Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę.

Sygn. akt II SA/Lu [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę Elektrociepłowni Biogazowej o mocy cieplnej 2.42 MW i mocy elektrycznej 2.36 MW zlokalizowanej na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. T. , wraz z rurociągiem biogazowym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], oraz modułami kogeneracyjnymi na działce nr ewid.[...] w m. T. , przyłączem wodociągowym zlokalizowanym na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], w m. Ż., gm. T., na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], w m. T. oraz przyłączem energetycznym SN 15KV, zlokalizowanym na działkach nr ewid.: [...], [...] w miejscowości T.. Decyzją z dnia [...] r. Starosta przeniósł pozwolenie na budowę na rzecz nowego inwestora [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa. Podczas czynność kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] r. przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. ustalono, że na terenie wskazanym w pozwoleniu nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Według zapisów w dzienniku budowy rozpoczęcie budowy nastąpiło w dniu [...] r. (wyznaczenie geodezyjne obiektu), zatem po upływie 3 lat od dnia. w którym decyzja ta stała się ostateczna. Wprawdzie w dniu [...] r. PINB w B. potwierdził przyjęcie zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych, nie oznacza to jednak, że roboty budowlane zostały rozpoczęte. Organ wskazał, że stosownie do art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. W ocenie organu zagospodarowanie oraz uzbrojenie terenu budowy powinno być wykonane w taki sposób, aby możliwe było prowadzenie robót budowlanych. Prace przygotowawcze na budowie określone w przepisach ustawy Prawo budowlane obejmują między innymi niwelację terenu, czyli usunięcie poza teren budowy warstwy roślinnej tzw. humusu. Teren budowy musi być wyrównany zgodnie z założeniami projektu robót ziemnych. Konieczne jest również wykonanie ogrodzenia innych zabezpieczeń terenu budowy wraz z oznakowaniem tablicami informacyjnymi i ostrzegawczymi oraz tablicą informacyjną, o której mowa w art. 42 ust. 2 pkt. 2 ww. ustawy. Na terenie budowy konieczne jest wykonanie zaplecza socjalnego dla pracowników oraz kadry kierowniczej, jak również doprowadzenie niezbędnych mediów takich jak woda i prąd. Samo ustawienie zaplecza techniczno- socjalnego i to na krótki okres czasu, bez spełnienia pozostałych warunków wynikających z przepisów nie świadczy o tym, że teren budowy został zagospodarowany w stopniu bezpośrednio umożliwiającym rozpoczęcie robót budowlanych. Według organu przepisy prawa nie przewidują możliwości dokumentowania robót budowlanych w innej formie, niż dziennik budowy. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane w terminie trzech lat od daty uprawomocnienia się decyzji nie zostały rozpoczęte. W konsekwencji Starosta B. na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 Kpa stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] r. decyzji z dnia [...] r. Po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa Wojewoda decyzję organu utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepisem szczególnym w przedmiotowej sprawie jest przepis art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Powołany powyżej przepis przewiduje zatem wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z mocy prawa. Oznacza to, że decyzja organu ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający zaistniały stan prawny w przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Również w ocenie organu odwoławczego istotne znaczenie dla ich ustalenia ma dziennik budowy. Organ zgodził się, że ma on charakter dokumentu prywatnego, który jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie. Nie stoi tez na przeszkodzie w powoływaniu innych dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego sprawy. W jego ocenie fakt ten nie może być jednak odczytywany jako obowiązek do przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów. Wynika to stąd, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego to właśnie dziennik budowy jest głównym i zasadniczym dowodem. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 963) dziennik budowy jest przeznaczony do rejestracji, w formie wpisów, przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich wykonywania i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, rozbiórki lub montażu. Dziennik budowy prowadzi się w taki sposób, aby z dokonywanych w nim wpisów wynikała kolejność zdarzeń i okoliczności, o których mowa w ust. 1. Odzwierciedlenie działań podejmowanych w trakcie budowy następuje właśnie poprzez wpisy w dzienniku budowy, wskazujące czynności i daty ich podjęcia. Dopiero poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy można podważyć domniemanie prawdziwości zawartych w nim danych, np. w sytuacji gdy nie jest on prowadzony w sposób zgodny z wymogami określonymi w tym zakresie w ustawie oraz powołanym rozporządzeniu. Taka też konkluzja płynie z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r. (II OSK 260/12). Z dziennika budowy złożonego do akt sprawy wraz z protokołem kontroli dokonanej przez pracowników PINB B. w dniu [...] r. wynika, że posiadał swój numer, wskazany był kierownik robót budowlanych, natomiast z przedłożonych wpisów wynikała kolejność zdarzeń i okoliczności w zakresie przebiegu robót budowlanych. W przedłożonej kopii dziennika widniał wpis z dnia [...] r. o przejęciu obowiązków kierownika budowy, zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Osoba, której powierzono kierownictwo potwierdziła własnoręcznym podpisem przyjęcie powierzonej funkcji, zgodnie z wymaganiami art. 45 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Kolejny wpis z dnia [...] r. dotyczył wyznaczenia osi pod zagospodarowanie terenu budowy. Z czynności kontrolnych sporządzony został protokół kontroli, w którym nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Wskazano ponadto, że działki, na których mają być prowadzone roboty budowlane porośnięte są trawą, brak jest rozpoczęcia realizacji obiektów budowlanych, teren inwestycji nie jest ogrodzony, brak było również zaplecza budowy. Według wyjaśnień kierownika budowy roboty budowlane prowadzone były zgodnie z zapisami w dzienniku budowy oraz, że w 2016 roku wyznaczono osie pod zagospodarowanie terenu, zaś wytyczenia terenu dokonał geodeta. Zgodnie z częścią opisową projektu budowlanego przedmiotowego przedsięwzięcia zakres robót dla całego zamierzenia budowlanego obejmował przygotowanie terenu (niwelacja, wymiana gruntu, wytyczenie obiektów, utwardzenie dojazdów); przygotowanie sieci wewnętrznej zasilania; kanalizacji technologicznej; wykonanie fundamentów zbiorników, wykonanie ścian zbiorników, montaż zbiorników stalowych; wykonanie ścian oraz silosów na kiszonkę oraz wykonanie robót wykończeniowych (izolacje, dylatacje technologiczne); wykonanie fundamentów oraz montaż kontenera CHP oraz budynku biurowego, montaż instalacji wewnętrznych, roboty wykończeniowe, wykonanie przyłączy do obiektów; wykonanie fundamentów dla wagi; utwardzenie dojazdów, wykonanie nawierzchni z kostki; wykonanie ogrodzeń oraz montaż oświetlenia placu. Zgodnie z zapisem w dzienniku budowy wyznaczenie osi pod zagospodarowanie terenu budowy nastąpiło w dacie [...] r. (str. 3 dziennika budowy). Wojewoda zaznaczył, że przepis art. 41 ust. 2 prawa budowlanego przewiduje zamknięty katalog prac przygotowawczych, które stanowią o rozpoczęciu robót budowlanych, co oznacza że należy je traktować zawężająco. Rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, którymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; wykonanie niwelacji terenu; zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Tym samym wykonanie innych prac przygotowawczych nie może być uznane za rozpoczęcie budowy (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2015, s. 457-458). Organ nie uznał zatem za rozpoczęcie budowy czynności prac przygotowawczych polegających na częściowej niwelacji terenu, utwardzeniu wjazdu na działkę, wykoszeniu zachwaszczenia oraz ustawieniu obiektu socjalno-technicznego, co podnosiła spółka. Tym bardziej, że nie zostały one wpisane do dziennika budowy, jak dowodziła spółka przez przeoczenie. Zdaniem organu odwoławczego przedstawione dowody przez spółkę na ich wykonanie w postaci zdjęć i zeznań świadków tylko uprawdopodabniają jej wersję zdarzeń, lecz jej w sposób niewątpliwy nie dowodzą. Czynności, o których mowa w oświadczeniach nie zostały wpisane w dzienniku budowy, ani też na ich wykonanie inwestor poza oświadczeniami uczestników procesu budowlanego nie przedłożył dowodów (w postaci rachunków, faktur vat czy innych dokumentów potwierdzających ich dokonanie), które w sposób bezsporny pozwalałyby chociażby wskazać na odcinek czasu, w którym ustawiono na terenie budowy obiekt tymczasowy stanowiący zaplecze dla pracowników. Także zdjęcia załączone do akt sprawy przez inwestora nie wskazują momentu ich wytworzenia. Organ podkreślił, że ocena zgłoszonego przez stronę dowodu pod względem jego znaczenia dla sprawy należy do jego kompetencji. Dokonuje jej po analizie całokształtu materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego. W ocenie organu odwoławczego przedłożone zdjęcia oraz zeznania świadków wskazanych przez inwestora nie obaliły treści dziennika budowy, nie zostały bowiem poparte żadnymi dowodami. Organ za nieuzasadnione uznał również stanowisko, według którego przesłanki określone w art. 37 ust. 1 prawa budowalnego należało badać już przy wydawaniu decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę na innego inwestora. W ocenie Wojewody decyzja ta nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem.). Nie jest natomiast istotne, czy decyzja ta zaczęła być wykonywana, czy też nie. Badanie tej kwestii jest niedopuszczalne z uwagi na ograniczony przez art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane krąg podmiotów mogących brać udział w tym postępowaniu. Kwestia czy pozwolenie na budowę wygasło (straciło ważność), tak samo jak pozwolenie na budowę, może dotyczyć interesu prawnego szerszej grupy podmiotów (co najmniej właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania). Nie można zatem takiej kwestii rozstrzygać w postępowaniu w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę, w którym krąg stron jest ograniczony do podmiotów, pomiędzy którymi dochodzi do przeniesienia pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - [...] sp. Z o.o. spółka komandytowej zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie błędnego stanowiska polegającego na stwierdzeniu, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów, gdy dysponuje dziennikiem budowy, podczas gdy przedłożyła konkretne oświadczenia osób biorących udział w procesie budowlanym, stosowne zdjęcia, a także wskazała konkretnych świadków, którzy winni byli zostać przesłuchani w sprawie. W ocenie skarżącej naruszenie wspomnianych przepisów polegało również na przyjęciu błędnego stanowiska polegającego na stwierdzeniu, że szczególny charakter dziennika budowy jako głównego, zasadniczego i podstawowego środka dowodowego w sprawie, automatycznie oznacza brak możliwości ustalenia odmiennych okoliczności na podstawie innych środków dowodowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia cytowanych przepisów winna polegać na stwierdzeniu, że zespół konkretnych i rzetelnych środków dowodowych zaproponowanych przez stronę uprawnia (zobowiązuje) organ do stwierdzenia okoliczności odmiennych, niż te wynikające z treści dziennika budowy, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania ich zastosowania, podczas gdy zaoferowała szereg środków dowodowych (oświadczenia, zdjęcia, zeznania świadków), które mogły doprowadzić do powzięcia odmiennych ustaleń, niż treść dziennika budowy. Zdaniem skarżącej organ naruszył ponadto art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uznając, że doszło do przerwania budowy na okres dłuższy niż 3 lata, podczas, gdy rozpoczęła budowę w wymaganym terminie i prowadziła prace przygotowawcze objęte pozwoleniem budowlanym oraz art. 40 ust. 1 tej ustawy uznając, że pozwolenie budowlane jest prawidłowe, obowiązuje w obrocie prawnym i nadaje się do przeniesienia na nowy podmiot. W tym sensie zdaniem skarżącej sprawa ważności pozwolenia na budowę została już rozstrzygnięta w 2018r., gdy przeniesiono na nią pozwolenia na budowę, w konsekwencji zaś ponowne rozstrzyganie w tym samym przedmiocie oznacza nieważność decyzji z uwagi na powagę rzeczy osądzonej wynikającą z art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie prowadziła prac przygotowawczych, podczas, gdy rozpoczęła budowę i prowadziła prace przygotowawcze objęte pozwoleniem budowlanym polegające na niwelacji terenu, utwardzeniu wjazdu na działkę, wykoszeniu zachwaszczenia, ustawieniu obiektu socjalno-technicznego oraz art. 45 ust. 1 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że inne środki dowodowe nie są w stanie obalić treści dziennika budowy, podczas, gdy treść dziennika budowy to co najwyżej domniemanie, które może ulec obaleniu, a do tego niezbędne jest przeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego, również z uwagi na wyjątkowy charakter instytucji wygaszenia pozwolenia na budowę. Ostatecznie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie w całości decyzji Starosty [...], ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności w związku z art. 156 § 1 pkt. 3 kpa.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wbrew przekonaniu skarżącej zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organy zastosowały się do zasad postępowania dowodowego wynikających z art. 7 i 77 § 1 kpa, podejmując wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Bez wątpienia zasadniczą kwestią jest określenie, czy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte lub zostały przerwane na okres dłuższy, niż trzy lata, co stanowi warunek wygaśnięcia decyzji o jakim mowa art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane ( Dz.U z 2019r. poz. 1186 ). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2010r. ( I OSK 1310/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) termin na rozpoczęcie lub kontynuowanie po przerwie robót budowlanych, o którym mowa w tym przepisie jest terminem prawa materialnego, skoro jest to termin realizacji prawa materialnego do zabudowy terenu w granicach określonych w pozwoleniu na budowę. Rozpoczyna on swój bieg od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana, przy czym pozwolenie na budowę wygasa z upływem wskazanego terminu, niezależnie od tego czy opóźnienie w rozpoczęciu robót było zawinione przez stronę czy nie. Z niekwestionowanych w sprawie danych wynika, że na decyzji dnia [...] r. udzielającej [...] Sp. z o.o, pozwolenia na budowę Elektrociepłowni Biogazowej, następnie przeniesionej decyzją z dnia [...] r. na rzecz skarżącej, umieszczona jest pieczątka Starosty [...] z podpisem potwierdzającym jej prawomocność z dniem [...]. Wprawdzie w powołanym wyroku Sąd wskazał, że zamieszczenie tego rodzaju tzw. klauzuli ostateczności stanowi jedynie zaświadczenie przez pracownika organu architektoniczno-budowlanego, że dana decyzja jest ostateczna, nie ma jednak charakteru przesądzającego o ostateczności decyzji, to jednak nigdy nie wskazano żadnych innych okoliczności wskazujących, aby istniały podstawy uzasadniające przyjęcie innego terminu. Trafnie również organy uznały, powołując się na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] r. , że na terenie wskazanym w pozwoleniu nie były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane, działki porośnięte są trawą, brak jest zaplecza budowy, ponadto teren jest nieogrodzony. Oceny tej nie zmienia konsekwentnie podtrzymywany przez skarżącą argument o zgłoszeniu przez pierwotnego jeszcze inwestora rozpoczęcie robót budowlanych, pobrania dziennika budowy, oraz podjęciu prac przygotowawczych w postaci niwelacji terenu, utwardzeniu wjazdu na działkę i wykoszeniu chwastów [...]. oraz ustawienia [...]. barakowozu jako zaplecza budowy, co miało skłaniać do wniosku o rozpoczęciu budowy w rozumieniu art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W istocie spór dotyczy waloru dowodowego dziennika budowy, którego zapisy organy uznały za decydujące, wobec stanowiska skarżącej, według której okoliczności rozpoczęcia budowy mogą być wykazane innymi środkami dowodowymi w postaci zeznań świadków w tym kierownika budowy oraz materiałem fotograficznym dokumentującym ustawienie na terenie budowy obiektu socjalno - technicznego. Wydaje się oczywiste, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Wielokrotnie już podkreślano, że regulacje prawa budowlanego co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Stąd też, co jasne, przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle. W niczym jednak nie zmienia to spojrzenia na poprawność działania organów. Podobnie jak i skarżąca mają one rację, nadając dziennikowi budowy szczególne znaczenie pośród innych środków dowodowych, szczególnie w przypadku gdy przedmiotem sprawy jest wygaszenie pozwolenia na budowę. Bez wątpienia, skoro warunkiem do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest upływ czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego, których odzwierciedlenie następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ustawy podstawowym i zasadniczym dowodem jest właśnie dziennik budowy ( tak NSA w wyrokach z dnia 8 marca 2007 r. II OSK 457/06 oraz 24 lipca 2014r. II OSK 365/13, opubl. w CBOSA ). Prawdą jest, że chociaż w orzecznictwie dziennika budowy nie uznaje się za dokument urzędowy, nie spełnia bowiem warunku definicji dokumentu urzędowego określonej w art. 76 § 1 kpa, bowiem nie jest sporządzany przez organ, o którym mowa w tym przepisie, to przecież stosownie do art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Trafnie zwróciła natomiast uwagę skarżąca, że nie jest wykluczone przeprowadzenie dowodów, podważających domniemanie wynikające z wpisów w dzienniku. Które mają potwierdzić jej wersję. Tyle tylko, że również organy takiej możliwości nie kwestionowały, wskazując jedynie na konieczność oceny wszystkich dowodów w świetle art. 80 kpa. Jak jednak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2018r. (II OSK 2398/17 podanym zresztą w skardze, także w wyroku z dnia 29 maja 2013r. II OSK 260/12 podanym z kolei przez Wojewodę wszystkie opubl. w CBOSA ) chociaż dokument prywatny, tak jak i urzędowy jest dowodem w sprawie, w której może okazać się także konieczne przeprowadzenie innych dowodów w danym zakresie, fakt ten nie może być jednak odczytywany jako obowiązek organów do przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów i to na żądanie podmiotu wnoszącego skargę. Naczelny Sąd Administracyjny jasno zaznaczył, że dopiero poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy można podważyć domniemanie prawdziwości zawartych w nim danych, np. w sytuacji, gdy nie jest on prowadzony w sposób zgodny z wymogami określonymi w tym zakresie w ustawie oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953 ze zm.). W przeciwieństwie do skarżącej nie ma powodów do twierdzenia, że domniemanie prawdziwości dziennika budowy skutecznie podważyła. Według dziennika wydanego [...]. pierwszy zapis został zamieszczony [...]. o przejęciu przez Z. Ż. obowiązków kierownika budowy, kolejny z [...]. dotyczy złożenia zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych, następny natomiast z [...]. o wyznaczeniu osi pod zagospodarowanie terenu budowy. Pod datą [...]. wpisano zagospodarowanie placu budowy wraz z postawieniem zaplecza budowy, [...]. wykonano niwelację terenu. Kolejnego wpisu dokonano [...] o przejęciu inwestycji przez skarżąca mimo, że dopiero [...]. przeniesiono na nią pozwolenie na budowę. Warto zauważyć, że część wpisów była zamieszczana przez Prezesa Zarządu skarżącej R. B., brak jest jednak informacji, aby taką funkcję pełnił i był do tego uprawniony (art. 42 ust. 2 pkt. 1 prawa budowlanego ). Sama skarżąca w piśmie z dnia [...] potwierdziła, że w dzienniku budowy nie ma wpisów potwierdzających wykonanie niwelacji terenu, postawienia tymczasowego obiektu socjalno – technicznego, wykoszenia chwastów i utwardzenia wjazdu na działkę, co miało nastąpić przez przeoczenie. Podkreślić przy tym trzeba, że wymieniony w przepisie art. 42 ist. 1 katalog prac przygotowawczych 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy jest zamknięty. Inne, ewentualnie podejmowane czynności, nie są więc pracami przygotowawczymi. Są to jedynie czynności faktyczne, które nie wywołują prawnie doniosłego skutku w postaci rozpoczęcia budowy. W świetle tego przepisu za rozpoczęcie budowy nie może zostać uznane przyjęcie obowiązków kierownika budowy, czy złożenie zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych. Skarżąca nigdy nie zakwestionowała prawdziwości wpisów zawartych w dzienniku budowy, co więcej obecny podczas oględzin w dniu [...]. kierownik budowy potwierdził odzwierciedlenie czynności w zapisach dziennika budowy. Wyprowadzone przez organy wnioski miały podstawę również w zeznaniach świadków, które w powiązaniu z treścią dziennika budowy stworzyły logiczną i przekonującą całość. W piśmie z dnia [...]. H. T. właściciel sąsiedniej nieruchomości potwierdził, że na działki stanowi śmietnisko przysypane ziemią. Z kolei W. M. w piśmie z dnia [...]. jednoznacznie wskazał, że mimo przejeżdżania od 11 lat droga obok nieruchomości nigdy nie była porządkowana, nigdy nie były prowadzone roboty budowlane, nie było sprzętów i ludzi, nie wykonano utwardzenia drogi dojazdowej, nie umieszczono również tablicy informacyjnej, tylko raz pojawił się stary kontener, ale na krótko. W pismach z [...]. K. M. i L. K. stwierdzili natomiast, że [...]. R. B. i J. S., przedstawiciele skarżącej montowali tablicę budowalną, której nigdy wcześniej nie było. Utwierdza to jedynie w przekonaniu, że inwestorzy nie rozpoczęli budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała ostateczna. W przeciwieństwie do tego co sądzi skarżąca, organ odniósł się również do informacji zawartych w oświadczeniach A. S., E. K., P. M. i kierownika budowy Z. Ż. o posadowieniu w [...]. na terenie budowy obiektu socjalno – techniczego ( barakowozu). Ponieważ wskazali, że musiał zostać usunięty z powodu dewastacji i zniszczenia, Wojewoda pismem z [...]. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w B. o informacje dotyczące włamania i dewastacji kontenera, który miał znajdować się na terenie budowy. Z uzyskanej odpowiedzi z [...]. wynikało, że nie odnaleziono informacji na ten temat. Nie można w tej sytuacji uznać, że ocena materiału dowodowego przez organ była dowolna i nieobiektywna. Odmiennego stanowiska co do spełnienia przesłanek wygaszenia decyzji nie sposób upatrywać w fakcie przeniesienia pozwolenia na budowę na skarżącą, co jej zdaniem miałoby potwierdzać pozostawanie decyzji w obrocie prawnym. Również ta kwestia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015r. ( II OSK 2269/13 opubl. w CBOSA ) wywiódł, że w sprawie dotyczącej przeniesienia pozwolenia na budowę organ administracji nie jest uprawniony do badania, czy przenoszone pozwolenie na budowę wygasło (utraciło ważność). Według sądu, który potwierdził trafność stanowiska Wojewody, badanie tej kwestii jest niedopuszczalne z uwagi na ograniczony przez art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego krąg podmiotów mogących brać udział w tym postępowaniu. Kwestia czy pozwolenie na budowę wygasło (straciło ważność), tak samo jak pozwolenie na budowę, może dotyczyć interesów prawnych szerszej grupy podmiotów (co najmniej właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania). Nie można zatem takiej kwestii rozstrzygać w postępowaniu w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę, w którym krąg stron jest ograniczony do podmiotów, pomiędzy którymi dochodzi do przeniesienia pozwolenia na budowę. Warto również zwrócić uwagę, że chociaż w tym postępowaniu istnieje potrzeba dokonania koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło, to samo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 kpa ma charakter deklaratoryjny, choć wymagane jest rozstrzygnięcie tej sprawy w drodze decyzji. Jak już wskazano, termin na rozpoczęcie lub kontynuowanie po przerwie robót budowlanych, o którym mowa w przepisie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, gdyż jest to termin realizacji prawa materialnego do zabudowy terenu w granicach określonych w pozwoleniu na budowę. Z tego względu na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania, którego przedmiotem jest wygaśnięcie pozwolenia, w razie uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie w tym przedmiocie ma na celu usunięcie istniejących rozbieżności natury faktycznej i prawnej, w tym eliminację stanu niepewności odnośnie do przysługującego danemu podmiotowi prawa realizacji określonego zamierzenia budowlanego. Istnienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej może bowiem rodzić pozory istnienia określonych uprawnień. Zastrzeżenia nie budzi także podstawa prawna rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, którą stanowił przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z nim organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że przepis ten reguluje dwie odrębne sytuacje, a więc są w nim de facto dwa przepisy. Pierwszy z nich stanowi, że organ I instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa. Przepis drugi stanowi zaś, że organ I instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi na interes społeczny lub interes strony. Przepis pierwszy nie zmienia istniejącego stanu prawnego, bo odsyła do przepisów szczególnych, nakazujących stwierdzenia wygaśnięcia mocy prawnej decyzji. Przepisem szczególnym w sprawie jest właśnie przepis art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wprawdzie, jak już wspomniano, decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny, tym niemniej to właśnie jej wydanie uzasadnia przyjęcie, że pozwolenie na budowę zostało wyeliminowanie z obrotu prawnego. W świetle powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.