Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność i przewlekłość Marszałka Województwa [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę.

Przedsiębiorstwo Przerobu Złomu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pismem z dnia 10 czerwca 2020 r. (data stempla kancelarii Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]) wniosła skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa [...] w sprawie wszczętej z urzędu przez Prezydenta [...] dnia [...] maja 2019 r. w myśl art. 216 ust. 3 i art. 215 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w przedmiocie analizy zapisów pozwolenia zintegrowanego udzielonego dla potrzeb eksploatowania instalacji do przetwarzania żużli stalowniczych.

Skarżąca Spółka zarzuciła Marszałkowi Województwa [...] naruszenie:

- art. 216 i art. 215 ust. 2 i u. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej POŚ) poprzez uchylanie się od obowiązków, niezakończenie sprawy analizy pozwolenia zintegrowanego wszczętej przez Prezydenta [...] i nie poinformowanie Spółki o jej wynikach na przykład w zakresie zgodności instalacji z technikami BAT,

- art. 378 ust. 2a POŚ poprzez uchylanie się od obowiązków będących w kompetencji Marszałka Województwa, nie przejęcie nadzoru nad udzielonym pozwoleniem zintegrowanym,

- art. 42 ust. 4b pkt. 1 i art. 42 ust. 4c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez niewłaściwe przestrzeganie, stawianie bezwzględnego wymogu przedłożenia operatu przeciwpożarowego i postanowienia miejskiego Komendanta Straży Pożarnej posiadaczowi odpadów bez zakończenia wcześniejszego toku postępowania dla potrzeb instalacji,

- art. 48a ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez brak przestrzegania, odpady żużli są odpadami zwolnionymi spod zabezpieczenia roszczeń, tym samym instalacja do przetwarzania żużli, co powinno wykazać postępowanie rozpoczęte w myśl art. 216 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska,

- art. 42 ust. 3a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez nadużywanie zastosowania, żądania wielokrotnego składania oświadczeń przez przedsiębiorcę mimo już ich złożenia,

- przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, w szczególności:

← art. 10 poprzez brak zastosowania, nie przyjęcie do rozpoznania sprawy bez zasadnych uwag do posiadacza instalacji,

← art. 14 ust. 1 poprzez brak zastosowania, nie przyjęcie do rozpoznania sprawy bez zasadnych uwag do posiadacza odpadów i jego miejsc magazynowania odpadów,

← art. 15 poprzez złe rozumienie przepisu, zapis przepisu mówi o przekazaniu spraw dotyczących zezwoleń na zbieranie lub przetwarzanie odpadów w ilości powyżej 3 000 Mg/rok, a nie o przekazaniu spraw dotyczących pozwoleń zintegrowanych,

- art. 8 ustawy nowelizującej z dnia 19 lipca 2019 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 poz. 1579) poprzez brak zastosowania, stawianie bezwzględnego wymogu wielokrotnego przedkładania oświadczeń w różnym układzie zapisów, gdzie od dnia 6 września 2019 r. obowiązuje jednolita treść oświadczeń zarówno w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art. 42 ust. 3a pkt. 3-5) jak i w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (art. 14 ust. 2 pkt. 3-5), tym samym obowiązuje jednolita treść wszystkich posiadaczy odpadów,

- art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544) poprzez bezzasadne przywoływanie przepisu, sprawa nie dotyczy inwestycji planowanej, a funkcjonującej instalacji w ruchu, co potwierdza udzielone pozwolenie zintegrowane dla instalacji,

- przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 t.j. - dalej k.p.a.), w szczególności:

← art. 12 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, opieszałe i biurokratyczne załatwianie spraw przedsiębiorców,

← art. 36 k.p.a. poprzez złe rozumienie, dezinformowanie przedsiębiorcy kolejnymi pismami przedłużającymi załatwienie sprawy, bezzasadne zmienianie celu sprawy,

← art. 64 & 2 poprzez złe zastosowanie, porzucenie sprawy bez jej właściwego rozpoznania i załatwienia,

← art. 19 poprzez nieprzestrzeganie, organ administracji z urzędu winien przestrzegać właściwości rzeczowej sprawy,

← art. 7, art. 7a i art. 7b poprzez nieprzestrzeganie, złe określenie stanu faktycznego sprawy, brak dążenia do jej załatwienia.

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o zobowiązanie Marszałka Województwa [...] do podjęcia właściwych działań nałożonych przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska i wydanie orzeczenia zamykającego sprawę wszczętą z urzędu przez Prezydenta [...] lub zakończenia jej w inny zrozumiały sposób dla prowadzącego instalację i posiadacza odpadów.

Marszałek Województwa [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, co następuje:

Prezydent [...] pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. poinformował Przedsiębiorstwo Przerobu Złom [...] Sp. z o.o., że w związku z art. 216 ust. 1 pkt 1 POŚ, przystępuje do analizy swojej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] znak: [...] udzielającej pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do przerobu żużli stalowniczych na terenie zakładu Nr [...] znajdującego się na części działki ew. nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...].

W piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r. Prezydent wezwał Spółkę o przedłożenie informacji niezbędnych do przeprowadzenia analizy i umożliwiających porównanie z najlepszymi dostępnymi technikami opisanymi w konkluzjach dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT). Organ prowadzący postępowanie, po przeanalizowaniu dokumentacji, stwierdził potrzebę zmiany pozwolenia zintegrowanego i pismem z dnia 13 maja 2019 r. na podstawie art. 216 ust. 3 POŚ wezwał Spółkę do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego z dnia 30 marca 2016 r. w terminie 6 miesięcy od dnia wezwania.

[...] złożył wniosek o zmianę przedmiotowej pozwolenia przy piśmie z dnia 6 listopada 2019 r. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że w terminie do dnia 5 marca 2020 r. posiadacz odpadów, który uzyskał pozwolenia zintegrowane uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest zobowiązany złożyć wniosek o zmianę tego pozwolenia, w celu dostosowania go do przepisów zmienionych ustawą o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592, ze zm.). Strona uzupełniła wniosek przy piśmie z 11 grudnia 2019 r.

Następnie Prezydent [...] w dniu [...] stycznia 2020 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę wg właściwości do Marszałka Województwa [...], zgodnie z art. 378 2a pkt 2 POŚ w zw. z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który stanowi, że organem właściwym w sprawie ww. pozwolenia zintegrowanego jest marszałek województwa.

Ponieważ przedmiotowy wniosek nie spełniał wymogów określ0onych w przepisach prawa w bardzo szerokim zakresie, pismem z dnia 11 lutego 2020 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w terminie 14 dnia od daty doręczenia, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania.

Skarżąca spółka odpowiedziała na wezwanie pismem z dnia 24 lutego 2020 r., jednakże w wyniku jego analizy stwierdzono, że wniosek nie został uzupełniony zgodnie z wezwaniem. Nadal brak było uzupełnienia braków formalnych w postaci: operatu (i) przeciwpożarowego, (ii) postanowienia z art. 42 ust. 4c ustawy o odpadach, (iii) oświadczeń o niekaralności, o których mowa w art. 42 ust. 3a pkt 4, (iv) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu 20 marca 2020 r. Marszałek poinformował o pozostawieniu przedmiotowej sprawy be rozpoznania na skutek nieuzupełnienia wniosku zgodnie z wezwaniem z dnia 11 lutego 2020 r.

Stanowisko Wnioskodawcy dotyczące m.in. braku obowiązku przedkładania operatu przeciwpożarowego i postanowienia komendanta straży pożarnej, nie pozwalało na dalsze rozpatrywanie wniosku.

Strona ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie wniosła pismem z dnia 20 marca 2020 r.

Postanowieniem z dnia 12 maja 2020 r. Minister Klimatu stwierdził brak bezczynności lub przewlekłości postępowania.

W przedmiotowej sprawie organ rozpatrywał wniosek Strony o zmianę pozwolenia zintegrowanego Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., który obejmował zagadnienia związane ze zmianą ustawy o odpadach.

W terminie do dnia 5 marca 2020 r. posiadacz odpadów, który uzyskał pozwolenie zintegrowane uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, był zobowiązany złożyć wniosek o zmianę tego pozwolenia, w celu dostosowania go do przepisów zmienionych ustawą o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz. U. poz. 1592 z póżń. zm.), pod rygorem wygaszenia pozwolenia w zakresie gospodarki odpadami.

Zakres wniosku o zmianę wynikał z art. 208 ust. 1 POŚ, który wskazuje m.in., że wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego spełnia wymagania określone dla wniosków o wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 4, tj. wniosku o pozwolenie na wytwarzanie odpadów.

Wobec powyższego, zastosowanie w przedmiotowej sprawie miał art. 184 ust. 4 pkt 5 i 6 POŚ stanowiący, że do wniosku o wydanie pozwolenia należy dołączyć w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów - operat przeciwpożarowy spełniający wymagania określone w art. 42 ust. 4b pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz postanowienie, o którym mowa w art. 42 ust. 4c ustawy o odpadach. Jednocześnie, zgodnie z art. 192 POŚ przepisy o wydawaniu pozwoleń stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany ich warunków.

Nieuzupełnienie wniosku o wskazane dokumenty skutkowało brakami formalnymi wniosku i uprawnieniem organu do zastosowania art. 64 § 2 kpa, tj. pozostawieniem sprawy bez rozpoznania. Tym samym, organ nie pozostawał w bezczynności ani przewlekłości postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas także, gdy organ pozostawia podanie bez rozpatrzenia. Takie stanowisko zajął NSA w uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).".

Spór sprowadza się do tego, czy braki wniosku o zmianę decyzji z dnia 30 marca 2016 r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do przerobu żużli stalowniczych na terenie Zakładu Nr [...], znajdującego się na części działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] [...] w [...] złożonego w trybie art. 216 ust. 3 POŚ, umożliwiały organowi zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., czy też jednak braki te powinny być ocenione w ramach oceny merytorycznej tego wniosku. W tej kwestii wypowiedział się NSA wskazując, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków wniosku, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu, a nie jego merytorycznej oceny. Decydujące w tej materii są przepisy prawa, które ustanawiają wprost określone wymogi co do składania wniosku, nakładając na podmiot obowiązki związane z koniecznością dołączenia do niego określonych dokumentów lub wskazujące na konieczne elementy danego wniosku (vide wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1674/13). W sprawie istotne jest również to, że musi być ona oceniane zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie procedowania przez organ.

Wymagania jakie musi spełniać wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego określone zostały w art. 208 POŚ. Przy czym stosownie do art. 192 POŚ przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków.

Zgodnie z art. 208 ust. 1 POŚ wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego spełnia wymagania określone dla wniosków o wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2 i 4, wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz, jeżeli wody powierzchniowe lub podziemne są pobierane wyłącznie na potrzeby instalacji - wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód. Ponadto art. 208 ust. 2 POŚ określa dalsze wymagania jakie w wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego winien zawierać.

W przedmiotowej sprawie zakres wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego obejmuje również pozwolenie na wytwarzanie odpadów.

Z kolei w art. 184 POŚ określono, jakie wymagania formalne powinien spełniać wniosek o wydanie pozwolenia oraz jakie dokumenty należy do niego dołączyć. I tak, zgodnie z art. 184 ust. 4 pkt 5 i 6 POŚ do wniosku o wydanie pozwolenia należy dołączyć: w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów - operat przeciwpożarowy spełniający wymagania określone w art. 42 ust. 4b pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i ostanowienie, o którym mowa w art. 42 ust. 4c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Przy czym wymogów z art. 184 ust. 4 pkt 5 i 6 POŚ nie stosuje się w przypadku pozwoleń na wytwarzanie odpadów, które dotyczą wyłącznie odpadów niepalnych, o czym stanowi art. 183c pkt 6 POŚ. W przedmiotowej sprawie wyłączenie to nie ma zastosowania, gdyż zgodnie z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego w punkcie 3.2. dot. wyszczególnienia rodzajów odpadów przewidzianych do wytwarzania, z uwzględnieniem ich podstawowego składu chemicznego i właściwości, przykładowo w punkcie 2, 3, 6, 7, 10 zostały wymienione odpady wykazujące właściwości palne.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu, że w zakresie gospodarki odpadami wniosek posiada braki formalne w zakresie oświadczeń o niekaralności, o których mowa w art. 42 ust. 3a pkt 4 ustawy o odpadach, dla osób wymienionych w KRS.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie skarżąca nie wykazała, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane.

Nieuzupełnienie wniosku o te dokumenty, skutkowało brakami formalnymi wniosku z dnia 6 listopada 2019 r. o zmianę pozwolenia zintegrowanego i uprawnieniem organu pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym. W rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić bezczynności lub przewlekłości postepowania prowadzonego przez Marszałka Województwa [...], skoro brak formalny wniosku z 6 listopada 2019 r. nie został usunięty zgodnie z wezwaniem, brak było więc podstaw do zakończenia postępowania administracyjnego wydaniem decyzji merytorycznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uznania zarzutów skargi za zasadne i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.