Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 25 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 302/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenie [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 4 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie sygn. II SA/Ol 302/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO w Olsztynie, Kolegium) z 4 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z 29 października 2010 r. T. W. MW L.W.Spółka z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka, w toku postępowania zmieniono oznaczenie siedziby Spółki na Warszawę, k. 58 akt administracyjnych) zwróciła się do Wójta Gminy Bartoszyce (dalej: organ I instancji) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa Parku Wiatrowego o mocy instalowanej 2 MW wraz z elementami infrastruktury technicznej niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia" na działce nr [...], obręb P., gmina Bartoszyce. Do wniosku Spółka załączyła kartę informacyjną przedsięwzięcia, mapę ewidencyjną oraz wypis z rejestru gruntów. W toku postępowania przedłożyła raport o oddziaływaniu na środowisko tego przedsięwzięcia, w którym określono, że moc instalowanej turbiny wynosić będzie 4,5 MW (dalej: raport). W takim też zakresie Spółka (pismem z 12 października 2012 r.) zmodyfikowała swój wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W decyzji z 22 sierpnia 2014 r. organ I instancji, powołując art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego o mocy instalowanej do 4,5 MW wraz z elementami infrastruktury technicznej niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia na działce nr [...], obręb P., gmina Bartoszyce.

Decyzja ta była kolejnym rozstrzygnięciem organu I instancji wydanym w tej sprawie, gdyż poprzednie decyzje zostały uchylone przez SKO w Olsztynie, a sprawa była przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W decyzji z 22 sierpnia 2014 r. organ I instancji wskazał, że działka, na której planuje się przedsięwzięcie, usytuowana jest pośród pól uprawnych, a teren ten nie posiada aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie leży również w obszarze specjalnej ochrony NATURA 2000. W uzasadnieniu decyzji środowiskowej organ I instancji podał, że środowiskowe warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia zostały uzgodnione z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz pozytywnie zaopiniowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bartoszycach. Ocenił, że biorąc pod uwagę stanowisko tych organów i wobec braku dowodów przeciwnych, wykonany na potrzeby niniejszej sprawy raport jest prawidłowy. Podkreślił, że przy podejmowaniu decyzji uwzględnił także wszystkie uwagi oraz wnioski złożone przez społeczeństwo, w tym Stowarzyszenie [...] (dalej: Stowarzyszenie).

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło organowi I instancji nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz brak wszechstronnej oceny okoliczności na podstawie zebranego materiału dowodowego. Wskazało przy tym na nierzetelne sporządzenie raportu poddając w wątpliwość konkretne jego zapisy. Stowarzyszenie zażądało także informacji dotyczącej: dopuszczenia turbiny wiatrowej do użytkowania, instytucji państwowych sprawujących nadzór techniczny nad eksploatacją turbiny, podmiotu odpowiedzialnego za fizyczną likwidację turbiny wiatrowej.

Na skutek wezwania SKO w Olsztynie w piśmie z 5 listopada 2014 r. Spółka wypowiedziała się co do zarzutów i okoliczności podniesionych w odwołaniu. Jednocześnie nadesłała stanowisko wyrażone w tym przedmiocie przez autorów raportu sporządzone na potrzeby niniejszej sprawy.

W decyzji z 4 lutego 2015 r. SKO w Olsztynie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium zauważyło, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), dlatego też organ I instancji nałożył na Spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że zgłoszone przez Stowarzyszenie wątpliwości zostały wyjaśnione przez autorów raportu, a organ uznaje je za zasługujące na wiarę i kompletne. SKO w Olsztynie wskazało przy tym, że autorzy raportu legitymują się doświadczeniem oraz wiedzą fachową w zakresie ocen oddziaływania planowanych przedsięwzięć na środowisko. Podało, że do obliczeń przyjęto turbinę wiatrową o mocy 4,5 MW o generowanym hałasie przez planowaną turbinę na poziomie 107,5 dB; instalowana będzie nowa turbina, która należy do urządzeń najnowszej generacji, a Elektrownia wiatrowa V.V80 2MW była analizowana jako wariant alternatywny. Kolegium zgodziło się z wyjaśnieniami autorów raportu, że brak jest podstaw do stosowania tolerancji błędu na poziomie 2 - 4 dB. Kolegium za istotne uznało nałożenie w zaskarżonej decyzji obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie emisji hałasu i zobowiązanie Spółki do ograniczenia hałasu do poziomów dopuszczalnych w przypadku ich przekroczenia (pkt 5.1 decyzji).

Organ II instancji za chybiony uznał zarzut pominięcia zabudowy działki nr 27/3, która znajduje się w tej samej odległości, co budynki mieszkalne posadowione na sąsiadujących działkach gruntu, brane pod uwagę przy dokonanej ocenie. Podało, że jeden z autorów raportu wykazał, że planowane przedsięwzięcie nie będzie miało istotnego negatywnego wpływu na chronione gatunki awifauny oraz integralność obszaru Natura 2000 Ostoja Warmińska. Zauważyło, że z analizy wynika, że normalna eksploatacja elektrowni wiatrowej nie niesie za sobą zagrożenia wystąpienia poważnej awarii. Z tego powodu nie było potrzeby określania wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii części elektrowni wiatrowej. Kolegium dodało, że poza zakresem niniejszej sprawy są kwestie dopuszczenia turbiny wiatrowej do użytkowania oraz instytucji państwowych sprawujących nadzór techniczny nad eksploatacją turbiny.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Stowarzyszenie zarzuciło SKO w Olsztynie rażące naruszenie:

- art. 85 u.u.i.ś., poprzez brak wzięcia pod uwagę wniosków i uwag zgłoszonych przez społeczeństwo;

- art. 62 u.u.i.ś., poprzez brak analizy i oceny wpływu inwestycji na życie i zdrowie ludzi oraz dóbr materialnych;

- art. 28 k.p.a., poprzez pominięcie właścicieli działki nr 27/3 i nie zaliczenie ich do właścicieli nieruchomości sąsiednich;

- art. 62 ust. 2 u.u.i.ś., poprzez brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania inwestycji z innymi przedsięwzięciami;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., poprzez niepełną ocenę zebranego materiału dowodowego;

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 3 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przez to pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Z tych też powodów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że wbrew obowiązkowi wynikającymi z art. 85 u.u.i.ś., ani w decyzji organu I instancji, ani w zaskarżonej decyzji Kolegium nie podano, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski Stowarzyszenia zgłoszone w toku postępowania. Zauważyło, że organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zarzuty te mają charakter ogólny i nie zostały poparte dowodami, zaś w postępowaniu odwoławczym to Spółka za Kolegium wyjaśniała sprawę, a informacje uznaje za kompletne. Stowarzyszenie zakwestionowało przy tym informację podaną Kolegium przez Spółkę, że działka nr [...] jest oddalona od planowanej turbiny w tej samej odległości co budynki sąsiednie, wskazując, że działka ta jest położona o 45 m bliżej, a to ma istotne znaczenie dla wyliczenia poziomu hałasu, który obliczano przy odległości 546 m, a nie 501 m, w której znajduje się od planowanej turbiny budynek na działce nr [...]. Zarzuciło także, że Kolegium nie ustosunkowało się do takich kwestii jak: częstotliwość pomiaru hałasu w kolejnych latach eksploatacji turbiny, informacji, kto będzie odpowiedzialny za fizyczną likwidację turbiny, określenia jednoznacznego wariantu lokalizacji drogi dojazdowej do inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji) oddalając skargę wskazał, że postępowanie w kontrolowanej sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziałach 1-3 Działu V u.u.i.ś. oraz przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.).

W świetle podniesionych przez Stowarzyszenie w skardze zarzutów Sąd I instancji wyjaśnił, że sprzeciw społeczności lokalnej w stosunku do inwestycji nie może być podstawą do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, co ma związek z charakterem tej decyzji i celami, dla których jest wydawana. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 u.u.i.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia. Określenie to następuje na podstawie dokumentów, opinii i uzgodnień uzyskanych w toku postępowania, a w przypadku gdy była przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, po przeprowadzeniu postępowania z udziałem społeczeństwa. Wyniki postępowania przeprowadzonego z udziałem społeczeństwa mogą mieć co prawda wpływ na rozstrzygnięcie, np. poprzez wybór wariantu realizacji przedsięwzięcia, jednakże sprzeciw społeczny wobec inwestycji nie może uzasadniać odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań.

Według Sądu I instancji, odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Zdaniem Sądu I instancji, organ był zobowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań. Sąd I instancji wskazał, że uwagi i wnioski zgłaszane przez Stowarzyszenie w toku postępowania zmierzały w istocie do zakwestionowania rzetelności sporządzonego raportu. W tych okolicznościach, za prawidłowe Sąd I instancji uznał działanie Kolegium, które przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zobowiązało Spółkę do przedstawienia stanowiska autorów raportu względem tych zarzutów.

W ocenie Sądu I instancji, słusznie podało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że autorzy raportu legitymują się doświadczeniem oraz wiedzą fachową w zakresie ocen oddziaływania planowanych przedsięwzięć na środowisko. Rolą zaś organu administracji publicznej w takiej sytuacji jest jedynie swobodna ocena, czy w całokształcie materiału zgromadzonego w sprawie dana okoliczność może być uznana za udowodnioną, o czym stanowi art. 80 k.p.a. Z uwzględnieniem tej właśnie regulacji Kolegium uznało wyjaśnienia autorów raportu za zasługujące na wiarę i kompletne, a ocena ta nie budzi także zastrzeżeń Sądu. W ocenie Sądu I instancji, większość zastrzeżeń podniesionych w skardze, a dotyczących przede wszystkim emisji hałasu, zostanie zabezpieczona w analizie porealizacyjnej, do której wykonania została zobowiązana Spółka lub będzie podlegała sprawdzeniom i ewentualnemu sankcjonowaniu przez właściwe organy i służby powołane do kontroli stanu środowiska.

Zdaniem Sądu I instancji, za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 85 u.u.i.ś., poprzez nie wzięcie pod uwagę wniosków i uwag zgłoszonych przez społeczeństwo. Sąd I instancji uważa, że nie można podzielić poglądu Stowarzyszenia o konieczności powołania biegłego do oceny raportu sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że do załatwiania spraw administracyjnych powołane są organy administracji publicznej i to ich zadaniem jest ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W piśmie z 11 lipca 2015 r. Stowarzyszenie (skarżąca kasacyjnie) reprezentowane przez r. pr. M.W. wniosła za pośrednictwem Sądu I instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, w której zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 81 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że nie zachodzą negatywne przesłanki skutkujące odmową wydania zgody na realizację przedsięwzięcia, w postaci znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

b) art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez pominięcie zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Bartoszyce (załącznik do uchwały nr K/52/2011 z 17 czerwca 2011 r. w sprawie zmian Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania Przestrzennego gminy Bartoszyce), które nie przewidują lokalizacji urządzeń wytwarzających

energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 KW.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo wydania jej z naruszeniem:

I. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące wyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, to jest brak ustalenia wpływu planowanej turbiny, w tym w szczególności natężenia hałasu, w odniesieniu do działki nr [...], położonej od zamierzenia inwestycyjnego w odległości 501 m;

II. art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez przeprowadzenie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, polegający na przyjęciu że zabudowana budynkami mieszkalnymi działka nr [...]oddalona jest od planowanej turbiny w tej samej odległości, co budynki mieszkalne posadowione na sąsiadujących działkach gruntu, podczas gdy nieruchomość ta jest położona o 45 m bliżej turbiny, co miało wpływ na wynik pomiarów hałasów;

III. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące wyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, to jest brak wyczerpującego określenia wpływu planowanej turbiny na obszar Natura 2000 - Ostoja Warmińska;

IV. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące wyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, to jak brak precyzyjnego określenia położenia obszaru Natura 2000;

V. art. 7 w zw. z art. 84 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego, podczas gdy wiedza specjalistyczna w zakresie ochrony środowiska była niezbędna do prawidłowego ustalenia okoliczności sprawy;

VI. art. 7 w zw. z art. 84 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego, podczas gdy wiedza specjalistyczna w zakresie geodezji była niezbędna do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

VII. art. 8 k.p.a. przez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz nieuwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Sądu I instancji, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieuwzględnienia przez inwestora w raporcie oddziaływania na środowisko zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki nr [...], odległej od planowanej turbiny wiatrowej o 501 m, podczas gdy w raporcie oddziaływania na środowisko wskazano, że najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości 546 m od zamierza inwestycyjnego;

c) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci wyliczeń uprawnionego geodety, załączonych do skargi z 3 marca 2015 r., na okoliczność odległości planowanej inwestycji od zabudowy mieszkaniowej, co skutkowało zaaprobowaniem przez Sąd I instancji błędnego stanu faktycznego, ustalonego przez organy administracji;

d) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie i zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że dla terenu projektowanej inwestycji nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązuje jednak Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Bartoszyce. Określono w nim (str. 26-27), że dla obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 KW ustala się obowiązek sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Określono też obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wśród tych obszarów nie wymieniono miejscowości P., w której Wójt ustalił środowiskowe warunki dla przedsięwzięcia. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, według którego wobec braku umieszczenia w studium obszaru P., jako obszaru na którym mogą być lokalizowane urządzenia do wytwarzania energii odnawialnej o mocy powyżej 100 kW to decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia narusza obowiązujące prawo.

Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie wyjaśnił, jaki poziom hałasu będzie emitowała turbina dla nieruchomości położonej w odległości 501 m. Z raportu wynika, że przy odległości 546 m natężenie hałasu ma poziom prawie maksymalny jako dopuszczalny przez przepisy prawa (40 dB). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, biorąc pod uwagę różnicę odległości (45 m) należy przypuszczać, że poziom hałasu na działce [...] przekroczy dopuszczalny poziom. Wyjaśnienie tej kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w sposób dowolny przeprowadził ocenę materiału dowodowego. Stowarzyszenie dołączyło do skargi wyliczenie uprawnionego geodety, z którego wynikało, że działka nr [...] oddalona jest od planowanej turbiny 501m tj. 45 m bliżej niż inne działki wzięte pod uwagę w raporcie (546 m) i stanowiące punkt wyjścia do wyliczeń dopuszczalnego poziomu hałasu. W sytuacji, gdy poziom hałasu dla odległości 546 m wynosi 39,6 dB, a dopuszczalny poziom wynosi 40 dB to według skarżącej kasacyjnie, istotne jest ustalenie poziomu hałasu dla działki Nr [...].

Skarżąca kasacyjnie podnosi również, że pominięto całkowicie fakt, że obszar inwestycji znajduje się w centrum enklawy o szerokości wschód - zachód ok. 5 km wyłączonej z obszaru natura 2000 Ostoja Warmińska (ze względu na miasto Bartoszyce), której głównym przedmiotem ochrony są ptaki.

W piśmie z 14 marca 2017 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez r. pr. M.W. przedłożyła dwa egzemplarze Dziennika Urzędowego Województwa Warmińsko-Mazurskiego zawierającego uchwałę nr [...] Rady Gminy Bartoszyce z 29 kwietnia 2016 r. "w sprawie planu zagospodarowani planu przestrzennego gminy Bartoszyce obejmującego teren położony we wsi P.". W piśmie tym wniesiono o uwzględnienie tej okoliczności przy rozpatrywaniu sprawy w dniu 25 kwietnia 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przedstawionych w pkt I i II skargi kasacyjnej wskazać należy, że naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty w pkt I i II dotyczące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy obu instancji wyczerpująco wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności faktyczne sprawy mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania przed organami administracji oraz przed Sądem I instancji kwestionowała rzetelność sporządzonego raportu. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który za prawidłowe uznał działanie Kolegium, które przed wydaniem zaskarżonej decyzji zobowiązało inwestora do przedstawienia stanowiska autorów raportu względem zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji rolą organu administracji publicznej jest swobodna ocena, czy w całokształcie materiału zgromadzonego w sprawie dana okoliczność może być uznana za udowodnioną o czym stanowi art. 80 k.p.a.

Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, który nie zgłaszając zastrzeżeń, podzielił stanowisko Kolegium uznające wyjaśnienia autorów raportu za zasługujące na wiarę i kompletne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się pogląd stwierdzający, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje wady raportu. Podważenie ustaleń raportu, co do zasady, mogłoby nastąpić jedynie poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (zob. wyrok NSA z 26 marca 2015 r., sygn. II OSK 2032/13). W niniejszej sprawie taki kontrraport nie został przedłożony przez Stowarzyszenie.

Ponadto wskazać należy, że inwestor w piśmie z 5 listopada 2014 r. skierowanym do SKO w Olsztynie przesłał wyjaśnienia autorów raportu. Z pisma tego wynika, że zabudowa zlokalizowana na działce [...], we wsi P., znajduje się poza obszarem oddziaływania turbiny. Zabudowania znajdują się w dalszej odległości od turbiny, niż zabudowania sąsiednie, już istniejące. Ponadto w piśmie tym wyjaśniono, że uzyskanie na tym etapie warunków zabudowy, nie koliduje w żaden sposób z inwestycją. Parametry hałasu nie są przekroczone dla planowanych budynków na działce [...]. Z wyjaśnień autora raportu Izabeli Borys wynika, że zarzuty dotyczące analizy akustycznej w części dotyczącej danych wyjściowych do obliczeń są nieprawdziwe spowodowane prawdopodobnie nieumiejętnym interpretowaniem dokumentacji. Zdaniem autora raportu, do obliczeń przyjęto turbinę wiatrową o mocy 4,5 MW o generowanym hałasie przez planowaną turbinę na poziomie 107, 5 dB o czym świadczy zarówno analiza akustyczna będąca załącznikiem do raportu oraz uzupełnienie informacji w nim zawartych jak również dział 5.3.4.1. raportu (str. 85). Autor raportu wskazał również, że planowana turbina jest urządzeniem najnowszej generacji i rozpatrywano instalację nowej maszyny. Zdaniem autora raportu, stosowanie tolerancji do obliczeń od 2 do 4 dB jest zawyżone i nie jest poparte żadnymi przepisami prawa. Kolegium na str. 8 decyzji z 4 lutego 2015 r. nr [...] wyjaśniło również, że w celu zapewnienia ochrony przed hałasem po zrealizowaniu planowanego przedsięwzięcia organ I instancji nałożył na wnioskodawcę obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej.

W przypadku stwierdzenia przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu nakazano doprowadzenie oddziaływania akustycznego do poziomu dopuszczalnego.

Analiza porealizacyjna jest badaniem, którego celem jest porównanie charakteru i wielkości prognozowanych oddziaływań zidentyfikowanych i opisanych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z oddziaływaniami faktycznie występującymi, które pojawiły się po realizacji przedsięwzięcia.

Organ I instancji w decyzji z 22 sierpnia 2014 r., znak: [...] na str. 4 nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej. W aspekcie oddziaływania akustycznego podnoszonego w skardze kasacyjnej, przewidziano do wykonania dwa cykle pomiarów poziomu hałasu w środowisku, pierwszy po uzyskaniu pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem prac budowlanych lub po zrealizowaniu inwestycji, przy wyłączonych turbinach. Druga seria pomiarów powinna być wykonana w terminie roku od oddania elektrowni do eksploatacji. Punkty pomiarowe dla obydwu cykli powinny być rozmieszczone w pobliżu skrajnych zabudowań mieszkalnych lub zagrodowych najbliższych miejscowości.

Pomiary mają być wykonane w możliwie podobnych warunkach (temperatura, siła wiatru) do warunków, jaki panowały podczas pierwszej serii pomiarów. Nałożono na inwestora obowiązek wykonania pomiarów w porze dziennej i nocnej. W przypadku nie dotrzymania standardów jakości środowiska w zakresie propagacji hałasu i uciążliwości akustycznych inwestor został zobowiązany do ograniczenia (poprzez zastosowanie odpowiednich środków technicznych) do prawnie wymaganych poziomów.

Zgodnie z art. 112 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.), ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Z pojęciem dopuszczalnego poziomu hałasu wiąże się wyznaczenie zadań w zakresie ochrony środowiska przed jego oddziaływaniem. Jest to utrzymanie poziomów, gdy nie przekraczają one wartości dopuszczalnych, oraz zmniejszanie poziomów do co najmniej dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Użycie przez ustawodawcę słów "co najmniej" wskazuje, że czynności zmierzające do osiągnięcia najlepszego stanu środowiska mogą prowadzić do dalszego ograniczania poziomu hałasu. Ich realizacja nie może jednakże naruszać obowiązujących reguł ogólnych – w tym wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasad związanych z wolnością gospodarowania czy ochroną własności (zob. J. Jerzmański, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 331).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Analiza porealizacyjna ma na celu ograniczenie rzeczywistych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Jej sporządzenie jest w interesie właścicieli tych nieruchomości" (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2169/11, LEX nr 1152144). Warunki określające wykonanie i zakres analizy porealizacyjnej w przedmiotowej sprawie pozwalają na realizację podstawowej jej funkcji zgodnej z treścią zasady prewencji i zasady przezorności (art. 6 p.o.ś.) stanowiącej podstawę ograniczenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie, w tym również uciążliwości spowodowanych przez hałas.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej skoncentrowane na tym, że sporządzony w niniejszej sprawie raport zawiera błędy, są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji środowiskowej, zatem należało skargę oddalić. Wobec tego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. był chybiony.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt III i IV skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodzić należy się z Sądem I instancji, który nie zgłaszając zastrzeżeń, podzielił stanowisko Kolegium uznające wyjaśnienia autorów raportu za zasługujące na wiarę i kompletne w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia wpływu planowanej turbiny na obszar Natura 2000 - Ostoja Warmińska oraz precyzyjnego określenia położenia obszaru Natura 2000. Autor raportu dr inż. L. K.wyjaśnił w piśmie z 5 listopada 2014 r., że spośród obszarów Sieci Ekologicznej Natura 2000, utworzonych dla ochrony populacji ptaków, najbliżej położony jest obszar Ostoja Warmińska PLB280015 (ok. 2,5 km od planowanej lokalizacji turbiny). Zdaniem autora raportu, sam fakt przestrzennej lokalizacji inwestycji względem granic obszaru nie może przesądzać o wystąpieniu bądź braku potencjalnego negatywnego oddziaływania ocenianej inwestycji na populacje ptaków przedmiotowego obszaru. W odniesieniu do najbliżej położonego obszaru Natura 2000 - Ostoja Warmińska - realizacja inwestycji nie spowoduje: opóźnienia w osiągnięciu celów ochrony obszaru, przerwania procesu osiągania celów ochrony obszaru, zaburzenia równowagi, rozmieszczenia i zagęszczenia kluczowych gatunków, które są wskaźnikami właściwego stanu ochrony obszaru, zaburzenia działania czynników sprzyjających utrzymaniu właściwego stanu ochrony obszaru, redukcji obszaru występowania kluczowych siedlisk ptaków, redukcji liczebności populacji kluczowych gatunków, naruszenia równowagi pomiędzy kluczowymi gatunkami, zmniejszenia różnorodności obszaru, zaburzeń, które wpłyną na wielkość populacji, zagęszczenie lub równowagę pomiędzy kluczowymi gatunkami, oraz fragmentacji obszaru. Z wyjaśnień autora raportu wynika również, że realizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na cele ochrony, dla których został wyznaczony obszar Ostoja Warmińska (PLB 280015). Realizacja inwestycji nie wpłynie na zaburzenie właściwego stanu ochrony stwierdzonych gatunków rozumianego jako – sumę oddziaływań na gatunek, mogącą w dającej się przewidzieć przyszłości wpływać na rozmieszczenie i liczebność jego populacji na terenie kraju lub państw członkowskich UE lub naturalnego zasięgu tego gatunku, przy której dane o dynamice liczebności populacji tego gatunku wskazują, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejszy się, ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości oraz odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego gatunku istnieje i prawdopodobnie nadal będzie istniało.

Kolegium na str. 9 decyzji oceniło wyjaśnienia autorów raportu i wykazało, że planowane przedsięwzięcie nie będzie miało istotnego wpływu na chronione gatunki awifauny oraz integralność obszaru Natura 2000 Ostoja Warmińska.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt V, VI i VII skargi kasacyjnej wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola postępowania organów orzekających w niniejszej sprawie była prawidłowa. Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na podstawie całego materiału dowodowego zebranego przez orzekające organy administracji. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie wskazać należy, że sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak stanowi art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uwzględnia w tej mierze kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go - w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny - reguł proceduralnych. Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone wyłącznie do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów np. dowodu z opinii biegłego jest niedopuszczalne. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa do określonego stanu faktycznego.

Tak więc postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Oznacza to, że Sąd I instancji nie mógł prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz przeprowadzić dowodu z opinii biegłego, niezależnie od tego, że w ocenie skarżącej kasacyjnie, wiedza specjalistyczna w zakresie geodezji była niezbędna do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie należy podzielić pogląd Sądu I instancji, według którego wprawdzie zrozumiałym w tej sprawie może być sprzeciw zarówno skarżącego Stowarzyszenia jak i mieszkańców pobliskiego miasta Bartoszyce wobec usytuowania turbiny wiatrowej w bliskim sąsiedztwie tego miasta – 1,5 km jak podano w raporcie. Zasadnie zatem Sąd I instancji wobec braków przepisów normujących odległość sytuowania takich inwestycji od zabudowy miast podzielił argumentację organu II instancji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie co spowodowało, że zarzut ten nie mógł być uznany za uzasadniony.

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić co następuje: Przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd administracyjny nie jest zatem związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną, niż ta która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych. Jak wskazał Sąd I instancji przedmiotem niniejszej sprawy było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa Parku Wiatrowego o mocy instalowanej 2 MW wraz z elementami infrastruktury technicznej niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia" na działce nr [...], obręb P., gmina Bartoszyce. Takie były więc granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. i w takich właśnie granicach Sąd I instancji ją rozpoznał, co wynika w sposób niebudzący wątpliwości z wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. Przepis ten nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, jeżeli sąd I instancji oddala skargę.

Odnosząc się treści pisma skarżącego z 14 marca 2017 r. zawierającego wniosek o uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny podczas orzekania w niniejszej sprawie treści uchwały nr [...] Rady Gminy Bartoszyce z 29 kwietnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bartoszyce obejmującego teren położony we wsi P. należy wyjaśnić, że wniosek ten nie mógł być uwzględniony. Zarzuty skargi kasacyjnej do NSA muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym wyroku sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej. Sąd I instancji wydał wyrok w dniu 9 czerwca 2015 r., a uchwała [...] Rady Gminy Bartoszyce pochodzi z 29 kwietnia 2016 r. Oznacza to, że Sąd I instancji nie mógł uwzględnić treści tej uchwały. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Istotą postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.