Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Monika Kramek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawy ze skargi O. L. sp. z o.o. w P. na uchwałę Zespołu do spraw Suplementów Diety działającego przy Głównym Inspektorze Sanitarnym z dnia ... lutego 2022 r. nr ... w przedmiocie wyrażenia opinii dotyczącej maksymalnej ilości piperyny w suplementach diety postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej: O. L. sp. z o.o. w P. kwotę 200 zł (słownie "dwieście" złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, wpisaną do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 15 marca 2022 r. pod pozycją 6638.

O. L. sp. z o.o. w P., dalej: "Spółka", "Skarżąca" lub "Strona", pismem z ... marca 2022 r. (data nadania) wniosła skargę na opisaną w komparycji niniejszego postanowienia uchwałę nr ... Zespołu do spraw Suplementów Diety z dnia ... lutego 2022 r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej maksymalnej ilości piperyny w suplementach diety, dalej: "Uchwała".

W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że składa skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.". Zaskarżona Uchwała stanowi bowiem w ocenie Spółki inny akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca wywiodła, że zaskarżona Uchwała spełnia wymóg publicznoprawnego charakteru, ma charakter indywidualny, ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki producentów żywności, w tym suplementów diety, ponieważ może stanowić podstawę do nakazania wycofania danego suplementu diety z obrotu na podstawie przepisów prawa żywnościowego. Zaskarżonej Uchwale Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 8 Rozporządzenia 1925/20061 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie dodawania do żywności witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji poprzez ustalenie ograniczeń dla zastosowania piperyny, art. 5 Rozporządzenia 1334/20082 Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1334/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie środków aromatyzujących i niektórych składników żywności o właściwościach aromatyzujących do użycia w oraz na środkach spożywczych oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1601/91, rozporządzenia (WE) nr 2232/96 oraz (WE) nr 110/2008 oraz dyrektywę 2000/13/WE poprzez ustalenie ograniczeń dla zastosowania piperyny.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny, dalej: "GIS" lub "organ administracji", wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie w całości. GIS wyjaśnił, że Uchwała została podjęta na podstawie art. 9 ust. 2b pkt 1-2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1995), dalej: "ustawa o PIS". Wskazał, że Rada Sanitarno-Epidemiologiczna jest organem doradczym i opiniodawczym GIS w sprawach objętych zakresem działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W ramach Rady Sanitarno-Epidemiologicznej tworzy się, działający jako organ opiniodawczo-doradczy GIS, Zespół do spraw Suplementów Diety, dalej "Zespół". Zespół nie wykonuje czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Opracowuje natomiast pisemne opinie w formie uchwał w oparciu o art. 9 ust. 2b pkt 1 ustawy o PIS. Do opracowywania uchwał przez Zespół nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podejmowane uchwały stanowią pisemne opinie opracowywane przy wyjaśnianiu okoliczności dotyczących produktów objętych powiadomieniem, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021, ze zm.). Stąd też Rada (Zespół) nie podejmuje rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, tylko formułuje opinie, które może uwzględnić GIS przy podejmowaniu decyzji. Organ administracji wskazał, że Uchwała nie odnosi się do żadnego konkretnego produktu Spółki, ale do wszystkich suplementów diety, a tym samym nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. GIS wyjaśnił również, że zaskarżona Uchwała wbrew stanowisku Spółki, jako opinia naukowa niemająca mocy aktu prawnego powszechnie obowiązującego, nie może stanowić podstawy do nakazania wycofania danego suplementu diety z obrotu na podstawie przepisów prawa żywnościowego. Uchwała nie stanowi również podstawy wszczęcia przez organy PIS postępowań, a stanowi jedynie dowód w postępowaniu.

W piśmie z 31 maja 2022 r. Skarżąca przedstawiła stanowisko odnoszące się do twierdzeń GIS zawartych w odpowiedzi na skargę. Spółka wskazała, że zaskarżona Uchwała została podjęta na jej wniosek skierowany do GIS, co miało związek z prowadzonymi w stosunku do produktów Skarżącej postępowaniami administracyjnymi, co oznacza w ocenie Spółki, że została podjęta w sprawie indywidualnej. Jednocześnie nie została podjęta w ramach postępowań administracyjnych w szczególności przez organ je prowadzący lub na jego wniosek. Tym samym została ona podjęta w konkretnej sytuacji dotyczącej Skarżącej i de facto w stosunku do konkretnego adresata, aczkolwiek nie wymienionego w treści samej Uchwały. Każda uchwała Zespołu ma również bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki producentów żywności, ponieważ może stanowić podstawę do nakazania wycofania danego suplementu diety z obrotu na podstawie przepisów prawa żywnościowego. Zatem Uchwała bezpośrednio oddziałuje na prawo do prowadzenia działalności gospodarczej.

Odnosząc się do stanowiska GIS zgodnie z którym uchwała Zespołu może być jednym ze źródeł informacji w postępowaniu prowadzonym przez organy PIS i nie może stanowić podstawy do nakazania wycofania danego suplementu diety obrotu, Spółka wskazała, że w praktyce uchwały Zespołu są wielokrotnie wyłączną podstawą, na jakiej opierają się organy PIS w indywidualnych postępowaniach dotyczących wstrzymania produktu w obrocie lub jego wycofania z obrotu. Co więcej, dzieje się tak pomimo wskazywania przez strony postępowań szeregu informacji, które GIS pomija wskazując w swojej korespondencji na znaczenie opinii, która "rozstrzyga". Tym samym organy administracji państwowej traktują Uchwały tak, jakby stanowiły one przepis prawa stanowiący podstawę dla rozstrzygnięć indywidualnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, ponieważ została złożona na uchwałę Zespołu do spraw Suplementów Diety na którą skarga nie przysługuje. Sąd nie podziela poglądu, że przedmiotowa Uchwała stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Na wstępie wskazać warto, że stosownie do art. 1 pkt 6 ustawy o PIS Państwowa Inspekcja Sanitarna, jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych. Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy o PIS do zakresu działania PIS w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących nadzoru nad jakością zdrowotną żywności. Zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o PIS Państwową Inspekcją Sanitarną kieruje Główny Inspektor Sanitarny jako centralny organ administracji rządowej. W sprawach objętych zakresem działania PIS, organem kolegialnym, kadencyjnym, doradczym i opiniodawczym GIS jest Rada Sanitarno-Epidemiologiczna (art. 9 ust. 1 ustawy o PIS). Z art. 9 ust. 2a ustawy o PIS wynika natomiast, że częścią Rady Sanitarno-Epidemiologicznej jest Zespół do spraw Suplementów Diety, który jest również organem opiniodawczo-doradczym Głównego Inspektora Sanitarnego.

Stosownie do art. art. 9 ust. 2b ustawy o PIS o zadań Zespołu należy:

1) wsparcie merytoryczne i naukowe Głównego Inspektora Sanitarnego przy wyjaśnianiu okoliczności dotyczących produktów objętych powiadomieniem, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021), dalej: "u.b.ż.ż", poprzez opracowywanie pisemnych opinii w formie uchwał podejmowanych większością głosów członków Zespołu;

2) przygotowanie listy składników roślinnych z uwzględnieniem ich maksymalnych dawek w suplementach diety;

3) określanie maksymalnych dawek witamin i składników mineralnych w zalecanej dziennej porcji w suplementach diety, powyżej których wykazują one działanie lecznicze;

4) monitorowanie interakcji i działań niepożądanych suplementów diety.

Na podstawie 30 ust. 1 u.b.ż.ż Główny Inspektor Sanitarny po otrzymaniu powiadomienia o wprowadzeniu do obrotu określonych środków spożywczych może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy środki te spełniają wymagania określone przepisami prawa. Jednakże z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1 u.b.ż.ż, w przypadku przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1, Główny Inspektor Sanitarny może zobowiązać podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1, do udokumentowania, że środek spożywczy spełnia wymagania, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1-3, w szczególności do przedłożenia opinii jednostki naukowej lub Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych.

W niniejszej sprawie w ramach funkcjonowania Systemu Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznej Żywności i Paszach dokonano powiadomienia informacyjnego numer 2021.5174, które zaowocowało w Niemczech wszczęciem postępowania przed Bundesinstitut fur Risikobewertung w przedmiocie bezpiecznych dawek piperyny przeznaczonej do spożycia. W efekcie powyższego powiadomienia, GIS wszczął względem Spółki postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego GIS wezwał Spółkę do przedstawienia danych potwierdzających bezpieczeństwo stosowania piperyny w zaproponowanej przez przedsiębiorcę ilości, w celu uzupełnienia całodziennej diety. Spółka zwróciła się do GIS o rozważenie wystąpienia z wnioskiem o wydanie przez Zespół nowej uchwały w przedmiocie wyrażenia opinii dotyczącej maksymalnej ilości piperyny w suplementach diety. Efektem podjętych czynności Zespół wydał Uchwałę, którą Spółka uczyniła przedmiotem skargi.

Według literalnego brzmienia art. 9 ust. 2b ustawy o PIS, Zespół udziela GIS merytorycznego i naukowego wsparcie przy wyjaśnianiu okoliczności dotyczących produktów objętych powiadomieniem, o których mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż, poprzez opracowywanie pisemnych opinii w formie uchwał podejmowanych większością głosów członków Zespołu. Opinia, przybierająca formę uchwały Zespołu nie ma jednak charakteru wiążącego w sprawie głównej prowadzonej przez organy inspekcji sanitarnej. Brak jest normy prawnej, z której by takie związanie wynikało. Opinia – w przedmiotowej sprawie Uchwała - stanowi dokument pomocniczy w prowadzonym przez organy administracji postępowaniu i jest wyłącznie jednym z dowodów w sprawie na okoliczność dopuszczenia do obrotu, w niniejszej sprawie, suplementów diety, których składnikiem jest piperyna. Stąd też Zespół nie podejmuje rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, tylko formułuje opinie, które GIS może uwzględnić przy realizacji zadań należących do jego właściwości zgodnie z przepisami ustawy o PIS. Zespół jest eksperckim ciałem doradczym powołanym przez i służącym Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu. Zaskarżona Uchwała jest natomiast jednym z punktów odniesienia dla stwierdzenia, czy występuje podejrzenie niespełnienia przez środek spożywczy wymogów prawa sanitarnego. Stanowi ona dowód w postępowaniu, który podlega ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym dowodów przedkładanych przez stronę postępowania. Uchwała jest przedstawiana w toku sprawy i nie kończy sprawy, ani nie rozstrzyga jej co do istoty. Prawidłowość postępowania dowodowego, w tym dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie oraz zastosowanych środków dowodowych podlega kontroli sądów administracyjnych w przypadku złożenia skargi na decyzję kończącą postępowanie w danej sprawie.

Uchwała nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Została podjęta w związku z postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym powiadomienia o zamiarze wprowadzenia pierwszy raz do obrotu na terytorium Polski produktu Spółki pn. Knockout 2.0, ale jej treść jednoznacznie wskazuje, że dotyczy kwestii określenia poziomu piperyny jako składnika suplementów diety – jednakże nie tylko produktach Spółki.

Zaskarżona Uchwała nie jest również aktem, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stanowi ona opinię, stanowisko, dodatkowe źródło informacji, które nie ma mocy aktu prawnego powszechnie obowiązującego i samodzielnie nie może stanowić podstawy do wstrzymania wprowadzenia produktu do obrotu na podstawie przepisów prawa żywnościowego.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy przedmiotowa Uchwała podlega merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny ma argument powołany przez Spółkę w jej replice na odpowiedź na skargę. Spółka wskazała w replice, że o wyniku postępowania prowadzonego wobec niej w przedmiocie wycofania produktu z obrotu przesądziła wyłącznie treść normatywna zaskarżonej Uchwały. Strona stwierdziła, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organy administracji dokonały oceny jakichkolwiek materiałów naukowych, w tym tych przedłożonych w toku postępowania przez Spółkę. W praktyce uchwały Zespołu, a w szczególności ich części normatywne są wielokrotnie wyłączną podstawą, na jakiej opierają się organy PIS w indywidualnych postępowaniach dotyczących wstrzymania produktu w obrocie lub jego wycofania z obrotu.

Stwierdzić należy, że właściwym postępowaniem dla powołania przedstawionych argumentów jest postępowanie w przedmiocie zaskarżenia decyzji wstrzymujących obrót lub wycofujących produkty z obrotu. W ramach kontrolowania decyzji administracyjnej, która zostanie wydana po zakończeniu postępowania dowodowego i z uwzględnieniem jego wyników Sąd może ocenić prawidłowość postępowania dowodowego, w tym dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie oraz zastosowanych środków dowodowych. Tym samym Sąd podziela ocenę organu administracji zgodnie z którą Spółka nie może w oderwaniu od decyzji kończącej postępowanie, w którym jako dowód została wykorzystana Uchwała, kwestionować jej prawidłowości.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji. Podstawę do zwrotu wpisu sądowego stanowił art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Dnia 10 czerwca 2022 r.

ZARZĄDZENIE

Odpis postanowienia z uzasadnieniem doręczyć pełnomocnikowi strony skarżącej bez pouczenia oraz organowi admin. – z pouczeniem o trybie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej.

Sędzia sprawozdawca

Monika Kramek

Wykonano dnia: