Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA del. Elżbieta Makowska /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1676/09 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1676/09, oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu decyzją z [...] grudnia 2008 r. nałożył na Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niezłożenie w ustawowym terminie do dnia 31 marca 2008 r. sprawozdania za rok sprawozdawczy 2007, zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń dla oczyszczalni ścieków w G..

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z [...] grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przepis art. 236 b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej w skrócie: u.p.o.ś.) nakłada na prowadzącego instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności spośród wymienionych w załączniku nr I do Rozporządzenia (WE) 166/2006, z przekroczeniem obowiązujących wartości progowych dla uwolnień zanieczyszczeń, określonych w załączniku II do tego rozporządzenia, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazanie do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdania, zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru.

Zgodnie z art. 236 d ust. 1 u.p.o.ś., w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236 b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.

Zgodnie z załącznikiem nr I do Rozporządzenia (WE) 166/2006, próg wydajności dla oczyszczalni ścieków komunalnych, ustalony został na poziomie wydajności odpowiadającej liczbie 100 000 mieszkańców, odniesionej do umownej jednostki RLM (równoważna liczba mieszkańców). Przez jednego równoważnego mieszkańca, zgodnie z definicją przedstawioną w art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej w skrócie: u.p.w.) rozumie się ładunek substancji organicznych, biologicznie rozkładalnych, wyrażony jako wskaźnik pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania na tlen, w ilości 60g tlenu na dobę. Próg wydajności odnosi się do technicznych i prawnych możliwości produkcyjnych danego zakładu, a nie jego aktualnego (rzeczywistego) obciążenia, które jest parametrem zmiennym i przez to nie może być wyznacznikiem progu wydajności. Zasada ta wynika z Dyrektywy Unii Europejskiej 96/61/WE z 24 września 1996 r. w sprawie zintegrowanego zapobiegania i ograniczania zanieczyszczeń (zwanej Dyrektywą IPPC), która ma ścisły związek z rozporządzeniem nr 166/2006, przewidującym wdrożenie Protokołu PRTR EKG ONZ na poziomie Wspólnoty. Protokół ten obejmuje rodzaje działalności, określone w załączniku nr I do Dyrektywy IPPC oraz dodatkowe rodzaje działalności, w tym oczyszczalnie ścieków. Zgodnie ze "Wskazówkami dotyczącymi interpretacji i wyznaczania możliwości produkcyjnych dla potrzeb Dyrektywy IPPC", wydajność odnosi się zawsze do technicznych i prawnych możliwości produkcyjnych danej działalności.

Oczyszczalnia ścieków w G., eksploatowana przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o., została zaprojektowana do obsługi RLM określonej na poziomie 150 500, a zatem ta wydajność oczyszczalni stanowi jej wydajność nominalną i przekracza próg wydajności określony w załączniku I do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006, co jednoznaczne jest z tym, iż przedmiotowa oczyszczalnia objęta jest obowiązkiem, wynikającym z wyżej wymienionego rozporządzenia.

Odnosząc się do argumentów skarżącego, dotyczących rzeczywistej wielkości RLM dla przedmiotowej oczyszczalni, określonej w pozwoleniu wodnoprawnym organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja ta dotyczy szczególnego korzystania z wód w zakresie odprowadzania oczyszczonych ścieków komunalnych. W związku z powyższym, brak jest możliwości ustalenia na jej podstawie, jaka jest wartość RLM dla przedmiotowej oczyszczalni. Odnośnie argumentu, dotyczącego nieaktualnych przepisów, wyjaśnił, że nie uległy zmianie zasady obliczania RLM, a jedynie warunki w zakresie parametrów dotyczących jakości odprowadzanych ścieków.

Informacje zawarte w "Ocenie aktualności projektu technicznego dla Oczyszczalni ścieków w G. [...]" dowodzą, że oczyszczalnia przy wartości RLM poniżej i powyżej 100000 w odniesieniu do azotu ogólnego, nie spełnia wymaganych warunków oczyszczania ścieków, określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Ponadto organ wyjaśnił, iż powyższe nie ma związku z wydajnością oczyszczalni, wyrażaną RLM. Parametr ten jest zależny wyłącznie od wskaźnika BZT5 dla ścieków dopływających do oczyszczalni i ilości ścieków, przyjmowanych do oczyszczania. Zgodnie z ustaleniami Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na terenie przedmiotowej oczyszczalni, od 1998 r. nie przeprowadzono żadnej modernizacji w zakresie oczyszczania ścieków oraz jej przepustowości. Stąd brak podstaw do uznania, iż wydajność oczyszczalni uległa zmianie. Nadto organ wskazał, iż opracowanie dotyczące badań fizyko-chemicznych i mikrobiologicznych kompostu z osadów ściekowych, nie ma istotnego znaczenia w określaniu wydajności oczyszczalni.

Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. w skardze na powyższą decyzję zarzuciło naruszenie art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 stycznia 2006 r. w zw. z art. 236 b ust. 1 u.p.o.ś, poprzez błędne uznanie, że skarżący był zobowiązany do przedłożenia sprawozdania za rok sprawozdawczy 2007 w terminie do 31 marca 2008 r. oraz naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów w przedmiotowej sprawie.

W ocenie skarżącej Spółki organ odwoławczy nie uwzględnił istotnego faktu, że wydajność oczyszczalni ścieków jest uzależniona nie tylko od ładunku doprowadzanych do niej zanieczyszczeń (stężeń zanieczyszczeń w doprowadzanych ściekach oraz ilości dopływających ścieków), ale również od wartości zanieczyszczeń w ściekach odprowadzanych z oczyszczalni do odbiornika, po ich oczyszczeniu (ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie obowiązujących przepisów prawa), determinujących przyjęcie sposobu oczyszczania ścieków i przepustowości urządzeń oczyszczalni (wymiarów urządzeń, napowietrzania ścieków itp.). Wydajność oczyszczalni ścieków nie jest wyznaczona wyłącznie ładunkiem doprowadzanych do niej zanieczyszczeń, lecz ładunkiem doprowadzonych do niej zanieczyszczeń, który zostanie zmniejszony do wymaganego poziomu. Nieuzasadnione jest stwierdzenie, że wydajność oczyszczalni od 1998 r. nie uległa zmianie, ponieważ jak sam organ odwoławczy stwierdził, warunki w zakresie parametrów dotyczących jakości odprowadzanych ścieków od tego czasu uległy zmianie. Dopuszczalne wartości zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach uległy zaostrzeniu, w związku z czym wydajność oczyszczalni uległa zmniejszeniu, co znalazło swoje odzwierciedlenie w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Wojewody Dolnośląskiego z [...] października 2007r., w którym Wojewoda zmniejszył dopuszczalną ilość odprowadzanych ścieków do 15000 m3/d oraz ustalił dopuszczalne wartości zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach jak dla oczyszczalni o RLM do 99999.

Organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów, m .in. nie uwzględniono w postępowaniu danych, zawartych w operacie wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania ścieków z miejskiej oczyszczalni ścieków w G.. Organ odwoławczy nie odniósł się także do argumentacji skarżącego, zawartej w piśmie z 26 stycznia 2009r., w którym wskazano, iż w aktualnie obowiązującym Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych przyjętym przez Radę Ministrów 16 grudnia 2003r. i zaktualizowanym 7 czerwca 2005r. wartość RLM dla oczyszczalni ścieków w G. została określona na 84.858.

Wątpliwości budzi stanowisko organu odwoławczego, jakoby pojęcie "progu wydajności", użyte w rozporządzeniu (WE) nr 166/2006 było tożsame z pojęciem "wartości progowych" użytym w Dyrektywie Rady 96/61 AA/E z 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania i ograniczania zanieczyszczeń.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że określony w załączniku nr I do rozporządzenia (WE) 166/2006, próg wydajności dla oczyszczalni ścieków ustalony został na poziomie 100 000 mieszkańców, odniesionej do umownej jednostki równoważnej liczby mieszkańców. Zgodnie z Dyrektywą 91/271/EWG, implementowaną do ustawy Prawo wodne, przez jednego równoważnego mieszkańca należy rozumieć ładunek organiczny ulegający rozkładowi biologicznemu, wyrażony pięciodniowym biochemicznym zapotrzebowaniem na tlen (BZT5), w ilości 60 g tlenu na dobę. W ocenie Sądu, próg wydajności odnosi się do technicznych oraz prawnych możliwości produkcyjnych danego zakładu, a nie do jego rzeczywistego obciążenia, które jako parametr zmienny nie może być wyznacznikiem progu wydajności.

Powołując się na znajdującą się w aktach sprawy Ocenę aktualności projektu technicznego dla Oczyszczalni Ścieków w G. wykonanego przez [...] Sp. z o.o. w roku 1998 w kontekście aktualnych wymogów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, Sąd wskazał, że dla miejskiej oczyszczalnia ścieków w G. zaprojektowanej dla wskazanych w tej ocenie wartości natężenia przepływu ścieków i przyjętych wartości wskaźników i stężeń zanieczyszczeń ścieków surowych dopływających do oczyszczalni obliczeniowa równoważna liczba mieszkańców wynosi 150 500. Powyższe oznacza, iż wydajność ta przekracza próg wydajności określony w załączniku I do rozporządzenia (WE) 166/2006, a zatem strona skarżąca objęta była obowiązkiem sprawozdawczym.

Ustalenie w decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] października 2007 r. wartości dopuszczalnych dla zanieczyszczeń zawartych w ściekach, jak dla oczyszczalni o wartości RLM poniżej 99 999 nie oznacza, że ładunek przyjmowanych ścieków, wyrażony jako RLMS będzie osiągał taką właśnie wartość, zwłaszcza, że RLM projektowa oczyszczalni wynosi 150 500, Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych zawiera dane, dotyczące aglomeracji o RLM rzeczywistej, natomiast w zakresie PRTR wiążąca jest wydajność nominalna oczyszczalni. Zgodnie z § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, obciążenie oczyszczalni ścieków, wyrażone równoważną liczbą mieszkańców (RLM), od którego zależą wymagania dotyczące oczyszczania ścieków, oblicza się na podstawie maksymalnego średniego tygodniowego ładunku zanieczyszczenia wyrażonego wskaźnikiem BZT5 (pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu), dopływającego do oczyszczalni w ciągu roku, z wyłączeniem sytuacji nietypowych. W związku z tym, stanowisko skarżącego, jakoby wydajność oczyszczalni ścieków zależna była również od wartości zanieczyszczeń w ściekach odprowadzanych z oczyszczalni, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, a zatem bezzasadne jest również stwierdzenie strony skarżącej, iż wydajność oczyszczalni uległa zmniejszeniu w wyniku zaostrzenia dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń, odprowadzanych do wód w ściekach.

Ponadto dane, zawarte w operacie wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania ścieków z miejskiej oczyszczalni ścieków w G., w zakresie rzeczywistej równoważnej liczby mieszkańców, nie mogą zostać uznane za wartość, na podstawie której przedmiotowa oczyszczalnia ścieków powinna być kwalifikowana jako podlegająca pod obowiązek sprawozdawczości w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń.

Fakt ustalenia w decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] października 2007r. wartości dopuszczalnych dla zanieczyszczeń zawartych w ściekach, jak dla oczyszczalni o wartości RLM poniżej 99 999 nie oznacza, że ładunek przyjmowanych ścieków, wyrażony jako RLM, będzie osiągał taką właśnie wartość, zwłaszcza, że RLM projektowa oczyszczalni wynosi 150 500. Jednocześnie organ wyjaśnił, że Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych zawiera dane, dotyczące aglomeracji o RLM rzeczywistej, natomiast w zakresie PRTR wiążąca jest wydajność nominalna oczyszczalni.

Zdaniem Sądu, prawidłowo wskazał również organ odwoławczy, że rodzaje działalności z rozporządzenia E-PRTR i z dyrektywy IPPC są tożsame, a pojęcia stosowane zarówno w rozporządzeniu, jak i w dyrektywie, mimo że literalnie są odmienne, oznaczają dokładnie to samo, skoro rozporządzenie (WE) nr 166/2006 przewiduje wdrożenie Protokołu PRTR EKG ONZ na poziomie Wspólnoty, a Protokół ten obejmuje rodzaje działalności, określone w załączniku I do dyrektywy IPPC. Ponadto, jednym z wymogów sprawozdania PRTR jest podawanie obok kodu działalności zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia E-PRTR, również kodu IPPC. Z powyższego wnioskować należy, że racjonalny ustawodawca nie może używać w tak ściśle związanych ze sobą aktach prawnych, rodzajów działalności w różnych znaczeniach.

Protokół i załączniki nr I do ww. rozporządzenia zawierają kilka zmian i dodatkowych rodzajów działalności w porównaniu z załącznikiem do dyrektywy IPPC, jednak te zmiany nie dotyczą sposobu określania wydajności dla poszczególnych rodzajów działalności. Ponadto, jednym z wymogów sprawozdania PRTR jest podawanie obok kodu działalności zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia E-PRTR, również kodu IPPC.

Ustalenie wystąpienia przesłanek, uzasadniających orzeczenie kary pieniężnej, obligowało organ administracji do orzeczenia o nałożeniu kary w wysokości bezpośrednio wynikającej z przepisów.

W ocenie Sądu I instancji organ podjął wszelkie niezbędne kroki celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a wobec wystąpienia przesłanek do orzeczenia kary, wymierzając ją, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie i tym samym nie naruszył art. 7 i 77 K.p.a.

Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w G. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2008 r., oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniające dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE (dalej: rozporządzenie E-PRTR) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. nr 153 poz.1270, ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "p.p.s.a."), przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ prawidłowo uznał, że skarżący prowadzi działalność z przekroczeniem progu wydajności określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia, tj. oczyszczalnię ścieków komunalnych o wydajności odpowiadającej liczbie 100.000 mieszkańców, oraz jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "progu wydajności" odnosi się do technicznych i prawnych możliwości produkcyjnych danego zakładu, a nie do jego rzeczywistego obciążenia;

b) art. 236b ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ prawidłowo uznał, że skarżący był zobowiązany do przedłożenia w terminie do 31 marca 2008r. sprawozdania za rok sprawozdawczy 2007 zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń w związku z eksploatacją oczyszczalni ścieków dla miasta G. w G.;

c) art.236d ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ prawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki uzasadniające wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wyniki sprawy, a to:

-art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegającego na braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz rozpatrzenia zebranego w sprawie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co skutkowało błędną oceną w zakresie technicznych i prawnych możliwości produkcyjnych prowadzonej przez skarżącego oczyszczalni ścieków, a w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że wydajność tejże oczyszczalni ścieków, wyrażona równoważną liczbą mieszkańców (RLM) wynosi 150.500.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono powyższych przesłanek.

Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a podstawach kasacyjnych dlatego w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione.

Zarzucane naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skarżący wyprowadza z faktu oddalenia przez sąd I instancji skargi na decyzję, która w jego przekonaniu, wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że wydajność tej oczyszczalni ścieków wyrażona równoważną liczbą mieszkańców (RLM) wynosi 150 500. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, postępowanie organu administracji cechowało się brakiem podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy (chociażby w zakresie ustalenia rzeczywistego obciążenia oczyszczalni ścieków), a także brakiem wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Polegało to w szczególności na niedokonaniu wnikliwej i pogłębionej analizy dowodu z dokumentu, jakim jest "Ocena aktualności projektu technicznego dla Oczyszczalni Ścieków w G. (...)" sporządzonego przez instytut Inżynierii Ochrony Środowiska Politechniki Wrocławskiej, w którym to dokumencie wskazano w konkluzji: "błędem jest przyjmowanie wydajności projektowej z 1998 r. jako wydajności tej oczyszczalni ścieków. Układ zaprojektowany 10 lat temu w warunkach dzisiejszych odpowiada oczyszczalniom projektowanym dla RLM poniżej 100000."

Odnosząc się do powyższego zarzutu podkreślić trzeba, że dowód w postaci "Oceny aktualności projektu technicznego dla Oczyszczalni Ścieków w G. wykonanego dla [...] Sp. z o.o. w roku 1998 w kontekście aktualnych wymogów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137 poz. 984 z dnia 24 lipca 2006 r.)" został przeprowadzony na wniosek strony w postępowaniu odwoławczym a Główny Inspektor Ochrony Środowiska do dowodu tego, podobnie jak i do wskazanego w odwołaniu opracowania pt. "Badania fizyko-chemiczne i mikrobiologiczne kompostów z osadów ściekowych z oczyszczalni ścieków w G." odniósł się w uzasadnieniu decyzji wyjaśniając, dlaczego jego zdaniem dowody te i pozostałe twierdzenia odwołującego się, nie stanowią podstawy do dokonania odmiennych ustaleń od tych, które legły u podstaw decyzji organu I instancji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji ustosunkował się do wszystkich, podnoszonych skargą zarzutów w tym również do kwestii wyrażonej w decyzji ostatecznej oceny wskazanych wyżej dokumentów. Okoliczność, że Sąd ten podzielił stanowisko organu, a zatem nie uwzględnił procesowych zarzutów skargi nie oznacza sama przez się, że dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Przeciwnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie przez Sąd I instancji, że "organ podjął wszelkie niezbędne kroki celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy" znajduje racjonalne uzasadnienie w przeprowadzonej analizie zarzutów skargi i uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. W szczególności, Sąd I instancji wykazał logicznie, że dla ustalenia czy na Przedsiębiorstwie [...] Sp. z o.o. w G. ciążył obowiązek złożenia najpóźniej do 31 marca 2008 r. sprawozdania za rok sprawozdawczy 2007 zawierającego dane niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, nie mogły być przydatne wskazane przez Spółkę dowody, ponieważ dotyczyły albo wydajności rzeczywistej lub rzeczywistej równoważnej liczby mieszkańców a więc wartości, które, z przyczyn leżących po stronie materialnoprawnych przesłanek obowiązku ( o czym będzie mowa niżej), nie mogą stanowić podstawy ustaleń w omawianej kwestii, skoro nie dotyczą wartości RLM projektowej tej oczyszczalni.

Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia, że usprawiedliwiony jest sformułowany skargą kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego.

Na wstępie trzeba wyjaśnić, że przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia (art. 236 b ust. 1 i art. 236 d ust. 1) zawarte są w Dziale IV A -Prawa ochrony środowiska, który został dodany do ustawy nowelą z dnia 26 kwietnia 2007 r. (Dz. U. Nr 88, poz. 587) i wszedł w życie 19 sierpnia 2007 r. Przepisy tego działu, zatytułowanego: Krajowy Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń mają na celu zapewnienie stosowania w Polsce bezpośrednio obowiązującego unijnego rozporządzenia 166/2006 w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu zanieczyszczeń (E-PRTR). Rozporządzenie to zostało przyjęte w celu implementacji w Unii Europejskiej tzw. Protokołu PRTR do podpisanej w dniu 25 czerwca 1998 r. w Aarhus Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (ratyfikowanej przez Polskę - Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). Protokół w sprawie rejestrów uwalniania i transferu zanieczyszczeń Europejskiej Komisji Gospodarczej Organizacji Narodów Zjednoczonych (EKG ONZ) do Konwencji w Aarhus został podpisany w Kijowie 21 maja 2003 r. i ratyfikowany przez Unię Europejską, co spowodowało przyjęcie wskazanego wyżej rozporządzenia 166/2006, które bezpośrednio obowiązuje również w Polsce. Dla wyjaśnienia prawidłowości przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni, powyższe uwarunkowania historyczne uzupełnić trzeba jeszcze wskazaniem, że przed rejestrem E-PRTR, na poziomie Unii Europejskiej funkcjonował rejestr EPER. Był to dostępny w Internecie rejestr zanieczyszczeń instalacji objętych dyrektywą IPPC, ale miał znacznie węższy zakres przedmiotowy, ponieważ obejmował tylko 37 substancji wprowadzanych do powietrza i 26 wprowadzanych do wody, nie obejmował odpadów i dotyczył tylko instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego wymienionych w załączniku I dyrektywy IPPC. Rejestr E-PRTR jest szerszy, również dostępny (bezpłatnie) na stronie internetowej. Praktyczne wskazówki dotyczące rozporządzenia 166/2006 zostały opracowane 31.05.2006 r. przez Dyrekcję Generalną ds. Środowiska Komisji Europejskiej w dokumencie pt. Wytyczne dotyczące wdrażania Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, które są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE, na stronie internetowej Komisji a ponadto na stronie GIOŚ (www.gios.gov.pl/artykuly/podkategoria/63/Krajowy-rejestr-uwalniania-i-transferu-zanieczyszczen).

Rejestr uwalniania i transferu zanieczyszczeń stanowi instrument realizacji polityki ekologicznej wykorzystujący świadomość ekologiczną społeczeństwa i dlatego jest tak skonstruowany aby zapewnić wszystkim zainteresowanym osobom łatwy, bezpłatny dostęp do informacji o uwalnianiu do powietrza, wody i ziemi określonych zanieczyszczeń, o wytwarzanych odpadach, przez określone typy zakładów, a także o przemieszczaniu tych zanieczyszczeń w środowisku.

Zgodnie z art. 236 b. ust. 1 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dniu decyzji ostatecznej "Prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności spośród wymienionych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, z przekroczeniem obowiązujących wartości progowych dla uwolnień zanieczyszczeń określonych w załączniku nr II do tego rozporządzenia, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru."

Przepis art. 236 d ust. 1 stanowi, że niewykonanie obowiązku wynikającego z cytowanego przepisu skutkuje nałożeniem przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na prowadzącego instalację administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10000 zł. W myśl art. 236 b. ust. 1 p.o.ś. podmiotami zobowiązanymi do raportowania na potrzeby Rejestru są prowadzący instalację obejmującą jeden z rodzajów działalności wymienionych w załączniku I rozporządzenia (WE) 166/2006 wydajności powodującej możliwość uwolnień przekraczających wartości progowe określone w załączniku II do tego rozporządzenia.

Stanowisko Sądu I instancji akceptujące ocenę prawną zaistniałego w sprawie stanu faktycznego prowadzącą do nałożenia na skarżącą Spółkę, na podstawie wskazanych wyżej przepisów, takiej kary pieniężnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oparte zostało na prawidłowej wykładni art. 236 b ust. 1 ustawy –Prawo ochrony środowiska. Wobec twierdzeń strony skarżącej, że w odniesieniu do roku sprawozdawczego 2007 nie miała obowiązku sprawozdawczego określonego w art. 236 b ust. 1 p.o.ś. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia (WE) 166/2006, próg wydajności dla oczyszczalni ścieków został ustalony na poziomie 100 000 mieszkańców, odniesionej do umownej jednostki równoważnej liczby mieszkańców (RLM) i wyjaśnił, że zgodnie z dyrektywą 91/271/EWG implementowaną do ustawy Prawo wodne przez jednego równoważnego mieszkańca należy rozumieć ładunek organiczny ulegający rozkładowi biologicznemu, wyrażony pięciodniowym biochemicznym zapotrzebowaniem na tlen (BZT5), w ilości 60g tlenu na dobę. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu odwoławczego, że pojęcie "próg wydajności" odnosi się do technicznych oraz prawnych możliwości produkcyjnych danego zakładu, a nie do jego rzeczywistego obciążenia, które jako parametr zmienny nie może być wyznacznikiem progu wydajności.

W świetle przewidzianych ustawą- Prawo ochrony środowiska uregulowań dotyczących Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń stanowiących konsekwencję implementacji wskazanych wyżej przepisów unijnych, brak jest podstaw do podzielenia zarzutu błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że pojęcie "progu wydajności" odnosi się do technicznych i prawnych możliwości produkcyjnych danego zakładu, a nie do rzeczywistego obciążenia.

Ustawodawca w art. 236 ust. 1 b nie określił wprost podmiotów zobowiązanych do składania określonego w tym przepisie sprawozdania, lecz uczynił to poprzez odesłanie do załącznika nr I do rozporządzenia 166/2006 (WE) i wskazanie, że obowiązkowi sprawozdawczemu podlegają podmioty prowadzące co najmniej jeden z rodzajów wymienionej w nim działalności z przekroczeniem obowiązujących wartości progowych. Art. 5 ust. 1 lit. a wyżej wskazanego rozporządzenia stanowi, że "Operator każdego zakładu prowadzącego jeden lub więcej spośród rodzajów działalności określonych w załączniku I z przekroczeniem obowiązujących progów wydajności w nim określonych zgłasza co roku właściwemu organowi dane ilościowe wraz z podaniem, czy te dane są oparte na pomiarze, obliczeniu czy oszacowaniu, w odniesieniu do: uwolnień do powietrza, wody i gleby jakiegokolwiek z zanieczyszczeń określonych w załączniku II, dla którego obowiązująca wartość progowa określona w załączniku II jest przekroczona". Cytowany przepis również nie definiuje pojęcia "progów wydajności". W pkt 5 (Gospodarka odpadami) lit. f (Oczyszczalnie ścieków komunalnych) załącznika I do rozporządzenia (WE) 166/2006 w rubryce: "próg wydajności" wskazano: "wydajność odpowiadająca liczbie 100 000 mieszkańców". O ile nie ma sporu, co do tego, że liczbę tę należy odnieść do umownej jednostki RLM (równoważna liczba mieszkańców) zdefiniowanej w ustawie Prawo wodne, o tyle różnica stanowisk dotyczy zagadnienia wydajności, tzn. czy chodzi tu o wydajność techniczną (projektową), jak przyjęły organy administracyjne i Sąd I instancji, czy o wydajność rzeczywistą, jak twierdzi skarżący kasacyjnie. Z przedstawionych przepisów wynika, że ustawodawca posłużył się definicją niedookreśloną, co jednak nie oznacza, że dla jej odczytania konieczne jest wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o co wnosił pełnomocnik skarżącej Spółki na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wnioskiem takim Sąd nie jest związany, a w niniejszej sprawie, wobec braku wątpliwości co do wykładni, brak było podstaw do zadania takowego pytania. W ocenie NSA, dokonana przez organ odwoławczy i zaakceptowana przez sąd I instancji wykładnia historyczna, odwołująca się do konsekwentnej działalności prawotwórczej w prawie unijnym w zakresie stworzenia zintegrowanego systemu sprawozdawczości opartej na kontynuacji pierwotnych założeń i rozszerzaniu zakresu przedmiotowego rejestrów i w tym kontekście wskazująca na wykładanie pojęcia wydajności technicznej i prawnej we wcześniej przyjętej dyrektywie IPPC, a także wskazująca na wyjaśnienia zawarte w Wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, które nie są co prawda prawem powszechnie obowiązującym, ale są przykładem wykładni tego prawa, jest w pełni trafna. Niezależnie od tego, podkreślić trzeba, że taki sposób rozumienia analizowanego pojęcia znajduje również oparcie w wykładni celowościowej. Przepis art. 236 b ust. 1 określa obowiązek podmiotu, który ma określone techniczne możliwości produkcyjne aby wykazywał, jak możliwości te wykorzystuje. Nakładając na określona grupę podmiotów obowiązek sprawozdawczy poprzez odniesienie go do wydajności projektowej prawodawca wprowadza mechanizm kontroli, pozwalający osobom zainteresowanym ochroną środowiska dokonanie oceny, czy podmiot prowadzący działalność z wykorzystaniem instalacji wprowadzającej zanieczyszczenia do środowiska i posiadający potencjalne możliwości, możliwości tych nie nadużywa.

W kontekście zawartej w zaskarżonym wyroku niewadliwej wykładni pojęcia "próg wydajności" w ramach interpretacji art. 236 b ust. 1 p.o.ś., zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) 166/2006 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ prawidłowo uznał, że skarżący prowadzi działalność z przekroczeniem progu wydajności określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia uznać trzeba za chybiony. W tej sytuacji, wobec ustalenia, że z prowadzonej przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. instalacji w postaci oczyszczalni ścieków nastąpiło w 2007 r. uwolnienie do wody azotu całkowitego, arsenu i ołowiu z przekroczeniem wartości progowych dla tych uwolnień określonych w załączniku II rozporządzenia (WE) 166/2006 zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustalenia, że na Przedsiębiorstwie tym za rok 2007 ciążył obowiązek sprawozdawczy określony w art. 236 b ust. 1 p.o.ś., którego podmiot ten nie wykonał – jest zgodne z prawem. Konsekwencją prawną niewykonania powyższego obowiązku, określoną w art. 236 d jest nałożenie na zobowiązanego administracyjnej kary pieniężnej. Wydana w tym przedmiocie ostateczna decyzja administracyjna została zatem oceniona przez Sąd I instancji w sposób zgodny z prawem.

W konsekwencji powyższej oceny podnoszony skargą kasacyjną zarzut naruszenia art. 236 d ust. 1. p.o.ś. również nie jest trafny.

Z powyższych względów, skora skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, należało na podstawie art. 184 skargę tę oddalić.