina Ż. i w skardze kasacyjnej zarzuciła temu wyrokowi naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez wadliwą jego interpretację, tj.:

a) art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916) w zw. z art. 83c ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 5 Konstytucji RP przez ich wadliwe zastosowanie,

b) § 53 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) przez jego niezastosowanie.

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 Konstytucji RP przez pominięcie zarzutów podniesionych w skardze oraz brak oceny zarzutów mogących mieć wpływ na prawidłowość decyzji administracyjnych, które nie były w niej podniesione, to zaś doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a.,

b) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 7 § 1 K.p.a, oraz art. 8 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy skarżonej decyzji w sytuacji, w której powinna ona zostać uchylona oraz przez brak właściwego uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia,

c) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy posiedzeniu niejawnym.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez wadliwą jego interpretację skarżąca kasacyjnie podniosła, że w przepisach tych wskazano bowiem jakimi kryteriami należy się kierować przy ustalaniu możliwości wykonania nasadzeń zastępczych w miejsce usuwanych drzew lub krzewów. W toku postępowania skarżąca wskazywała, że organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki postępowania dowodowego, co zdaniem skarżącej nie miało miejsca w tej sprawie. Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania decyzji uznaniowej. Prawidłowość postępowania administracyjnego i jego legalność dotyczy bowiem również przekroczenia granic uznania administracyjnego, to zaś może wpływać na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Organy administracji nie przeprowadziły takiej oceny. W przedmiotowej sprawie organ odmówił wydania zezwolenia wówczas, gdy zdaniem skarżącej było to uzasadnione. Jednym z kryteriów, które może być w tym zakresie pomocne jest zasada zrównoważonego rozwoju mająca umocowanie w art. 5 Konstytucji RP. Brak oceny prawidłowości wydanych decyzji z punktu widzenia zrównoważonego rozwoju stanowi naruszenie art. 5 Konstytucji RP przez brak jego zastosowania, w sytuacji, w której musiało to mieć miejsce. Jednym ze środków prawnych, który w praktyce służy realizacji zasady zrównoważonego rozwoju jest obowiązek wykonania nasadzeń kompensacyjnych nakładany w zezwoleniu na usunięcie drzew na podstawie art. 83d ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 83c ust. 3 tego aktu prawnego, stanowiących podstawę wykonania nasadzeń kompensacyjnych. To dzięki nim istnieje możliwość zagwarantowania, że rozwój będzie następował w sposób zrównoważony, nawet jeśli będą następowały w nim zmiany. W miejsce usuniętych drzew posadzone będą bowiem nowe gwarantujące skompensowanie negatywnych zmian w środowisku wywołanych usunięciem dotychczasowych drzew. Skarżąca podała, że już w toku postępowania przed organem I instancji zaproponowała wykonanie nasadzeń zastępczych w miejsce drzew zaplanowanych do usunięcia. We wniosku wskazano gatunki drzew planowanych do nasadzenia oraz ich miejsce. Żaden z przepisów prawa nie ogranicza możliwości nałożenia wykonania nasadzeń zastępczych tylko do pewnej kategorii drzew np. z punktu widzenia ich wielkości lub miejsca występowania. W związku z tym we wszystkich kategoriach spraw, w których propozycja taka została przedstawiona powinna ona zostać oceniona. Brak takiej oceny stanowi zaś naruszenie postanowień art. 83c ust. 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 83d ust. 2 tego aktu prawnego przez brak możliwości ich zastosowania wówczas, gdy mogło to mieć miejsce. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że zarzut naruszenia tych przepisów został podniesiony już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, który propozycji wykonania nasadzeń zastępczych w ogóle nie ocenił. Mimo wyraźnie wyartykułowanego zarzutu, oceny takiej nie próbował przeprowadzić również organ odwoławczy. Dopiero po wniesieniu skargi do WSA organ odwoławczy podjął próbę odniesienia się do niego. Uczyniono to w odpowiedzi na skargę. Jednak odpowiedź na skargę nie jest przedłużeniem wstępowania administracyjnego. Również ocena przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie nie ma umocowania prawnego. Sąd dokonał bowiem możliwości wykonania nasadzeń kompensacyjnych, mimo że przesłanka ta nie była badana w postępowaniu administracyjnym. Dokonując oceny możliwości wykonania nasadzeń zastępczych w przedmiotowej sprawie, na str. 20 uzasadnienia powołał się na art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Ocena taka jednak w postępowaniu administracyjnym nie została przeprowadzona. W żadnej z decyzji organy administracji się na niego nawet nie powołały. W związku z tym można postawić twierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym nie został zastosowany. Próbę oceny jego zastosowania podjął dopiero Sąd w kwestionowanym wyroku powołując się na walkę z tzw. "betonozą". Uznał również, że stan drzew był dobry, mimo że dowody przeprowadzone w tym zakresie w postępowaniu administracyjnym nie były jednolite. Sąd stwierdził również na str. 20 uzasadnienia, że "brak dokładnego odniesienia przez organy do kwestii możliwości dokonania nasadzeń zastępczych nie był zasadny". Jednak w dalszej części uzasadnienia nie wskazał, w którym miejscu postępowania organy dokonały takiej oceny kierując się kryteriami wynikającymi z art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. W dalszej części natomiast Sąd samodzielnie próbuje takiej oceny dokonać. Odwołuje się jednak tylko do młodego wieku drzew (co w praktyce częściej jest przesłanką przemawiającą za możliwością usunięcia drzew w związku z zamiarem wykonania nasadzeń kompensacyjnych) oraz ich funkcji klimatycznych. Ocena ta ma jednak charakter fragmentaryczny. W związku z tym należy uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia postanowień art. 83c ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody przez ich pominięcie przez organy administracji oraz wadliwą ich wykładnię przez Sąd, który pominął znaczącą część kryteriów jakimi należy się kierować przy wydawaniu zezwolenia na usunięcie drzew. W efekcie tego doszło do naruszenia postanowień art. 5 Konstytucji RP przez jego pominięcie przy dokonywaniu oceny możliwości usunięcia drzew. To zaś, w ocenie skarżącego, skutkuje wadliwością wydanych w sprawie decyzji administracyjnych oraz wyroku Sądu I instancji.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że planowane usunięcie drzew związane jest z przebudową istniejącej ulicy [...]. Prace te realizowane są na podstawie dokonanego skutecznie zgłoszenia. Wbrew twierdzeniom organów obu instancji na planie sytuacyjnym dokonanym do zgłoszenia robót budowlanych zostały zaznaczone występujące drzewa. W dokumentacji projektowej dołączonej do zgłoszenia stwierdzono również, że drzewa kolidujące z planowaną przebudową przewidziane są do usunięcia. Trudno zatem przyjąć, aby okoliczność ta nie była znana organowi I instancji. W tym miejscu skarżąca przypomniała, że z punktu widzenia bezpieczeństwa, drogi powinny odpowiadać standardom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. W przypadku dróg publicznych zostały one określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). W § 53 ust. 3 tego aktu prawnego wskazano, że "Odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 3,0 m, a przy rozbudowie i przebudowie drogi dopuszcza się zmniejszenie tej odległości, jeżeli będą spełnione pozostałe warunki określone w rozporządzeniu". Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i musi być brany pod uwagę we wszystkich postępowaniach, których wynik może mieć wpływ na wynik bezpieczeństwa w ruchu drogowym bez względu na to, czy strona zwracała wagę na konieczność jego stosowania w dotychczasowym postępowaniu. Niestety w przedmiotowej sprawie organy administracji pominęły go całkowitym milczeniem, mimo że faktem bezspornym jest to, że drzewa rosną w pasie drogi publicznej w odległości około metra od skrajni jezdni. Niewątpliwie rozwiązanie to w sposób istotny determinuje zakres uznania administracyjnego organów administracji w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew znajdujących się w pasie drogowym. Organy obu instancji pominęły go całkowitym milczeniem, czym przekroczyły granice uznania administracyjnego. Sąd natomiast w kwestionowanym wyroku wskazuje, że po spełnieniu dodatkowych przesłanek drzewa będą mogły pozostać w pasie drogowym. Skarżąca takiej możliwości nie kwestionuje. Wskazywała jednak i wskazuje, że ocena taka powinna być przeprowadzona właśnie w toku postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. To w tym postępowaniu dokonywana jest ocena, czy w konkretnym przypadku spełnione są względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Brak przeprowadzenia takiej oceny stanowi zaś naruszenie § 53 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania.

Odnosząc się natomiast do postawionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 Konstytucji RP przez pominięcie zarzutów podniesionych w skardze oraz braku oceny zarzutów mogących mieć wpływ na prawidłowość decyzji, które nie były w niej podniesione, to zaś doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd nie odniósł się do podniesionych zarzutów, a jedynie okoliczności faktycznych, które je uzasadniały. W skardze bowiem wskazano, że organy administracji obu instancji nie odniosły się do możliwości zastąpienia usuwanych drzew nasadzeniami kompensacyjnymi. Zarzut ten polegał więc na braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. W uzasadnieniu W uzasadnieniu wyroku wskazano natomiast lakonicznie, że nasadzenia są okolicznością drugorzędną z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy. Zarzut zaś sprowadzał się do tego, że organy administracji w ogóle nie analizowały możliwości zastąpienia usuwanych drzew nasadzeniami kompensacyjnymi. W związku z tym Sąd powinien ocenić, czy zarzut ten miał wpływ na wynik postępowania. Nie powinien zaś samodzielnie oceniać jaki był charakter proponowanych nasadzeń kompensacyjnych. Dokonując takiej oceny Sąd naruszył więc dyspozycję art. 134 § 1 p.p.s.a przez pominięcie zarzutów podniesionych w skardze, a co za tym idzie wadliwe jego zastosowanie. To zaś mogło mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania. Tak samo przedstawia się zarzut naruszenia art. 5 Konstytucji RP statuującego zasadę zrównoważonego rozwoju. Jednym z instrumentów prawnych, który służy jej realizacji w praktyce są zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów oraz ewentualnie nakładany w nich obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych. Skoro są one instrumentem dbałości o zrównoważony rozwój, to Sąd dokonując oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze powinien z urzędu dokonać ich oceny również przez pryzmat zasady zrównoważonego rozwoju. Oceny takiej Sąd nie przeprowadził, a tym samym naruszył postanowienia art. 134 § 1 p.p.s.a., a powinien to zrobić nawet, jeśli taki zarzut w dotychczasowym postępowaniu nie był podnoszony.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wskazała, że w przypadku oddalenia skargi, gdy brak było do tego podstaw doszło do naruszenia zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. z powodu utrzymania w obrocie prawnym decyzji wówczas, gdy brak było co tego podstaw, jak i art. 151 p.p.s.a. z uwagi na nieuchylenie decyzji wówczas, gdy skarga powinna zostać uwzględniona. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Dlatego też ocena prawidłowości wydanego w sprawie wyroku powinna być dokonana przez pryzmat art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., który zastosował organ odwoławczy. W związku z tym, jeśli Sąd uchyliłby decyzję, która była prawidłowa, to naruszyłby również w ten sposób postanowienia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Tym samym Sąd naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wówczas gdy brak było do tego podstawy, jak i art. 151 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi wówczas, gdy skarga powinna zostać uwzględniona. Powyższe naruszenia pośrednio doprowadziły także do naruszenia art. 7, art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a., które statuują podstawowe zasady postępowania. W uzasadnieniu wyroku zabrakło odniesienia się do nich, mimo że mają one charakter normatywny. Sąd w ogóle nie oceniał czy utrzymanie w mocy decyzji organów obu instancji będą pozostawały w zgodzie z przywołanymi zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. To zaś stanowi przejaw naruszenia także art. 107 § 3 K.p.a. przez brak odniesienia się do wszystkich okoliczności podnoszonych w toku prowadzonego postępowania, a co za tym idzie jego wadliwego zastosowania. Brak odniesienia się do tak istotnej okoliczności jak możliwość zastąpienia zaproponowanych do usunięcia drzew nowymi nasadzeniami kompensacyjnymi. Podobnie przedstawia się kwestia zarzutów, co do oceny prawidłowości zbierania podpisów pod petycją w sprawie usunięcia drzew. Takie podejście stanowi, w ocenie skarżącej, naruszenie obowiązków wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. przez wadliwe zastosowanie tego przepisu. Brak odniesienia się do zasadniczych okoliczności w sprawie doprowadził również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak właściwego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd przy użyciu zwrotów niedookreślonych stwierdzał, że podniesione zarzuty są w sposób oczywisty bezzasadne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosło o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 tej ustawy, nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 wskazanej ustawy, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują bowiem zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach w niej przedstawionych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe jest prawidłowe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, nie zostały skonstruowane w sposób prawidłowy. W pierwszej kolejności w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 5 Konstytucji RP przez pominięcie zarzutów podniesionych w skardze oraz brak oceny zarzutów mogących mieć wpływ na prawidłowość decyzji administracyjnych, które nie były w niej podniesione, co doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. O ile przepis art. 134 p.p.s.a. jest przepisem procesowym, o tyle przepis art. 5 Konstytucji RP jest przepisem prawa materialnego. W tym kontekście wyjaśnić należy, że celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena działalności administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje zatem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż oczywiście wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną. Orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwiania sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego (tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia), i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. W takim tylko zakresie sprawa administracyjna staje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem oceny sądu. Sąd I instancji rozpatrując skargę, zasadnie podzielił w pełni argumentację, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, ustaloną przez organy administracji. Stanowisko swoje Sąd oparł na analizie akt sprawy, rozpatrując ją w granicach wynikających z przedmiotu sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz zastosował właściwe regulacje prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Zauważyć jednak należy, że co do zasady podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej i przekazany w formie akt sprawy przez organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. mógłby więc stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, tylko w części, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Istotne jest również, że przepis art. 134 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których naruszenia przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej dopełnił tego wymogu przez powiązanie zarzutu naruszenia wskazanego przepisu postępowania z art. 5 Konstytucji RP, którego naruszenie – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Z akt sądowych sprawy nie wynika, by zarzut naruszenia art. 5 Konstytucji RP został podniesiony przez skarżącą w skardze do Sądu Wojewódzkiego, mimo to Sąd I instancji z urzędu odniósł się na stronie 18 uzasadnienia wyroku i do tej normy prawnej podkreślając, że przyroda (środowisko) podlega silnej ochronie konstytucyjnej i wskazując, że przywołane wartości konstytucyjne w art. 5, art. 74 i art. 86 Konstytucji RP znajdują odzwierciedlenie w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Nie można więc w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zarzucać Sądowi I instancji, że mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, tj. nie zauważył naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 5 Konstytucji RP powinien zostać powiązany z zarzutem naruszenia innych przepisów prawa materialnego, stanowiących bezpośrednią podstawę wydania decyzji, których zastosowanie lub wykładnia budzą wątpliwości mogące zostać rozstrzygnięte z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju. Zasada zrównoważonego rozwoju pełni przede wszystkim rolę dyrektywy wykładni. Jeżeli pojawiają się wątpliwości co do zakresu obowiązków, rodzaju obowiązków i sposobu ich realizacji, należy posiłkować się zasadą zrównoważonego rozwoju. Pełni ona zatem rolę podobną do zasad współżycia społecznego czy społeczno-gospodarczego przeznaczenia w prawie cywilnym. W pierwszej kolejności do uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju obowiązany jest ustawodawca w procesie stanowienia prawa, ale z drugiej - zasadę tę powinny mieć na uwadze organy stosujące prawo. Tak zdefiniowana zasada nie może natomiast stanowić podstawy do kwestionowania odmowy udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew, w sytuacji, w której prawnie dopuszczalna jest decyzja odmowna. Oznacza to, że samo przekonanie części lokalnej społeczności, wyrażone w petycji, o zasadności usunięcia drzew, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem, jeżeli nie są spełnione warunki ustawowe do wydania takiej decyzji, co w tej sprawie miało miejsce. Tym samym, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 Konstytucji RP uznać należy za niezasadny.

Autor skargi kasacyjnej, w zakresie naruszenia przepisów postępowania, zarzucił także naruszenie przez Sąd I instancji postanowień art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 7 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której powinna ona zostać uchylona oraz przez brak właściwego uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż mają charakter wynikowy i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu lub oddaleniu, gdy sąd stwierdzi brak podstaw do jej uwzględnienia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny. Ponadto Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd I instancji oddalił skargę bowiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. i to ten przepis miał zastosowanie w sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 7 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem z tego powodu sąd administracyjny również nie mógł ich naruszyć. Brak jest też powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi, że przy użyciu zwrotów niedookreślonych stwierdził, że podniesione zarzuty są w sposób oczywisty bezzasadny.

Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze może być zwalczany w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Taki zarzut został także podniesiony w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący zarzucił Sądowi, że w uzasadnieniu nie ocenił czy utrzymanie w mocy decyzji organów obu instancji będą pozostawały w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 7a § 1 i 8 k.p.a. Przypomnieć trzeba, że przepis art. 141 § 4 powołanej ustawy nie może służyć kwestionowaniu stanu faktycznego uznanego przez Sąd za niedostatecznie wyjaśniony, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Uchybienie to musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomnieć także należy, że wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Podkreślenia też wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy. Uzasadnienie Sądu I instancji jest czytelne, uwzględnia istotę sprawy, a wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia i odniósł się do wszystkich aspektów sprawy mających znaczenie w sprawie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy orzekające w sprawie i uznał, że w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne mające wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, organy obu instancji, podejmując decyzje, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a decyzje te nie noszą cech dowolności. W ocenie Sądu I instancji w sprawie dokładnie został ustalony stan faktyczny oraz rozważono wszystkie okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę cele i założenia ustawodawcy, jak również interes strony. Organ rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a., wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśnił również podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu I instancji motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy określone w powyższym przepisie, a nadto zawiera jasne stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść spodziewanego skutku.

Całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania, a co za tym idzie brak dyrektyw co do dalszego przebiegu postępowania. Zarzut ten jest chybiony, bowiem wcześniej decyzja Kolegium nie była poddawana kontroli sądowej.

Na uwzględnienie również nie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego przez wadliwą jego interpretację, tj. art. 83 ust. 1 w zw. z art. 83c ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody. Skarżąca zarzuciła, że propozycja nasadzeń zastępczych została pominięta całkowitym milczeniem przez organy obu instancji. Sąd i instancji odnosząc się do przedstawionego zarzutu prawidłowo ocenił, że brak dokładnego i szerszego odniesienia się przez organy do kwestii możliwości dokonania nasadzeń zastępczych, o jakich mowa w art. 83c ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098), nie był zasadny, ponieważ kwestia nasadzeń zastępczych nie może być rozważana jako alternatywna argumentacja uzasadniająca usunięcie drzew. Sąd I instancji wyjaśnił, że jeżeli nie ma podstaw do usunięcia drzew (tak jak w przedmiotowej sprawie), albowiem konflikt, jaki ono wywołuje z innymi wartościami można zneutralizować w inny sposób (w tej sprawie poprzez inny sposób realizacji inwestycji), rozważanie nasadzeń zastępczych staje się bezprzedmiotowe. Organ bierze tę kwestię bowiem pod uwagę jedynie wówczas, gdy już zdecydował, że drzewo zostanie usunięte, a do oceny pozostaje, czy zrekompensować powstały w ten sposób ubytek poprzez nowe nasadzenia. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotowe drzewa są młode w rozumieniu wieku drzew, tym niemniej mają już ponad 40 lat i osiągnięcie takiego samego stopnia ich rozwoju w przypadku nowych nasadzeń zajęłoby kilkadziesiąt lat. Zwrócił przy tym uwagę na postępujący w kraju proces tzw. "betonozy" przejawiający się w powstawaniu pozbawionych zieleni terenów miejskich. Proces ten winien być powstrzymany, na co zezwalają przepisy ustawy o ochronie przyrody. Sąd I instancji zgodził się z organem, że potencjalna możliwość wystąpienia wichur mogących doprowadzić do przewrócenia drzew, nie może przesądzać o możliwości ich wycinki. Ich stan jest generalnie dobry, a przyjmując argumentację skarżącej, można dojść do absurdalnych argumentów, które uzasadniałyby de facto możliwość wycięcia każdego drzewa w Polsce, ponieważ każde drzewo potencjalnie może na skutek kataklizmu żywiołowego ulec przewróceniu. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ wyjaśnił, dlaczego prowadzenie prac związanych z przebudową drogi nie stanowi aksjologicznie ładunku wyższego niż zachowanie cennych elementów przyrody. Wynika to z uwagi na wyjątkowość wydawania decyzji zezwalających na usunięcie drzew, dodatkowo popartych argumentacją o możliwości innego sposobu dokonania przebudowy ulicy, pozwalającą na pozostawienie drzew. Sąd wyjaśnił, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i organu odwoławczego, zostały podjęte w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym w szczególności ekspertyzę dendrologiczną autorstwa M. K.. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów w tej sprawie, że ekspertyza ta została sporządzona rzetelnie i w sposób pełny. W ocenie Sądu I instancji ustalenia, na podstawie których wydano ekspertyzę oraz wnioski przedstawione przez jej autora, cechuje spójność, logika oraz operatywność narracji, pozwalająca na analizę toku rozumowania. Sąd w pełni zaakceptował stanowisko organu, że stan fitosanitarny drzew stanowi niejako temat zastępczy i pojawił się on jedynie z tego powodu, że kolidują one z realizacją inwestycji. Gdyby nie przebudowa ulicy, kwestia ta w ogóle nie byłaby analizowana. Jak wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 83b ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać m.in. przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew. Z wniosku o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew wynika tymczasem wprost, że jedyną przyczyną złożenia tegoż wniosku była projektowana przebudowa ulicy, a nie zły stan fitosanitarny drzew. Sąd, oceniając legalność kontrolowanej decyzji, zgodził się z organami, że istniała możliwość innego sposobu realizacji przebudowy ulicy, która pozwalała na zachowanie istniejącego drzewostanu i tej okoliczności skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje. Gmina Ż. próbowała zastosować natomiast metodę faktów dokonanych i dopiero na etapie realizacji inwestycji (w szczególności już po podpisaniu umowy z wykonawcą) podjęła działania związane z koniecznością usuwania drzew. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że takie działanie organu samorządu terytorialnego nie może spotkać się z akceptacją. Analiza kwestii konieczności usunięcia drzewostanu winna być bowiem dokonana już na etapie prac projektowych.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia § 53 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie. Sąd I instancji odniósł się do tego zarzutu wskazując, że z przepisu tego wprost wynika, że dopuszcza się zmniejszenie tej odległości, jeżeli będą spełnione pozostałe warunki określone w rozporządzeniu. Zatem istnieje możliwość zmniejszenia odległości, a ponadto kwestie te winny być brane pod uwagę przy pracach związanych z planowaniem inwestycji. Sąd podkreślił, że wskazuje to dodatkowo na fakt, że skarżąca już od samego początku planowała wycinkę drzew bez względu na ich stan fitosanitarny, skoro nie spełniały one w jej ocenie warunku przewidzianego w tym przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej w zakresie naruszenia § 53 ust. 3 rozporządzenia jest nieuprawnione, ponieważ przepis ten, co do zasady, znajduje zastosowanie przy nowo projektowanych przedsięwzięciach. Natomiast przy istniejących drogach, stosownie do § 53 ust. 2a tego rozporządzenia, dopuszcza się zmniejszenie szerokości pasa zieleni przy rozbudowie i przebudowie drogi, jeżeli spełnione są wymagania zawarte w § 52 ust. 2 rozporządzenia, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Mając na względzie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.), które obejmują wynagrodzenie pełnomocnika z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 powołanej ustawy.