Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Tomiło - Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 646/20 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] na bezczynność i przewlekłość Marszałka Województwa Mazowieckiego w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 września 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 646/20, Wojewódki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, spółka) na bezczynność i przewlekłość Marszałka Województwa Mazowieckiego w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej.

W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego udzielonego dla potrzeb eksploatowania instalacji do przetwarzania żużli stalowniczych zakresie gospodarki odpadami posiada braki formalne. Spółka wezwana na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych nie uzupełniła ich w sposób właściwy, gdyż nie dołączyła:

- operatu przeciwpożarowego,

- postanowienia z art. 42 ust. 4c ustawy o odpadach,

- oświadczeń o niekaralności, o których mowa w art. 42 ust. 3a pkt 4 ustawy o odpadach, dla osób wymienionych w KRS,

- decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nieuzupełnienie wniosku o te dokumenty, skutkowało brakami formalnymi wniosku z dnia 6 listopada 2019 r. o zmianę pozwolenia zintegrowanego i uprawnieniem organu pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym. W rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić bezczynności lub przewlekłości postepowania prowadzonego przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, skoro brak formalny wniosku z 6 listopada 2019 r. nie został usunięty zgodnie z wezwaniem, brak było więc podstaw do zakończenia postępowania administracyjnego wydaniem decyzji merytorycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów postepowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. a także w związku z art. 64 § 2 i art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 208 p.o.ś. w zw. z art. 192 p.o.ś. w zw. z art. 184 ust. 4 pkt. 5 i 6 p.o.ś. w zw. z art. 42 ust. 4b pkt. 1 i art. 42 ust. 4c oraz art. 42 ust. 3 a pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez brak uwzględnienia i rozważenia wszystkich prawnych i faktycznych kwestii mających istotne znaczenie dla oceny legalności działania organu przy stosowaniu instytucji pozostawienia wniosku skarżącej spółki bez rozpoznania, co skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność organu i uznaniem, że organ właściwie zastosował art. 64 § 2 k.p.a.

2. błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i w związku z art. 63 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. oraz art. 208 p.o.ś. w zw. z art. 192 p.o.ś. w zw. z art. 184 ust. 4 pkt. 5 i 6 p.o.ś. w zw. z art. 42 ust. 4b pkt. l i art. 42 ust. 4c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz w zw. a art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że organ nie pozostaje w bezczynności, a nieuzupełnienie przez skarżącego wniosku o dokumenty wskazane przez organ w wezwaniu do uzupełnienia braków z dnia 11 lutego 2020 r. skutkowało brakami formalnymi wniosku i uprawnieniem organu do pozostawienia sprawy bez rozpoznania.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 184 ust. 4 pkt. 5 i 6 p.o.ś. w zw. z art. 42 ust. 4b pkt. 1 i art. 42 ust. 4c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i w związku z art. 63 § 2 k.p.a. prowadzącą do oceny, że przedłożenie wraz z wnioskiem operatu przeciwpożarowego spełniającego wymagania określone w art. 42 ust. 4b pkt. 1 oraz postanowienia, określonego w art. 42 ust. 4c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 o odpadach stanowi wymóg formalny wniosku o zmianę zezwolenia zintegrowanego, a także błędną wykładnię art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzącą do uznania, iż obowiązkiem skarżącej spółki było wykazanie, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane w sytuacji, gdy teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów wynagrodzenia adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zasadą jest, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie zarzutów naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem przepisów prawa materialnego, do zarzutów tych należało się odnieść łącznie. Istota prawie wszystkich zarzutów ( poza zanegowaniem obowiązku dołączenie decyzji o warunkach zabudowy ) sprowadza się bowiem kwestionowania tego, że stwierdzone przez organ braki są brakami formalnymi.

W niniejszej sprawie to, że skarżąca nie uzupełniła braków wniosku, które przez organ i Sąd I instancji uznane zostały formalne w zakreślonym przez organ terminie nie było zakwestionowane, wobec czego okoliczność ta pozostaje bezsporna.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ". Dlatego też nie może budzić żadnych wątpliwości to, że spółka uprawniona była do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skuteczność skargi na bezczynność uzależniona jest jednak od tego, czy organ administracji publicznej rzeczywiście miał podstawy do powołania się na normę zawartą w art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy, w innym przypadku organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny.

Zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego. Tym samym organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności.

Nie może budzić wątpliwości to, że art. 64 § 2 k.p.a., dotyczy wyłącznie formalnych braków wniosku, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie takiemu wnioskowi biegu i służyć może wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających z niedopełnienia wymagań ściśle określonych w przepisach prawa, nie zaś merytorycznej ocenie wniosku ( zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., w sprawie II GSK 1251/10 i z dnia 25 marca 2014 r., w sprawie II GSK 1976/12 – dostępne w CBOSA ).

Dlatego też bardzo istotne znaczenie ma odróżnienie braków formalnych od braków materialnych. Braki formalne, to braki podlegające usunięciu pod rygorem pozostawienia wniosku ( podania ) bez rozpoznania art. 64 § 2 k.p.a. Braki materialne to braki tego rodzaju, że brak ich uzupełnienia skutkuje wydaniem negatywnego, ale merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (wnioskowi) biegu.

Skuteczność i prawidłowość żądania przez organ uzupełnienia braków formalnych wymaga istnienia powszechnie obowiązującego przepisu prawa, który ustanawia określone wymogi co do składanego wniosku.. Tego typu przepisy cechuje to, że skonstruowane zostały w oparciu o formuły " do wniosku należy dołączyć", lub " do wniosku dołącza się" ewentualnie "wniosek zawiera", po czym następuje sprecyzowanie rodzaju dokumentów, których brak rodzi skutek w postaci konieczności zastosowania unormowania przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a.

Przepis art. 184 ust. 4 pkt 5 i 6 Prawa ochrony środowiska jednoznacznie stanowi, że do wniosku o wydanie przedmiotowego pozwolenia należy dołączyć:

- przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów – operat przeciwpożarowy spełniający wymagania określone a art. 42 ust. 4b pkt 1 ustawy o odpadach ( pkt 5 ),

- postanowienie, o którym mowa w art. 42 ust. 4c ustawy o odpadach ( pkt 6 ).

W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że żądanie uzupełnienia wniosku o przedstawione wyżej elementy dotyczyło braków formalnych, których skarżąca kasacyjnie nie uzupełniła. W żadnym stopniu zaprezentowanego wyżej poglądu nie mogą zmienić twierdzenia skargi kasacyjnej, dotyczące tego, że z uwagi na treść art. 183c pkt 6 Prawa ochrony środowiska przedstawionych wyżej przepisów nie stosuje się, w przypadku pozwoleń na wytwarzanie odpadów, które dotyczą wyłącznie odpadów niepalnych. Na powyższą okoliczność zwracał uwagę Sąd I instancji, słusznie stwierdzając, że "zgodnie z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego w punkcie 3.2. dot. wyszczególnienia rodzajów odpadów przewidzianych do wytwarzania, z uwzględnieniem ich podstawowego składu chemicznego i właściwości, przykładowo w punkcie 2,3,6,7,10 zostały wymienione odpady wykazujące właściwości palne".

Rzeczą oczywistą jest to, że obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dezaktualizuje się w przypadku, gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednak w świetle poczynionych wyżej rozważań powyższa okoliczność nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku, podobnie jak i to, że w dniu wezwania spółki do uzupełnienia braków formalnych wniosku dołączone do niego karty karne zachowywały swą aktualność. Na marginesie niniejszych rozważań stwierdzić należy, że merytoryczne przesłanki do odmowy wydania pozwolenia zostały określone w art. 186 Prawo ochrony środowiska i jedną z nich jest prawomocne skazanie za przestępstwo przeciwko środowisku.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia żadnego z przepisów prawa wyszczególnionych w zarzutach skargi kasacyjnej. Organ miał obowiązek wezwać składającą wniosek o uzupełnienie braków formalnych, a brak ich uzupełnienia skutkował pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Marszałek Województwa Mazowieckiego nie pozostawał w bezczynności.

W konsekwencji, ponieważ żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.