Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 229/20 w sprawie ze skargi [...]sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 1.227 (słownie: tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 229/20 oddalił skargę [...]sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: "[...]", "Spółka") na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta [...] (dalej "Starosta") decyzją z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił BIOENERGIA sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę Elektrociepłowni Biogazowej o mocy cieplnej 2.42 MW i mocy elektrycznej 2.36 MW zlokalizowanej na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. [...], wraz z rurociągiem biogazowym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], oraz modułami kogeneracyjnymi na działce nr ewid. [...] w m. [...], przyłączem wodociągowym zlokalizowanym na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], w m. [...], gm. [...], na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], w m. [...] oraz przyłączem energetycznym SN 15KV, zlokalizowanym na działkach nr ewid.: [...], [...] w miejscowości [...].

Starosta decyzją z [...]czerwca 2018 r. przeniósł pozwolenie na budowę na rzecz [...].

27 września 2019 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili kontrolę w sprawie elektrociepłowni biogazowej zlokalizowanej na ww. działkach ewidencyjnych. Ustalono, że na terenie wskazanym w pozwoleniu nie są prowadzone roboty budowlane. Według zapisów w dzienniku budowy rozpoczęcie budowy nastąpiło 4 maja 2016 r. (wyznaczenie geodezyjne obiektu), zatem po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

Starosta w piśmie z 1 października 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 2011 r.

[...]w piśmie z 14 października 2019 r. złożyła wyjaśnienia w sprawie. Do pisma dołączyła: 1) oświadczenie kierownika budowy ([...]) z 10 października 2019 r.; 2) oświadczenie [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] z 9 października 2019 r.; 3) oświadczenie [...] (Konsorcjum Budowlane KNP sp. z o.o. z siedzibą w [...]) – bez daty; 3) oświadczenie [...]z 10 października 2019 r.; 4) oświadczenie [...]– bez daty; 5) dokumentację fotograficzną.

Wójt Gminy [...], przy piśmie z 16 października 2019 r., przekazał Staroście oświadczenia mieszkańców miejscowości [...] w sprawie planowanej budowy biogazowni: 1) [...]; 2) [...]; 3) [...].

[...]w piśmie z 28 października 2019 r. złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie.

Starosta [...], na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (dalej "P.b.") oraz art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a., decyzją z [...] listopada 2019 r. znak: [...], stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z [...]kwietnia 2011 r. znak: [...].

Organ pierwszej instancji przywołał w uzasadnieniu treść art. 41 ust. 1 i ust. 2 P.b. Stwierdził, że zagospodarowanie oraz uzbrojenie terenu budowy powinno być wykonane w taki sposób, aby możliwe było prowadzenie robót budowlanych. Prace przygotowawcze na budowie określone w przepisach ustawy P.b. obejmują między innymi niwelację terenu, czyli usunięcie poza teren budowy warstwy roślinnej tzw. humusu. Teren budowy musi być wyrównany zgodnie z założeniami projektu robót ziemnych. Konieczne jest również wykonanie ogrodzenia innych zabezpieczeń terenu budowy wraz z oznakowaniem tablicami informacyjnymi i ostrzegawczymi oraz tablicą informacyjną, o której mowa w art. 42 ust. 2 pkt. 2 ww. ustawy. Na terenie budowy konieczne jest wykonanie zaplecza socjalnego dla pracowników oraz kadry kierowniczej, jak również doprowadzenie niezbędnych mediów, takich jak woda i prąd.

Dalej Starosta stwierdził, że zagospodarowanie terenu budowy powinno być zrealizowane w zakresie niezbędnym do rozpoczęcia robót budowlanych. Skonstatował, że samo ustawienie zaplecza techniczno-socjalnego i to na krótki okres - bez spełnienia pozostałych warunków wynikających z przepisów - nie świadczy w jego ocenie o tym, że teren budowy został zagospodarowany w stopniu bezpośrednio umożliwiającym rozpoczęcie robót budowlanych.

Następnie Starosta przywołał treść art. 37 i art. 45 ust. 1 P.b. i stwierdził, że przepisy prawa nie przewidują możliwości dokumentowania robót budowlanych w innej formie niż dziennik budowy.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji stwierdził, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku nie zostały rozpoczęte w terminie trzech lat od daty uprawomocnienia się decyzji. Decyzja Starosty [...]z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], która stała się ostateczna 12 maja 2011 r., wygasła zatem 13 maja 2014 r.

[...]w piśmie z 9 grudnia 2019 r. wniosła odwołanie od decyzji Starosty do Wojewody [...] (dalej "Wojewoda").

Spółka zarzuciła:

I. naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i kompletne pominięcie przedłożonych zdjęć oraz zeznań świadków w osobach [...], [...], [...], [...], podczas gdy miały one wybitne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie w przedmiocie m.in.:

a. zakresu podjętych przez inwestora prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 P.b.;

b. daty rozpoczęcia prac przygotowawczych przez inwestora;

c. okresu prowadzenia prac przygotowawczych przez inwestora;

2. art. 89 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy, podczas gdy rozprawa była niezbędna celem przeprowadzenia zeznań świadków w osobach [...], [...], [...], [...];

3. art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy i dowolny, co polegało na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na treści zapisów dziennika budowy z pominięciem niezwykle istotnych dowodów pochodzących od bezpośrednich świadków procesu budowlanego oraz zdjęć;

4. ewentualnie, naruszenia art. 81a §1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy na korzyść Spółki w obliczu ewentualnych rozbieżności co do stanu faktycznego sprawy;

5. art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy w 2018 r. organ pierwszej instancji przeniósł pozwolenie z pierwotnego inwestora na [...], uznając przy tym, że pozwolenie jest prawidłowe, obowiązuje w obrocie prawnym i nadaje się do przeniesienia na nowy podmiot, co oznacza, że organ pierwszej instancji rozstrzygnął we wcześniejszym postępowaniu, że pozwolenie nie wygasło;

6. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie kompleksowego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do treści oświadczeń złożonych przez świadków w osobach [...], [...], [...], [...], podczas gdy treść rzeczonych oświadczeń zawierała istotne dla sprawy informacje i powinna zostać uwzględniona w procesie ustalania stanu faktycznego;

II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 41 ust. 2 P.B. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla potwierdzenia okoliczności prowadzenia prac przygotowawczych inwestor powinien łącznie wykonać takie czynności jak (strona nr 5 decyzji): usunięcie poza teren budowy warstwy roślinnej tzw. humusu, teren budowy musi być wyrównany zgodnie z założeniami projektu robót ziemnych, wykonanie ogrodzenia i innych zabezpieczeń terenu, doprowadzenie niezbędnych mediów takich jak prąd i woda, podczas gdy

a. art. 41 ust. 2 P.b. nie stawia takich wymogów inwestorowi oraz

b. art. 41 ust. 2 P.b. zawiera wykaz alternatywnych prac, które ustawodawca uznaje za prace przygotowawcze, a wykonanie co najmniej jednej z nich uznaje się za rozpoczęcie budowy w postaci prac przygotowawczych;

2. w konsekwencji powyższego naruszenia, naruszenie art. 41 ust. 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie prowadził prac przygotowawczych, podczas gdy skarżący rozpoczął budowę i prowadził prace przygotowawcze objęte pozwoleniem na budowę polegające m.in. na:

a. częściowej niwelacji terenu,

b. utwardzeniu wjazdu na działkę,

c. wykoszeniu zachwaszczenia;

d. ustawieniu obiektu socjalno-technicznego;

3. art. 45 ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że (strona nr 6 decyzji) dziennik budowy to jedyny środek dowodowy wykazujący przebieg robót budowlanych, podczas gdy:

a. dziennik budowy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 §1 K.p.a., ponieważ nie jest on sporządzany przez dany organ administracji publicznej, lecz jest prowadzony przez podmiot prywatny i faktycznie stanowi dokumenty prywatny,

b. dla prawidłowego ustalenia rzeczywistego przebiegu procesu budowlanego konieczne jest przeprowadzenie w sprawie innych środków dowodowych,

c. treść dziennika budowy podlega weryfikacji na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), w oparciu o zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego;

4. w konsekwencji powyższych naruszeń, naruszenie art. 37 ust. 1 P.b. poprzez jego zastosowanie i wydane decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, podczas gdy okres przerwania budowy nie przekroczył 3 lat, ponieważ skarżący rozpoczął budowę i prowadził prace przygotowawcze objęte pozwoleniem.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości,

2. ewentualnie - uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji;

3. przeprowadzenie kompletnego i szczegółowego postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie zeznań świadków ([...], [...], [...], [...]);

4. przeprowadzenie "konfrontacji" treści dziennika budowy z zeznaniami ww. osób;

5. przeprowadzeniem prawidłowej wykładni art. 41 ust. 2 P.b. w zakresie wszelkich prac objętych pojęciem prac przygotowawczych i uwzględnienie alternatywnego, a nie kumulatywnego wyliczenia prac wymienionych w tym przepisie;

6. przeprowadzenie uzupełnienia dowodów lub zlecenie przedmiotowego uzupełnienia dowodów organowi pierwszej instancji w zakresie zeznań świadków ([...], [...], [...], [...]).

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zgodził się ze Spółką, że dziennik budowy jest dokumentem prywatnym, będącym dowodem w sprawie, w której może okazać się konieczne przeprowadzenie także innych dowodów w danym zakresie. Jak stwierdził, nie może być ten fakt jednak odczytywany, jako obowiązek organu przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów.

Następnie Wojewoda odwołał się do przepisów § 2 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, konstatując, że w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, głównym i zasadniczym dowodem, po który powinien sięgnąć organ administracji architektoniczno-budowlanej, jest dziennik budowy, któremu nadano rangę "stosunkowo silnego" środka dowodowego. Wojewoda zauważył, że dopiero poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy można podważyć domniemanie prawdziwości zawartych w nim danych, np. w sytuacji gdy nie jest on prowadzony w sposób zgodny z wymogami określonymi w tym zakresie w ustawie oraz powołanym rozporządzeniu. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 260/12, organ odwoławczy podkreślił również, że zamiarem ustawodawcy było, aby dokument jakim jest dziennik budowy miał silniejsze znaczenie pośród innych środków dowodowych, szczególnie w przypadku, gdy przedmiotem sprawy jest wygaszenie pozwolenia na budowę.

Następnie Wojewoda wskazał, że dziennik budowy, którego kopię przekazano organowi pierwszej instancji, posiadał swój numer, wskazany był kierownik robót budowlanych, zaś z zawartych w nim wpisów wynika kolejność zdarzeń i okoliczności w zakresie przebiegu robót budowlanych. Organ zauważył, że w dzienniku widnieje wpis z 11 września 2013 r. o przejęciu obowiązków kierownika budowy, zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę nr [...]. Osoba, której powierzono kierownictwo potwierdziła własnoręcznym podpisem przyjęcie powierzonej funkcji, zgodnie z wymaganiami art. 45 ust. 2 P.b. Kolejny wpis z 4 maja 2016 r. dotyczył wyznaczenia osi pod zagospodarowanie terenu budowy.

Organ drugiej instancji podniósł następnie, że podczas kontroli budowy przez pracowników PINB obecni byli: inwestor, kierownik budowy oraz Wójt Gminy [...]. Z czynności kontrolnych sporządzony został protokół kontroli, w którym m.in.: 1. nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych; 2. wskazano, że działki, na których mają być prowadzone roboty budowlane porośnięte są trawą; 3. nie stwierdzono również rozpoczęcia realizacji żadnych obiektów budowlanych; 4. teren inwestycji nie był ogrodzony; 5. brak było zaplecza budowy. Dodatkowo – jak spostrzegł Wojewoda - kierownik budowy oświadczył do protokołu, że roboty budowlane prowadzone były zgodnie z zapisami w dzienniku budowy, oraz że w 2016 roku wyznaczono osie pod zagospodarowanie terenu, zaś wytyczenia terenu dokonał geodeta.

Odnosząc się do argumentacji [...], Wojewoda podkreślił, że ustawodawca przewidział zamknięty katalog prac przygotowawczych, które stanowią o rozpoczęciu robót budowlanych, co oznacza, że należy je traktować zawężająco. Tym samym wykonanie innych prac przygotowawczych, o których nie mówi się w ust. art. 41 ust. 2 P.b., nie może być uznane za rozpoczęcie budowy. Organ zwrócił uwagę na określone w projekcie budowlanym zakres robót dla całego zamierzenia budowlanego oraz kolejność realizacji poszczególnych obiektów. Stwierdził, że inwestor w złożonym odwołaniu wskazał na wykonanie innych prac przygotowawczych polegających na: częściowej niwelacji terenu, utwardzeniu wjazdu na działkę, wykoszeniu zachwaszczenia oraz ustawieniu obiektu socjalno-technicznego. Dodatkowo wskazał, iż brak wpisów w dzienniku budowy o dokonaniu powyższych czynności nastąpił przez przeoczenie.

Organ drugiej instancji wywiódł dalej, że po analizie materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, należało dać wiarę dziennikowi budowy. Stwierdził, że "słabość dowodów strony odwołującej objawia się bowiem w tym, że tylko uprawdopodabniają one przedstawioną wersję zdarzeń, lecz jej w sposób niewątpliwy nie dowodzą". Organ wskazał, że czynności, o których mowa w oświadczeniach nie zostały wpisane w dzienniku budowy, ani też na ich wykonanie inwestor poza oświadczeniami uczestników procesu budowlanego nie przedłożył dowodów (w postaci rachunków, faktur VAT, czy innych dokumentów potwierdzających ich dokonanie), które w sposób bezsporny pozwalałyby chociażby wskazać na odcinek czasu, w którym ustawiono na terenie budowy obiekt tymczasowy stanowiący zaplecze dla pracowników. Także zdjęcia załączone do akt sprawy przez inwestora nie wskazują zdaniem Wojewody momentu ich wytworzenia. Niemniej, jak organ zwrócił uwagę, z uwagi na podobną treść oświadczeń osób wskazanych przez inwestora, w piśmie z 8 stycznia 2020 r. wystąpił do Komendy Powiatowej Policji w [...] o poinformowanie, czy znane są okoliczności zdarzenia o dokonaniu włamania i dewastacji obiektu tymczasowego umieszczonego na terenie budowy i o wskazanie w jakiej dacie dokonane zostały czynności operacyjne z tym związane. W odpowiedzi Komenda Powiatowa Policji w [...] (pismo z 27 stycznia 2020 r.) poinformowała, że w wyniku dokonanych sprawdzeń w zasobie Składnicy AKT KPP w [...] nie odnaleziono informacji na temat powyższego zdarzenia.

W ocenie Wojewody argumentacja inwestora nie była zatem wystarczająca do zaprzeczenia prawdziwości wniosków wypływających z analizy treści zapisów dziennika budowy także wobec wyjaśnień kierownika budowy złożonych do protokołu kontroli PINB w [...] o treści: "Roboty budowlane prowadzone były zgodnie z zapisami w dzienniku budowy. W 2016 r. wyznaczono osie pod zagospodarowanie terenu".

Odnosząc się dalej do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania, organ drugiej instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i kompletne pominięcie przedłożonych zdjęć oraz zeznań świadków wskazanych przez inwestora. Jak skonstatował, w przypadku bowiem niemożliwości obalenia treści dokumentu, organ orzekający nie ma prawa kwestionować tego dokumentu. Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego po myśli strony odwołującej nie stanowiło naruszenia prawa. Wojewoda zaznaczył, że ocena zgłoszonego przez stronę dowodu pod względem jego znaczenia dla sprawy należy do organu administracji.

Dalej Wojewoda stwierdził, że dziennik budowy nr [...]wraz z protokołem kontroli budowy przeprowadzonej przez PINB stanowiły podstawowy materiał dowodowy, zaś oświadczenia uczestników procesu budowlanego przedłożone przez inwestora do postępowania przed organem pierwszej instancji nie zostały poparte żadnymi dowodami. Tym samym za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 89 § 2 K.p.a., a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. Wojewoda powtórzył, że to w dzienniku budowy wskazuje się na wykonane czynności i daty ich podjęcia, zaś inwestor nie przedłożył innych wiarygodnych dowodów w sprawie, potwierdzających zakres wykonanych prac przygotowawczych, jak również czas ich wykonania. Wobec tego, dla dokonania oceny, czy nastąpiło rozpoczęcie budowy poprzez wykonanie prac przygotowawczych, zasadniczym dowodem w analizowanej sprawie pozostał dziennik budowy.

Organ drugiej instancji nie podzielił też stanowiska odwołującej się w sprawie naruszenia art. 81a K.p.a. W jego ocenie, brak było także podstaw do uznania, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymagań nałożonych przez art. 107 § 3 K.p.a.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy zauważył, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym. Nieuprawnione jest jednak stanowisko wyrażone w odwołaniu, że przy wydawaniu decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę w trybie art. 40 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest badać przesłanki określone w art. 37 ust. 1 tej ustawy. Decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę na innego inwestora nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny, bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem, a mianowicie, osoba na rzecz, której ma być przeniesione pozwolenie na budowę, musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony na rzecz, której pozwolenie zostało wydane oraz osoba ta musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę.

[...]zaskarżyła decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Spółka zarzuciła:

I. naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie błędnego stanowiska polegającego na stwierdzeniu, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów, gdy dysponuje dziennikiem budowy (str. nr 7 uzasadnienia), podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna sprowadzać się do stwierdzenia: "Nie może być ten fakt jednak odczytywany jako obowiązek organów do przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów i to na żądanie podmiotu wnoszącego skargę, zwłaszcza takiego który nie wskazał, żadnych konkretnych okoliczności, ani dowodów na to. że ustalony przez organy stan faktyczny nie odpowiada zapisom dziennika budowy" (wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2398/17), co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania cytowanych przepisów, podczas gdy w niniejszej sprawie skarżąca przedłożyła konkretne oświadczenia osób biorących udział w procesie budowlanym, stosowne zdjęcia, a także wskazała konkretnych świadków, którzy powinni byli zostać przesłuchani w sprawie;

2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie błędnego stanowiska polegającego na stwierdzeniu, że szczególny charakter dziennika budowy jako głównego, zasadniczego i podstawowego środka dowodowego w sprawie, automatycznie oznacza brak możliwości ustalenia odmiennych okoliczności na podstawie innych środków dowodowych (str. nr 7 i 8 uzasadnienia), podczas gdy prawidłowa wykładnia cytowanych przepisów powinna polegać na stwierdzeniu, że zespół konkretnych i rzetelnych środków dowodowych zaproponowanych przez stronę uprawnia (zobowiązuje) organ do stwierdzenia okoliczności odmiennych niż te wynikające z treści dziennika budowy, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania ich zastosowania, podczas gdy skarżąca zaoferowała szereg środków dowodowych (oświadczenia, zdjęcia, zeznania świadków), które mogły doprowadzić do powzięcia odmiennych ustaleń niż treść dziennika budowy;

3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy organ drugiej instancji sam przyznał, że w literaturze prawniczej dopuszczalnym jest przeprowadzenie dowodu przeciwnego treści dziennika budowy (str. nr 8 uzasadnienia), co w konsekwencji mogło doprowadzić do ustalenia, że na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, obejmującego oświadczenia, zdjęcia oraz zeznania świadków, domniemanie wynikające z treści dziennika budowy zostałoby obalone, podczas gdy organ drugiej instancji nie przeprowadził najbardziej istotnych środków dowodowych w postaci zeznań świadków, a które to zeznania mogłyby doprowadzić do obalenia treści dziennika budowy, co organ drugiej instancji sam przyznaje, że występuje w literaturze przedmiotu;

4. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także 136 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia zeznań zawnioskowanych świadków, podczas gdy organ drugiej instancji sam przyznaje, że zaproponowane przez skarżąca środki dowodowe uprawdopodobniają jej wersję (str. nr 9 uzasadnienia), natomiast zeznania świadków, które mogłyby okazać się spójne, rzetelne i logiczne, mogłyby faktycznie doprowadzić do obalenia treści dziennika budowy, czego jednak organ drugiej instancji zaniechał;

5. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 136 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że "inwestor nie przedłożył innych wiarygodnych dowodów" (str. nr 10 uzasadnienia), podczas gdy skarżąca przedstawiła świadków, których zeznania mogły prowadzić do obalenia treści dziennika budowy, natomiast organ drugiej instancji zaniechał przeprowadzenia tych dowodów, a co więcej ocenił zeznania świadków jako niewiarygodne, aczkolwiek nawet tych dowodów nie przeprowadził;

6. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji Starosty w całości i umorzenia postępowania w całości z powodu:

a. niespełnienia się przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 P.b.,

b. ewentualnie, z uwagi na powagę rzeczy osądzonej wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 P.b., ponieważ w 2018 r. organ pierwszej instancji przeniósł pozwolenie budowlane z pierwotnego inwestora na skarżącą uznając przy tym, że pozwolenie budowlane jest prawidłowe, obowiązuje w obrocie prawnym i nadaje się do przeniesienia na nowy podmiot, co oznacza, że organ pierwszej instancji rozstrzygnął we wcześniejszym postępowaniu, że pozwolenie nie wygasło;

7. ewentualnie, art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji Starosty w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w tym zaniechanie wskazania organowi pierwszej instancji konieczności przeprowadzenia rozprawy celem przesłuchania za wnioskowanych przez skarżącą świadków;

które miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów doprowadziłoby do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji i uchylenia decyzji Starosty, zwłaszcza w zakresie przeprowadzenia rzetelnego i wszechstronnego postępowania dowodowego obejmującego przeprowadzenie zeznań świadków oraz ustalenie, że skarżąca terminowo prowadziła prace przygotowawcze przez co okres określony art. 37 ust. 1 P.b. nie został przekroczony, podczas gdy organ drugiej instancji naruszył ww. przepisy postępowania i utrzymał w mocy decyzję Starosty;

II. w konsekwencji, naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 41 ust. 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Skarżąca nie prowadziła prac przygotowawczych, podczas gdy rozpoczęła ona budowę i prowadziła prace przygotowawcze objęte pozwoleniem budowlanym, polegające na: niwelacji terenu, utwardzeniu wjazdu na działkę, wykoszeniu zachwaszczenia, ustawienie obiektu socjalno-technicznego;

2. art. 45 ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że inne środki dowodowe nie są w stanie obalić treści dziennika budowy, podczas gdy treść dziennika budowy to co najwyżej domniemanie, które może ulec obaleniu, a do tego niezbędne jest przeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego, również z uwagi na wyjątkowy charakter instytucji wygaszenia pozwolenia na budowę;

3. art. 37 ust. 1 P.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że doszło do przerwania budowy na okres dłuższy niż 3 lata, podczas gdy Skarżąca rozpoczęła budowę w wymaganym terminie i prowadziła prace przygotowawcze objęte pozwoleniem budowlanym.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:

1. uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Starosty [...], ewentualnie

2. stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody orasz decyzji Starosty;

3. zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania.

Organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 229/20 oddalił skargę [...], dochodząc do wniosku, że organy administracji zastosowały się do zasad postępowania dowodowego wynikających z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., podejmując wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...]stała się ostateczna 12 maja 2011 r. Za trafne uznał ustalenia poczynione na podstawie protokołu kontroli, zgodnie z którym 27 września 2019 r. na terenie objętym pozwoleniem nie były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane, działki porośnięte były trawą, brak było zaplecza budowy, ponadto teren nie był ogrodzony. Zdaniem Sądu, oceny tej nie zmienił konsekwentnie podtrzymywany przez skarżącą argument o zgłoszeniu przez pierwotnego jeszcze inwestora rozpoczęcia robót budowlanych, pobraniu dziennika budowy oraz podjęciu prac przygotowawczych w postaci niwelacji terenu, utwardzeniu wjazdu na działkę i wykoszeniu chwastów 31 listopada 2013 r., a także o ustawieniu 20 lutego 2014 r. barakowozu, jako zaplecza budowy, co miało skłaniać do wniosku o rozpoczęciu budowy w rozumieniu art. 42 ust. 2 P.b.

Sąd wywiódł następnie, że w istocie spór w przedmiotowej sprawie dotyczy waloru dowodowego dziennika budowy, którego zapisy organy uznały za decydujące, wobec stanowiska skarżącej, według której okoliczności rozpoczęcia budowy mogą być wykazane innymi środkami dowodowymi w postaci zeznań świadków, w tym kierownika budowy oraz materiału fotograficznego dokumentującego ustawienie na terenie budowy obiektu socjalno-technicznego.

Sąd zaznaczył, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Stwierdził jednak, że w niczym nie zmienia to spojrzenia na poprawność działania organów, które - podobnie jak i skarżąca – zasadnie nadają dziennikowi budowy szczególne znaczenie pośród innych środków dowodowych, szczególnie w przypadku gdy przedmiotem sprawy jest wygaszenie pozwolenia na budowę.

Sąd wywiódł, że chociaż w orzecznictwie dziennika budowy nie uznaje się za dokument urzędowy, to stosownie do art. 45 ust. 1 P.b. stanowi on urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ.

Sąd za trafne uznał stanowisko skarżącej, że nie jest wykluczone przeprowadzenie dowodów, podważających domniemanie wynikające z wpisów w dzienniku. Zauważył jednak, że również organy takiej możliwości nie kwestionowały, wskazując jedynie na konieczność oceny wszystkich dowodów w świetle art. 80 K.p.a.

Odwołując się następnie do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2398/17 i z 29 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 260/12, Sąd stwierdził, że chociaż dokument prywatny, tak jak i urzędowy jest dowodem w sprawie, w której może okazać się także konieczne przeprowadzenie innych dowodów w danym zakresie, fakt ten nie może być odczytywany jako obowiązek organów do przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów i to na żądanie podmiotu wnoszącego skargę.

Sąd podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny jasno zaznaczył, że dopiero poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy można podważyć domniemanie prawdziwości zawartych w nim danych, np. w sytuacji, gdy nie jest on prowadzony w sposób zgodny z wymogami określonymi w tym zakresie w ustawie oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, nie było powodów do twierdzenia, że skutecznie podważyła ona domniemanie prawdziwości dziennika budowy. Jak zauważył, według dziennika wydanego 21 maja 2013 r., pierwszy zapis został zamieszczony 11 września 2013 r. o przejęciu przez [...]obowiązków kierownika budowy, kolejny z 21 listopada 2013 r. dotyczy złożenia zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych, następny natomiast z 4 maja 2016 r. wyznaczenia osi pod zagospodarowanie terenu budowy. Pod datą 28 października 2016 r. wpisano zagospodarowanie placu budowy wraz z postawieniem zaplecza budowy, 1 listopada 2017 r. wykonano niwelację terenu. Kolejnego wpisu dokonano 23 stycznia 2018 r. o przejęciu inwestycji przez skarżąca mimo, że dopiero 22 czerwca 2018 r. przeniesiono na nią pozwolenie na budowę.

Sąd zaznaczył, że część wpisów była zamieszczana przez Prezesa Zarządu skarżącej [...], brak jest jednak informacji, aby taką funkcję pełnił i był do tego uprawniony. Sama skarżąca w piśmie z 14 października 2019 r. potwierdziła, że w dzienniku budowy nie ma wpisów potwierdzających wykonanie niwelacji terenu, postawienia tymczasowego obiektu socjalno-technicznego, wykoszenia chwastów i utwardzenia wjazdu na działkę, co miało nastąpić przez przeoczenie. Sąd podkreślił przy tym, że wymieniony w przepisie art. 42 ust. 1 P.b. katalog prac przygotowawczych jest zamknięty. Inne, ewentualnie podejmowane czynności, nie są więc pracami przygotowawczymi. Są to jedynie czynności faktyczne, które nie wywołują prawnie doniosłego skutku w postaci rozpoczęcia budowy. W świetle tego przepisu, jak dalej Sąd wywiódł, za rozpoczęcie budowy nie może zostać uznane przyjęcie obowiązków kierownika budowy, czy złożenie zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych. Skarżąca nigdy nie zakwestionowała prawdziwości wpisów zawartych w dzienniku budowy, co więcej obecny podczas oględzin przeprowadzonych 27 września 2019 r. kierownik budowy potwierdził odzwierciedlenie czynności w zapisach dziennika budowy.

Zdaniem Sądu, wyprowadzone przez organy wnioski miały podstawę również w zeznaniach świadków, które w powiązaniu z treścią dziennika budowy stworzyły logiczną i przekonującą całość. Sąd dostrzegł tu, że w piśmie z 26 lipca 2019 r. [...]właściciel sąsiedniej nieruchomości potwierdził, że teren inwestycji stanowi śmietnisko przysypane ziemią. Z kolei [...]w piśmie z 28 października 2019 r. jednoznacznie wskazał, że mimo przejeżdżania od 11 lat droga obok nieruchomości nigdy nie była porządkowana, nigdy nie były prowadzone roboty budowlane, nie było sprzętów i ludzi, nie wykonano utwardzenia drogi dojazdowej, nie umieszczono również tablicy informacyjnej, tylko raz pojawił się stary kontener, ale na krótko. W pismach z 15 października 2019r. [...]i [...]stwierdzili natomiast, że 27 września 2019 r. [...]i [...]przedstawiciele skarżącej montowali tablicę budowalną, której nigdy wcześniej nie było. Zdaniem Sądu, utwierdza to jedynie w przekonaniu, że inwestorzy nie rozpoczęli budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała ostateczna.

Sąd stwierdził, że w przeciwieństwie do tego co twierdzi skarżąca, organ odniósł się również do informacji zawartych w oświadczeniach [...], [...], [...]i kierownika budowy [...]o posadowieniu w lutym 2014 r. na terenie budowy obiektu socjalno-technicznego (barakowozu). Ponieważ wskazali oni, że musiał zostać usunięty z powodu dewastacji i zniszczenia, Wojewoda pismem z 8 stycznia 2020 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o informacje dotyczące włamania i dewastacji kontenera, który miał znajdować się na terenie budowy. Z uzyskanej odpowiedzi z 27 stycznia 2020 r. wynikało, że nie odnaleziono informacji na ten temat. Nie można w tej sytuacji uznać, że ocena materiału dowodowego przez organ była dowolna i nieobiektywna.

Sąd wywiódł dalej, że odmiennego stanowiska co do spełnienia przesłanek wygaszenia decyzji nie sposób upatrywać w fakcie przeniesienia pozwolenia na budowę na skarżącą, co jej zdaniem miałoby potwierdzać pozostawanie decyzji w obrocie prawnym. Sąd zauważył, że również ta kwestia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 23 kwietnia 2015 r. stwierdził, że w sprawie dotyczącej przeniesienia pozwolenia na budowę organ administracji nie jest uprawniony do badania, czy przenoszone pozwolenie na budowę wygasło (utraciło ważność).

Sąd skonstatował, że brak było podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe.

[...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 229/20. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a."), naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. (oraz posiłkowo art. 1 § 1 i art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez uchylenie się od przeprowadzenia właściwej kontroli działalności organów administracji publicznej), które polegało na obrazie:

a. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie (str. nr 8 uzasadnienia wyroku), że czynności kontrolne przeprowadzone 27 września 2019 r. prawidłowo potwierdziły brak prowadzenia prac przygotowawczych przez inwestora, w szczególności brak wskazywanych przez inwestora prac polegających na:

– "niwelacji terenu, utwardzeniu wjazdu na działkę i wykoszeniu chwastów 31 listopada 2013 r.;

– ustawieniu 20 lutego 2014 r. barakowozu jako zaplecza budowy";

podczas gdy z doświadczenia życiowego wiadomym jest, że efekt działania inwestora z końca 2013 r. i początku 2014 r. nie będzie widoczny po ponad pięciu latach w połowie 2019 r., zwłaszcza że teren budowy ponownie zarósł i zaplecze budowy zostało usunięte, a to oznacza, że ustalenia kontrolne z 2019 r. nie mogą świadczyć o braku prowadzenia prac przygotowawczych w 2013 i 2014 r.;

b. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 136 § 1 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że organy administracji publicznej nie były zobowiązane do przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów w postaci zeznań świadków (str. nr 9 uzasadnienia wyroku), podczas gdy już sama treść przedłożonych na piśmie oświadczeń tych świadków świadczyła o tym, że stan faktyczny (przebieg prac przygotowawczych) był odmienny od treści dziennika budowy i ta okoliczność uzasadniała konieczność ich rzetelnego przesłuchania, zwłaszcza, że Sąd pierwszej instancji sam przyznał, że istnieje możliwość przeprowadzenia dowodów przeciwko treści dziennika budowy, który nie jest dokumentem urzędowym, w szczególności mając na uwadze wyjątkowy charakter instytucji wygaszenia pozwolenia na budowę;

c. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także 136 § 1 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie podważyła skutecznie domniemania prawdziwości dziennika budowy (str. nr 9 uzasadnienia wyroku), podczas gdy ta realna możliwość podważenia treści dziennika budowy (przyznana przez Sąd pierwszej instancji) została faktycznie skarżącej odebrana, ponieważ nie przeprowadzono dowodu z zeznań wskazanych przez skarżącą świadków;

d. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na oświadczeniach świadków [...] i [...] (str. nr 10 uzasadnienia wyroku), podczas gdy oświadczenia świadków skarżącej zostały kompletnie pominięte bez przeprowadzania jakiejkolwiek ich oceny, przez co ocena materiału dowodowego była nieobiektywna i doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o wersję wskazywaną przez tylko jedną grupę świadków;

e. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieuwzględnienie oświadczeń świadków skarżącej z uwagi na brak stosownych informacji z Komendy Powiatowej Policji w [...] o co zwrócił się do tej jednostki Wojewoda, podczas gdy okazuje się, że Wojewoda zwrócił się o błędną informację, ponieważ aktualnie ustalono, że stosowne postępowanie karne prowadzone było względem mienia pokrzywdzonej [...]sp. z o.o., która była wykonawcą prac przygotowawczych na terenie budowy;

2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 135 P.p.s.a. (oraz posiłkowo art. 1 § 1 i art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez uchylenie się od przeprowadzenia właściwej kontroli działalności organów administracji publicznej), z uwagi na naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej, ponieważ w 2018 r. Starosta przeniósł pozwolenie budowlane z pierwotnego inwestora na skarżącą, uznając przy tym, że pozwolenie jest prawidłowe, obowiązuje w obrocie prawnym i nadaje się do przeniesienia na nowy podmiot, co oznacza, że Starosta rozstrzygnął we wcześniejszym postępowaniu (przeniesienie pozwolenia na budowę), że pozwolenie to nie wygasło;

które miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów doprowadziłoby do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd pierwszej instancji i uchylenie decyzji Wojewody, zwłaszcza w zakresie przeprowadzenia rzetelnego i wszechstronnego postępowania dowodowego obejmującego przeprowadzenie zeznań świadków;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 37 ust. 1 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 40 ust. 1 i ust. 3 P.b. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przeniesienie pozwolenia na budowę nie jest rozstrzygnięciem również w zakresie obowiązywania pozwolenia budowlanego w obrocie prawnym, podczas gdy pozwolenie budowlane, dla którego minął termin z art. 37 ust. 1 P.b., nie może zostać przeniesione na inny podmiot, natomiast w przedmiotowej sprawie do takiego przeniesienia doszło, a więc organ dokonał już danego rozstrzygnięcia w sprawie;

2. art. 41 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie prowadziła prac przygotowawczych, podczas gdy rozpoczęła budowę i prowadziła prace przygotowawcze objęte pozwoleniem na budowę, polegające na: niwelacji terenu, utwardzeniu wjazdu na działkę, wykoszeniu zachwaszczenia, ustawieniu obiektu socjalno-technicznego.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:

1. uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i uwzględnienie skargi w całości, w tym również na podstawie art. 135 P.p.s.a.:

a. uchylenie w całości decyzji Wojewody Lubelskiego i uchylenie w całości decyzji Starosty [...], ewentualnie

b. stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty;

ewentualnie

2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu przewodniczący zarządzeniem z 8 lipca 2021 r., z uwagi na brak możliwości rozpoznania sprawy na odległość spowodowany znaczną liczba stron i uczestników postępowania oraz w związku z wnioskiem [...] o przyspieszenie rozpoznania skargi kasacyjnej, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Następnie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi w skardze kasacyjnej, która okazała się częściowo oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 136 § 1 K.p.a. (oznaczony jako 1a w skardze kasacyjnej i jako I.1 powyżej).

Materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. znak: [...]stanowił art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.

– stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "P.b."). Zgodnie z nim, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Warunkiem prawidłowego zastosowania powołanego przepisu prawa materialnego, jest uprzednie należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ administracji musi zatem kierować się, określonymi w K.p.a., ogólnymi zasadami postępowania oraz przepisami określającymi jego obowiązki w postępowaniu dowodowym. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania obowiązkiem organu jest zatem stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). W świetle art. 75 § 1 zd. 2 K.p.a., w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy natomiast uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.). Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 K.p.a.). Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ administracji przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Jakkolwiek powołane przepisy K.p.a. stanowią źródło obowiązku organów administracji we wszystkich postępowaniach prowadzonych w trybie Kodeksu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy wymaga podkreślenia (co zauważył też zarówno Wojewoda [...] - str. 10 decyzji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest instytucją wyjątkową. P.b. jest tak skonstruowana, że jej uregulowania co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego należą do wyjątków (w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, w sprawie wznowienia postępowania, czy też poprzez tzw. postępowanie naprawcze, kiedy to inwestor nieprawidłowo realizuje budowę, w razie odstępstwa od pozwolenia na budowę lub w sytuacji gdy zaistniała przerwa dająca podstawę do wygaszenia pozwolenia na budowę - art. 37 ust. 1 P.b.). Instytucja określona w art. 37 ust. 1 P.b. nie może być zatem nadużywana. Przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy - rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym.

W świetle niebudzącej wątpliwości treści powołanego przepisu, warunkiem zastosowania dyspozycji zawartej w nim normy prawnej jest ustalenie, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...]lutego 2020 r. ustalono, że we wskazanym terminie nie doszło do rozpoczęcia budowy, na którą pozwolenia udzielił Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...].

W świetle przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w postępowaniu podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia.

1. Z uzasadnień decyzji Wojewody [...] z [...]lutego 2020 r. oraz zaskarżonego wyroku bezspornie wynika, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji trafnie kwalifikują dziennik budowy jako dokument prywatny, jednakże o szczególnym znaczeniu dowodowym, wynikającym z treści art. 45 ust. 1 P.b. Akceptują też możliwość przeprowadzenia dowodów, które mogą skutecznie podważyć zgodność zapisów zawartych w dzienniku z rzeczywistym stanem rzeczy. Podkreślają jednak zasadnie, że nie może być ten fakt odczytywany jako obowiązek organów do przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów i to na żądanie podmiotu, który nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności, ani dowodów na to, że ustalony przez organy stan faktyczny nie odpowiada zapisom dziennika budowy.

2. W przedmiotowej sprawie nie miała jednakże miejsca sytuacja, w której inwestor zakwestionował wpisy w dzienniku budowy (a właściwie brak tych wpisów), nie przedstawiając jednocześnie żadnych dowodów. Wnosząca skargę kasacyjną przedstawiła konkretne dowody i okoliczności mające świadczyć o tym, że zapisy w dzienniku budowy nr [...]nie odzwierciedlają czynności faktycznie podjętych na terenie budowy w latach 2013 i 2014. W piśmie z 14 października 2019 r. strona złożyła wyjaśnienia w sprawie. Do pisma dołączyła natomiast: 1) oświadczenie kierownika budowy ([...]) z 10 października 2019 r.; 2) oświadczenie [...]Polska sp. z o.o. z siedzibą w [...] z 9 października 2019 r.; 3) oświadczenie [...] (Konsorcjum Budowlane KNP sp. z o.o. z siedzibą w [...]) – bez daty; 3) oświadczenie [...]z [...] października 2019 r.; 4) oświadczenie [...]– bez daty; 5) dokumentację fotograficzną.

W pierwszym z wymienionych oświadczeń [...]stwierdził, że w listopadzie i grudniu 2013 r. dokonał na placu budowy wykoszenia chwastów i traw, tymczasowego utwardzenia wjazdu i postawienia tymczasowego obiektu (barakowozu), mającego służyć jako tymczasowy obiekt socjalno-techniczny. Jak oświadczył, wszystkie wymienione czynności zakończył 20 lutego 2014 r. Wskazał także, że z uwagi na liczne przypadki dewastacji postawionego barakowozu, został zmuszony do usunięcia go z placu budowy. [...]oświadczył dalej, że przez własne przeoczenie nie dokonał wpisu o powyższych faktach do dziennika budowy.

Działający w imieniu [...]Polska sp. z o.o. [...]w oświadczeniu z 9 października 2019 r. stwierdził natomiast, że na teren budowy został dostarczony kontener budowlany w dniu 20.02.2014 r. Dodał, że po informacji od Policji o dokonaniu włamania i dewastacji kontenera został on zabrany z terenu budowy.

Informacje podane w oświadczeniu [...]Polska sp. z o.o. potwierdził [...] (pełniący w 2014 r. funkcję Wójta Gminy [...]) w oświadczeniu z 10 października 2019 r. oraz [...]w oświadczeniu bez daty.

3. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wnosząca skargę kasacyjną zawarła jednoznacznie sformułowane żądanie przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. poprzez przesłuchanie [...], [...], [...]i [...].

4. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego stwierdził, że słabość dowodów Spółki polega na tym, że tylko uprawdopodobniają one przedstawioną wersję zdarzeń, lecz jej w sposób niewątpliwy nie dowodzą. Skonstatował, że czynności, o których mowa w oświadczeniach nie zostały wpisane w dzienniku budowy, ani też na ich wykonanie inwestor – poza oświadczeniami uczestników procesu budowlanego – nie przedłożył dowodów (w postaci rachunków, faktur VAT, czy innych dokumentów), które w sposób bezsporny pozwalałyby chociażby wskazać na odcinek czasu, w którym ustawiono na terenie budowy obiekt tymczasowy stanowiący zaplecze dla pracowników.

W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że dziennik budowy nr [...]wraz z protokołem kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB 27 września 2019 r. stanowiły podstawowy materiał dowodowy.

5. Skoro pozwolenie na budowę udzielone decyzją Starosty z [...] kwietnia 2011 r. miało wygasnąć wskutek nierozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, to odzwierciedlony protokołem kontroli stan terenu objętego pozwoleniem istniejący 27 września 2019 r. nie jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tego samego powodu nie ma znaczenia

– wzmiankowana w uzasadnianiu zaskarżonego wyroku - ustalona na podstawie oświadczeń [...]i [...]- okoliczność montażu tablicy budowlanej w dniu 27 września 2019 r. Ponadto, sam brak tablicy budowlanej na terenie objętym pozwoleniem nie świadczy jeszcze o tym, że budowa się nie rozpoczęła. W świetle bowiem – wielokrotnie przywoływanego już w sprawie art. 41 ust. 1 P.b. - rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są natomiast, stosowanie do treści art. 41 ust. 2 P.b.: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

6. Z kolei zawarte w protokole kontroli oświadczenie [...] (kierownika budowy) dotyczy prowadzenia – zgodnie z dziennikiem budowy – robót budowlanych. Kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie było natomiast ustalenie, kiedy podjęto prace przygotowawcze.

7. Wobec nieuwzględnienia wniosku dowodowego wnoszącej skargę kasacyjną zwartego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, doszło zatem do sytuacji, w której organ odwoławczy z jednej strony dopuścił możliwość przeprowadzenia dowodów przeciwko treści dziennika budowy, a z drugiej pozbawił Spółkę takiej możliwości. W istocie bowiem jedyny dowód, w oparciu o który dowodzono, czy w okresie do 12 maja 2014 r. (3 lata od dnia, w którym decyzja Starosty z [...] kwietnia 2011 r. stała się ostateczna) podjęto na terenie budowy prace przygotowawcze, stanowił dziennik budowy nr [...].

8. Stwierdzając w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2020 r., że inwestor - poza oświadczeniami uczestników procesu budowlanego – nie przedłożył dowodów w postaci rachunków, faktur VAT, czy innych dokumentów, organ administracji minął się z prawdą. Do pisma z 14 października 2019 r. wnosząca skargę kasacyjną dołączyła m.in. oświadczenie osoby działającej w imieniu spółki [...]Polska sp. z o.o. oraz [...]dotyczące postawienia na terenie budowy kontenera w 2014 r. Żadna z tych osób nie była uczestnikiem procesu budowlanego.

9. Także twierdzenie Sądu pierwszej instancji (str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że "wyprowadzone przez organy wnioski miały podstawę również w zeznaniach świadków" nie znajduje oparcia w aktach sprawy. W toku postępowania - co stanowi zasadniczą jego wadę - nie przeprowadzono dowodu z zeznań świadków.

10. Należy przypomnieć, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Nie ula natomiast wątpliwości, że okoliczności podniesione w oświadczeniach osób, o których przesłuchanie wnioskowała wnosząca skargę kasacyjną, miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Co więcej - jak zwrócono już uwagę - strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu i może zadawać pytania świadkom oraz składać wyjaśnienia.

11. Zignorowanie zawartego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań wymienionych przez stronę świadków spowodowało zatem, że w sprawie nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji przedwcześnie uznano za udowodnioną okoliczność nierozpoczęcia robót budowlanych przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja Starosty z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...]stała się ostateczna.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 136 § 1 K.p.a. jest oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, należało uchylić zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. Ponieważ decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. znak: [...]została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało uchylić także tę decyzję. Należy bowiem zauważyć, że organ pierwszej instancji całkowicie zanegował możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dziennika budowy, stwierdzając, że (str. 6 decyzji) przepisy prawa nie przewidują możliwości dokumentowania przebiegu robót budowlanych w innej formie niż wynika to z art. 45 ust. 1 P.b. Co więcej, Starosta uznał (str. 5 decyzji), że warunkiem uznania budowy za rozpoczętą jest przystąpienie do wszystkich czynności wymienionych w art. 41 ust. 2 P.b., stanowiących prace przygotowawcze. Konsekwencją wskazanych założeń było ograniczenie postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji do analizy dziennika budowy oraz ustalenia na jego podstawie, czy w okresie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne, podjęto prace wymienione we wskazanym przepisie. W tej sytuacji przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy – o czym szczegółowo poniżej – w trybie art. 136 § 1 K.p.a. ("Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję") skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Z uwagi na stwierdzenie naruszeń przepisów postępowania określających obowiązki organów administracji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 P.b.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało natomiast uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 135 P.p.s.a. oraz naruszenia art. 37 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i ust. 3 P.b. dotyczące wpływu wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę na dopuszczalność stwierdzenia wygaśnięcia takiego pozwolenia.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 P.b. organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Jak wynika z akt sprawy, [...] złożyła w postępowaniu w sprawie przeniesienia na nią pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...]oświadczenie o przyjęciu wszystkich warunków określonych w tej decyzji. Spółka przejęła zatem na siebie także ewentualne konsekwencje nierozpoczęcia budowy przez "pierwotnego" inwestora w terminie określonym w art. 37 ust. 1 P.b. Decyzja przenosząca pozwolenie na budowę, która nie rozpoczęła się w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu stała się ostateczna, nie powoduje, że skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia zostaje niejako cofnięty. Decyzja wydana na podstawie na podstawie art. 37 ust. 1 P.b. wywołuje skutek ex tunc od dnia następującego po upływie terminu określonego w tym przepisie.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] przeprowadzi dowód z zeznań kierownika budowy - [...]. Przedmiotem zeznań tego świadka powinny być w szczególności dokładne informacje o zakresie prac, które – wedle oświadczenia z 10 października 2019 r.

– miał wykonać na placu budowy w okresie od listopada 2013 do 24 lutego 2014 r. Niezbędne będzie także uzyskanie informacji o tym, jaki był stan zagospodarowania terenu budowy przed wykonaniem tych prac, w tym - czy wymagał on usunięcia nadmiaru ziemi lub jej uzupełniania w celu niwelacji, czy na teren budowy możliwy był wjazd pojazdów i maszyn budowlanych.

Następnie organ pierwszej instancji rozważy, czy zasadne jest przesłuchanie pozostałych świadków wskazanych w odwołaniu Spółki od decyzji z [...] listopada 2019 r. znak: [...], tj. [...], [...]i [...]. Jeżeli uzna, że nie ma ku temu podstaw wyjaśni, odwołując się do treści art. 78 K.p.a., jakimi przesłankami się kierował.

W trackie przeprowadzenia dowodu (lub dowodów) z zeznań świadka (świadków) organ umożliwi stronom postępowania zadawanie pytań świadkowi (świadkom) i składanie wyjaśnień.

Organ oceni też znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2016 r. dotyczącego kradzieży dwóch piecyków z kontenera w pobliżu miejscowości [...], którego kopię Spółka dołączyła do skargi kasacyjnej. W razie potrzeby zażąda od strony przedstawienia odpisu tego wyroku z uzasadnieniem.

Jeżeli w związku zeznaniami świadka (świadków) zasadne okaże się przeprowadzenie innych, dodatkowych dowodów np. z dokumentów, organ przeprowadzi takie dowody.

Starosta rozważy także, czy w celu przyspieszenia postępowania należy przeprowadzić rozprawę.

W uzasadnieniu faktycznym nowo wydanej decyzji organ wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, a także przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a.