Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1423/21 w sprawie ze skargi E.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 września 2021 r., nr SKO.ŚR/4111/1079/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 7 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1423/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.Z. (dalej także: "skarżąca"), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej także: "organ") z 1 września 2021 r., nr SKO.ŚR/4111/1079/2021, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 15 lipca 2021 r. Wójt Gminy Czernichów odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że niepełnosprawność A.P. powstała w wieku 74 lat, a zatem w świetle art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "ustawa") brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Organ podniósł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie usunął z ustawy wskazanego kryterium wieku, a zatem nie kreuje nowego prawa opiekunów do żądania świadczenia w odniesieniu do osób, których niepełnosprawność powstała w późniejszym wieku niż wskazany w przepisie. Organ wskazał ponadto, że skarżąca jest spokrewniona z A.P. w czwartym stopniu w linii bocznej, zatem również z tej przyczyny brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.Z.

Decyzją z dnia 1 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy Czernichów. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ skarżąca nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem A.P. Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm., dalej: "krio"), w przypadku braku wstępnych i zstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża rodzeństwo. Tymczasem skarżąca, jest zstępną rodzeństwa A.P. co w świetle przepisów Kodeksu oznacza, że nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, a zatem nie może być jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy, poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostrzenicy, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnoprawnej z uwagi na to, że opieka powinna być sprawowana przez krewnych w linii prostej, których osoba niepełnosprawna nie posiada, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

Wyrokiem z 7 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1423/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że skarżąca opiekuje się ciotką A.P. która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej pomocy i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Bezsporną okolicznością jest również fakt, że skarżącą zrezygnowała z przedłużenia umowy zlecenia, z powodu opieki nad ciotką. Sporną okolicznością jest natomiast to, czy skarżącej będącej siostrzenicą osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne.

W ocenie WSA treść art. 17 ust. 1 ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane wyłącznie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej. Tymczasem, skarżąca jest siostrzenicą wymagającej opieki A.P., a zatem nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem ciotki.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E.Z., zaskarżając wyrok w całości zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. rażące naruszenie art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy, poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się skarżącej, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że nie mieści się ona w katalogu podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie wobec niepełnosprawnej, podczas gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

W skardze kasacyjnej powołano jako podstawę kasacyjną wyłącznie naruszenie prawa materialnego, określone w art. 174 pkt 1 ppsa, wskazując przy tym jedynie na jego błędną wykładnię. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie zasługuje na podzielenie.

Kwestia sporna sprowadza się do tego, czy skarżącej, jako sprawującej opiekę nad niepełnosprawną ciotką, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami krio, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka, w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 1a tej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W świetle powołanych wyżej przepisów, sama okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie jest wystarczająca do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca ściśle powiązał bowiem prawo do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, przewidzianym w art. 128 krio, ciążącym na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie, będąc siostrzenicą niepełnosprawnej nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, albowiem zgodnie z art. 128 krio obowiązek ten obciąża jedynie rodzeństwo, nie obciąża natomiast wstępnych i zstępnych rodzeństwa. Skarżąca, jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, a więc nie ma do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a tej ustawy.

Takie stanowisko zajął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13. W powyższej uchwale, rozstrzygnięto kwestię kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wskazując, że krąg ten ogranicza się do osób zobowiązanych do alimentacji. Co prawda, uchwała ta podjęta została w stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, jednak w związku z powiązaniem także tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowisko zajęte w powyższej uchwale pozostaje aktualne. Wszystkie wyroki, powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zapadły z kolei przed powyższą uchwałą, przez co poglądy tam przedstawione nie zachowały aktualności. W ugruntowanym i jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłym po wydaniu ww. uchwały, stanowisko powyżej zaprezentowane nie budzi wątpliwości (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 448/13, z 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 480/21, z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2091/20, z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/20, z 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 572/21 oraz z 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1164/21).

Na konieczność ścisłej wykładni art. 17 ustawy wskazał również skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchwale z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W powołanej uchwale Sąd wyjaśnił, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały je do aktualnej sytuacji. W ocenie składu wydającego uchwałę, na wynik wykładni opisywanej normy wpływ ma również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym, pozbawienie prawa do uzyskania tego świadczenia na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu, nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń. W konsekwencji powyższego, wykładnia literalna nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Sąd ten podniósł ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji RP upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych, w trybie administracyjnym, ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Wprawdzie w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienie prawne, nie ma ona zatem charakteru wiążącego w rozpoznawanej sprawie, ale stanowisko leżące u jej podstaw zasługuje na uwzględnienie.

Wypada także zauważyć, że w powołane przez skarżącą kasacyjnie wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczą przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przesłanki te były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który nigdy nie zakwestionował konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. Trybunał wyraził natomiast pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07).

Mając na uwadze powyższe rozważania należy podzielić pogląd Sądu Wojewódzkiego, że intencją ustawodawcy określającego przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie było wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Tym samym Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy a zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na podzielenie.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa Sąd orzekł, jak w sentencji.