Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 233/22 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia danych przestrzennych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 6 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 233/22, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), odrzucił skargę A. W. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia danych przestrzennych.

W skardze, powołując się na art. 50 § 1 i art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), skarżąca zarzuciła organowi administracji niewykonywanie czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne", zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1916) oraz pkt 2.2. i 2.3 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, a także § 7 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r., poz. 214). Zdaniem skarżącej organ administracji nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami prawa, bowiem zbiór ten nie zawiera dwóch wymaganych przez przepisy prawa elementów, tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto – zdaniem skarżącej - zbiór danych przestrzennych nie jest zgodny ze "schematem aplikacyjnym GML". Wyżej opisane zaniechanie organu administracji, w ocenie skarżącej, narusza jej prawa materialne, pozbawiając ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych przez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje jej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. 2019, poz. 1446). Skarżąca wyjaśniła, że nieudostępnianie przez organ administracji pełnych danych, w sposób zgodny z prawem, skutkuje ponoszeniem przez nią wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez nią działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług związanych z analizami przestrzennymi, w tym dostępem do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi aktami planistycznymi oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia takich aktów, a także studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z obszaru całej Polski. Dodała, że zapewnienie przedmiotowego dostępu służy głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych i bardziej szczegółowo wyjaśniła, jaką wartość ma szybki i łatwy dostęp do aktualizowanych danych.

We wnioskach skargi skarżąca zażądała zobowiązania organu administracji "do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy" oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności Sąd ten rozważył, czy "określony przez Skarżącą przedmiot skargi, tzn. prowadzenie przez organ administracji publicznych zbiorów danych związanych z tematami danych przestrzennych, w sposób i na zasadach określonych w ustawie z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (...), może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.". W odniesieniu do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stwierdził, że przedmiotem skargi mogą być akty lub czynności, które mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Następnie przyjął, że w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie można uznać sposobu utworzenia i prowadzenia zbiorów danych przestrzennych, jak również ich merytorycznej zawartości. Wskazał, że "(u)dostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata". Zdaniem Sądu pierwszej instancji w tego rodzaju sprawach obowiązek organu ma ogólny charakter i "nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych". Stwierdził, że "czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków Skarżącej". Zauważył też, że nie "istnieje przepis prawa, który uprawniałby Skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej". Ponadto stwierdził, że "(s)am wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień". Powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08 oraz postanowienie WSA w Gdańsku z 20 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/22.

Dalej podał, że "(w) świetle ww. rozważań nie sposób przyjąć, aby prowadzenie (udostępnienie) danych przestrzennych stanowiło czynność/akt z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego" oraz że "(w) konsekwencji poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje również bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nich z obowiązków udostępnienia danych przestrzennych". Powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. stwierdził, że "przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych" oraz, że "(b)rak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby możliwość zaskarżenia czynności czy bezczynności udostępniania danych przestrzennych".

W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wniesienia skargi na czynności udostępniania przez właściwe organy informacji zgromadzonych w zbiorach danych przestrzennych, gdyż czynności te nie mają charakteru indywidualnego; zdaniem skarżącej, po pierwsze, czynności w niniejszej sprawie były skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, a mianowicie do skarżącej, po drugie, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie ogranicza możliwości zaskarżania aktów lub czynności organów jedynie do takich, które mają charakter indywidualny – możliwe jest na jego podstawie kwestionowanie na drodze sądowej także innych działań organów, które naruszają uprawnienia osób którym przysługują, wynikające z przepisów prawa; po trzecie, w analogicznej sprawie WSA w Krakowie orzekł, że organ dopuścił się nieprawidłowości – wyrok z 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 198/22;

2) art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu; zdaniem skarżącej, istotą skargi jest nieprawidłowe wykonywanie przez organ czynności nakazanych prawem, a nie brak takich czynności w ogóle; w ocenie skarżącej, "(p)rzedmiotowe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem jako podstawę rozstrzygnięcia powołano m.in. przepis, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie";

3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi z powodu błędnego przyjęcia, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 45 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujących każdemu prawo do sądu, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na pominięciu tych przepisów przy rozpoznawaniu sprawy, które to uchybienie jest konsekwencją naruszeń przepisów postępowania, wskazanych powyżej.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia postanowienia i uwzględnienia skargi poprzez uznanie – na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. – "uprawnienia Skarżącej, wynikającego z przepisów prawa wskazanych w Skardze, do uzyskania dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Organu, spełniającego wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS, (...), czyli do zbioru danych przestrzennych zgodnego ze schematem aplikacyjnym GML".

W przypadku wydania orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono również o poinformowanie – na podstawie art. 155 § 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. – Ministra Rozwoju i Technologii o istotnych naruszeniach prawa ze strony organu, stwierdzonych przez NSA.

W końcu wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do stwierdzenia, że brak podstaw prawnych, aby przyjąć, że zaskarżona do sądu administracyjnego działalność organu administracji podlega zaskarżeniu, jest trafne, zaś żadna z podstaw kasacyjnych tego stanowiska skutecznie nie podważa.

Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżąca w skardze nie wskazała jednoznacznie podstaw prawnych dopuszczalności wniesionej skargi. Powołała się bowiem łącznie na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Takie określenie podstaw prawnych dopuszczalności skargi wymagało odniesienia się do każdej ze wskazanych podstaw.

Sąd pierwszej instancji w zakresie podstawy prawnej, mającej wynikać z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie zajął stanowiska. Jednakże w skardze kasacyjnej nie przytoczono żadnej podstawy kasacyjnej, z której by wynikało, że skarżąca stawia Sądowi pierwszej instancji z tego powodu zarzut naruszenia prawa. Oznacza to, że skarżąca obecnie stoi na stanowisku, iż powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie stanowiły jednak podstawy prawnej dopuszczalności jej skargi. Z faktu, że w skardze kasacyjnej przytoczono podstawy kasacyjne, zawierające zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie nadto powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, wynika też, że NSA, będąc stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. związany granicami skargi kasacyjnymi, jest uprawniony jedynie do oceny zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny podstawy prawnej skargi opartej na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. konieczne jest w pierwszym rzędzie wyjaśnienie, co jest przedmiotem skargi skarżącej. W ocenie NSA za miarodajne w tym zakresie należy przyjąć twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej. Skoro Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę przyjmując, że nie dotyczy ona sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), to w skardze kasacyjnej, sporządzanej przez profesjonalnego pełnomocnika, należało wskazać, czego skarga dotyczyła i wykazać, że taki przedmiot skargi należy do właściwości sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej twierdzi się, że istotą skargi "był brak możliwości pozyskania przez Skarżącą danych obejmujących wszystkie elementy wymagane prawem". W innym miejscu skargi kasacyjnej twierdzi się, że istotą skargi "jest nieprawidłowe wykonywanie przez Organ czynności nakazanych prawem, a nie brak takich czynności w ogóle". Jednakże z innych twierdzeń skargi kasacyjnej wynika, że czynność, która miała naruszyć prawa skarżącej to nie czynność, która wprost narusza takie prawa, lecz sposób wykonania przez organ administracji określonych czynności nakazanych prawem, mianowicie wadliwie (zdaniem skarżącej niezgodne z prawem) wykonanie takich czynności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi się bowiem, że istotą skargi "było zakwestionowanie niezgodnego z prawem sposobu udostępnienia danych, a nie brak tego udostępnienia w ogóle". To twierdzenie koresponduje z twierdzeniem zawartym w skardze, gdzie podnosi się po pierwsze, że organ administracji "nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych (...), spełniających wymagania nałożone (...) przepisami prawa, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch wymaganych obowiązującymi przepisami prawa elementów (obiektów przestrzennych) tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego", po drugie, że ten zbiór danych przestrzennych "nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML".

Te wszystkie twierdzenia dotyczące przedmiotu skargi zostały powiązane z przepisami powołanymi w skardze, przy czym w skardze, poza przepisami mającymi stanowić podstawę prawną wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 50 § 1 i art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), powołano przepisy, z którymi czynności organu administracji nie były zdaniem skarżącej zgodne (§ 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz § 7 pkt 1 wz. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego), a także przepisy, z których zdaniem skarżącej miał wynikać obowiązek organu administracji udostępnienia danych przestrzennych. W tym ostatnim zakresie skarżąca powołała się na art. 67a – 67c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Ostatnio wskazane przepisy przewidują obowiązek m.in. organów wykonawczych gmin, a więc takiego organu administracji, jaki jest stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie, udostępnienia danych przestrzennych. Taki obowiązek wynika z art. 67a ust. 1 oraz art. 67c ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 67c ust. 3 powołanej ustawy stanowi się, że dane przestrzenne, o których tutaj mowa, zobowiązane do tego organy udostępniają nieodpłatnie za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej.

Z powyższego wynika, że skarżąca zaskarżyła podejmowane przez organ administracji czynności w zakresie udostępniania danych przestrzennych, przy czym nie kwestionowała tych, które zostały podjęte, lecz twierdziła, że poza tymi, których dokonano, należało podjąć jeszcze inne, mianowicie udostępnić dwa brakujące zdaniem skarżącej elementy oraz zastosować odpowiedni "schemat aplikacyjny".

Oceniając dopuszczalność tak rozumianej skargi w kontekście art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazać należy, że w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w powołanym przepisie, to akty i czynności o indywidualnym charakterze (np. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07; M. Bogusz, Glosa do wyroku NSA z 20 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 611/08, Gdańskie Studia Prawnicze, Przegląd Orzecznictwa nr 3 z 2009 r., str. 11 – 18; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, art. 3, Nb 33, Warszawa 2021). W powołanej uchwale wręcz się stwierdza, że "(j)ak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów" oraz że "(a)kt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Ponadto w powołanej uchwale stwierdzono, że "z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", co oznacza, "że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata".

Skarżąca na żaden taki przepis w skardze kasacyjnej się nie powołała.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (punkt 2.1.1. uzasadnienia) wynika, że na uzasadnienie indywidualnego charakteru zaskarżonej czynności skarżąca powołuje się na to, że "zindywidualizowanie" tej czynności w ten sposób, że skarżąca została jej adresatem nastąpiło najpóźniej w chwili skierowania przez skarżącą do organu administracji żądania usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko to jest jednakże błędne, gdyż skarżąca nie wskazała przepisu prawa, który stanowiłby, że w zakresie udostępniania danych przestrzennych określony podmiot może domagać się udostępnienia danych przestrzennych. Zatem skarżąca kierując do organu wskazane żądanie nie realizowała żadnego uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Dodać należy, że w ramach tej argumentacji skarżąca niejako przyznaje, że udostępnianie danych przestrzennych ma ogólny, a nie indywidualny charakter. Pisze bowiem, że "jakkolwiek samo zakładanie czy prowadzenie zbioru danych przestrzennych można uznać za czynności o charakterze ogólnym, a nie indywidualnym, to już czynności udostępniania danych z tego zbioru konkretnemu wnioskodawcy ma charakter indywidualny – jest to bowiem czynność będąca reakcją na indywidualną próbę/wniosek o pozyskanie tychże danych przez daną osobę – w tym przypadku Skarżącą". Problem jednak w tym, że skarżąca nie wskazała przepisu prawa, z którego by wynikało, że dane przestrzenne mogą być udostępniane na wniosek. Z przepisów prawa wynika, że na skutek działań właściwych organów administracji, nie tylko organu, który jest stroną niniejszego postępowania, ma być stworzona i prowadzona infrastruktura informacji przestrzennej, która będzie umożliwiała samodzielne pozyskiwanie tych danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jak już wskazano, w art. 67c ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, że dane przestrzenne zobowiązane do tego organy udostępniają nieodpłatnie za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. W związku z tym do udostępnienia danych przestrzennych znajdzie zastosowanie także art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, przewidujący, że usługi, o których mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, są powszechnie dostępne za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jak również art. 11 i art. 12 tej ustawy zawierające odstępstwa od powszechnego dostępu do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy.

Niezależnie od wykazywania, że zaskarżona czynność ma indywidualny charakter skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawia stanowisko, według którego czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie muszą mieć indywidualnego charakteru (punkt 2.1.2. uzasadnienia). Wskazana argumentacja w istocie zasadza się na zagadnieniu dotyczącym charakteru prawnego znaków drogowych. W ocenie NSA jest ona nieprzekonująca, gdyż pomija uchwałę NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, w której rozstrzygnięto wątpliwości dotyczące prawnej kwalifikacji czynności z zakresu organizacji ruchu drogowego, przyjmując, że należą one do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Charakterystyczne jest to, że jak wynika z uzasadnienia uchwały, jednym z argumentów dla takiej kwalifikacji było to, że akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter indywidualny, a nie generalny.

Z powyższego wynika, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego zaskarżona czynność nie miała indywidualnego charakteru i w związku z tym podstawą prawną jej zaskarżenia do sądu administracyjnego nie mógł być art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym nie są zasadne podstawy kasacyjne dotyczące powołanego przepisu.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. polegającego na bezzasadnym przyjęciu, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji, zauważyć należy, że art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie ma samodzielnego charakteru, gdyż ustawodawca odsyła w nim do form działania administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Zatem, istotne jest to, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uwagi na to, że czynności, których dotyczyła skarga, nie mają indywidualnego charakteru. Oznacza to, że błędne przyjęcie, iż w sprawie występuje bezczynność powiązana z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Inaczej mówiąc, istotne jest, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w sprawie nie ma zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ wówczas także nie może wystąpić bezczynność określona w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana podstawa kasacyjna nie jest zatem zasadna.

Jeżeli chodzi o powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., to wskazać należy, że jest oczywiste, że ten przepis nie miał w sprawie żadnego zastosowania, gdyż skarżąca nie powoływała się na akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powoływanie się zatem przez Sąd pierwszej instancji na art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie miało w sprawie żadnego znaczenia. Tym samym żadnego znaczenia nie może mieć podstawa kasacyjna odnosząca się do tego przepisu. Istotne jest, że Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił powołanie się przez skarżącą na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jako podstawę prawną dopuszczalności jej skargi do sądu administracyjnego.

Niezasadna jest także podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż z przytoczenia tej podstawy kasacyjnej wynika, że w istocie dotyczy ona naruszenia wcześniej powołanych przepisów postępowania. Podobnie jak podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., która też jest w istocie powtórzeniem poprzednich podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się do powołanego w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Krakowie z 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 198/22, NSA zauważa, że wyrok ten jest nieprawomocny i została od niego wywiedziona skarga kasacyjna. Ponadto skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w uprzednio wydanych postanowieniach NSA z 24 stycznia 2023 r. o sygn. akt II OSK 1660/22, sygn. akt II OSK 1662/22, sygn. akt II OSK 1675/22 oraz sygn. akt II OSK 1676/22.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

W myśl art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.