Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 826/22 w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. w P. na uchwałę Zespołu do spraw Suplementów Diety działającego przy Głównym Inspektorze Sanitarnym z dnia 4 lutego 2022 r., nr 1/2022 w przedmiocie wyrażenia opinii dotyczącej maksymalnej ilości piperyny w suplementach diety postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "Sądem pierwszej instancji" lub "WSA"), postanowieniem z 10 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 826/22, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a."), odrzucił skargę O. Sp. z o.o. w P. (dalej zwaną "skarżąca") na uchwałę Zespołu ds. Suplementów Diety (dalej zwanego "ZSD") działającego przy Głównym Inspektorze Sanitarnym (dalej zwanego "GIS") z 4 lutego 2022 r. w przedmiocie wyrażenia opinii dotyczącej maksymalnej ilości piperyny w suplementach diety (dalej zwaną "uchwałą").

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W efekcie powiadomienia informacyjnego nr 2021.5174 dokonanego w ramach funkcjonowania Systemu Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznej Żywności i Paszach, GIS wszczął względem skarżącej postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021; dalej zwanej "u.b.ż.ż"). W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego GIS wezwał skarżącą do przedstawienia danych potwierdzających bezpieczeństwo stosowania piperyny w zaproponowanej przez przedsiębiorcę ilości, w celu uzupełnienia całodziennej diety. Skarżąca zwróciła się do GIS o rozważenie wystąpienia z wnioskiem o wydanie przez ZSD uchwały w przedmiocie wyrażenia opinii dotyczącej maksymalnej ilości piperyny w suplementach diety. W efekcie podjętych czynności ZSD wydał przedmiotową uchwałę nr 1/2022 z 4 lutego 2022 r.

Skarżąca, pismem z 14 marca 2022 r., wniosła do WSA skargę na uchwałę. W uzasadnieniu wyjaśniła, że uchwała stanowi inny akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca wywiodła, że zaskarżona uchwała spełnia wymóg publicznoprawnego charakteru, ma charakter indywidualny, ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki producentów żywności, w tym suplementów diety, ponieważ może stanowić podstawę do nakazania wycofania danego suplementu diety z obrotu na podstawie przepisów prawa żywnościowego. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 8 Rozporządzenia 1925/20061 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie dodawania do żywności witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji poprzez ustalenie ograniczeń dla zastosowania piperyny, art. 5 Rozporządzenia 1334/20082 Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1334/2008 z 16 grudnia 2008 r. w sprawie środków aromatyzujących i niektórych składników żywności o właściwościach aromatyzujących do użycia w oraz na środkach spożywczych oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1601/91, rozporządzenia (WE) nr 2232/96 oraz (WE) nr 110/2008 oraz dyrektywę 2000/13/WE poprzez ustalenie ograniczeń dla zastosowania piperyny.

W odpowiedzi na skargę GIS wyjaśnił, że uchwała została podjęta na podstawie art. 9 ust. 2b pkt 1 – 2 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 195; dalej zwaną "u.p.s."). Do uchwały nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. GIS wyjaśnił również, że zaskarżona uchwała wbrew stanowisku skarżącej, jako opinia naukowa niemająca mocy aktu prawnego powszechnie obowiązującego, nie może stanowić podstawy do nakazania wycofania danego suplementu diety z obrotu na podstawie przepisów prawa żywnościowego. Uchwała nie stanowi również podstawy wszczęcia przez organy postępowań, a stanowi jedynie dowód w postępowaniu.

W piśmie z 31 maja 2022 r. skarżąca przedstawiła stanowisko odnoszące się do twierdzeń GIS zawartych w odpowiedzi na skargę. Skarżąca zaznaczyła, że każda uchwała ZSD ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki producentów żywności, ponieważ może stanowić podstawę do nakazania wycofania danego suplementu diety z obrotu na podstawie przepisów prawa żywnościowego i wielokrotnie organy administracji państwowej traktują uchwały tak, jakby stanowiły one przepis prawa stanowiący podstawę dla rozstrzygnięć indywidualnych.

Zaskarżonym postanowieniem z 10 czerwca 2022 r. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę.

W uzasadnieniu WSA uznał, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ została złożona na uchwałę ZSD, na którą skarga nie przysługuje. Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że przedmiotowa uchwała stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Zespół do spraw Suplementów Diety (ZSD) działa w ramach Rady Sanitarno – Epidemiologicznej i jest organem doradczym i opiniodawczym GIS w sprawach objętych zakresem działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zespół nie wykonuje czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ZSD udziela GIS merytorycznego i naukowego wsparcia przy wyjaśnianiu okoliczności dotyczących produktów objętych powiadomieniem o wprowadzeniu do obrotu określonych środków spożywczych, o których mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż, poprzez opracowywanie pisemnych opinii w formie uchwał podejmowanych większością głosów członków ZSD. Opinia, przybierająca formę uchwały ZSD nie ma charakteru wiążącego w sprawie głównej prowadzonej przez organy inspekcji sanitarnej. Brak jest normy prawnej, z której by takie związanie wynikało.

WSA podzielił stanowisko organu, że uchwała Zespołu nie podejmuje rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, tylko formułuje opinie, które GIS może uwzględnić przy realizacji zadań należących do jego właściwości zgodnie z przepisami u.p.s. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała jest jednym z punktów odniesienia dla stwierdzenia, czy występuje podejrzenie niespełnienia przez środek spożywczy wymogów prawa sanitarnego. Stanowi ona dowód w postępowaniu, który podlega ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym dowodów przedkładanych przez stronę postępowania. Uchwała jest przedstawiana w toku sprawy i nie kończy sprawy, ani nie rozstrzyga jej co do istoty. Prawidłowość postępowania dowodowego, w tym dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie oraz zastosowanych środków dowodowych podlega kontroli sądów administracyjnych w przypadku złożenia skargi na decyzję kończącą postępowanie w danej sprawie.

WSA zaznaczył, że uchwała została podjęta w związku z postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym powiadomienia o zamiarze wprowadzenia pierwszy raz do obrotu na terytorium Polski produktu Spółki pn. [...], ale jej treść jednoznacznie wskazuje, że dotyczy kwestii określenia poziomu piperyny jako składnika suplementów diety – nie tylko w produktach skarżącej.

Skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła postanowieniu WSA z 10 czerwca 2022 r. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że uchwała nie stanowi innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień i obowiązków w rozumieniu tego przepisu, co skutkowało odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIS wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Spółki z o.o. O. zarzuca zaskarżonemu postanowieniu WSA naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwała ZSD nie stanowi innego aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w tym przepisie, zatem nie służy na nią skarga do sądu administracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Do kategorii aktów lub czynności, które podlegają kognicji sądów administracyjnych w ramach przeprowadzanej przez nie kontroli administracji publicznej, a o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 16).

Podkreśla się więc, że aby akt lub czynność znalazły się w tej kategorii, niewątpliwie nie mogą rozstrzygać w drodze decyzji i postanowienia, powinny ustalać (odmawiać), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego, muszą wywoływać określone skutki prawne dla sprecyzowanego podmiotu prawa (tak m.in. T. Woś /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2012, s. 69 – 70). Akcentuje się zatem, że podejmowane akty mają charakter indywidualny. Także w uzasadnieniu uchwały z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (opubl. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 210) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, do których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akty te są podejmowane w sprawach indywidualnych, których przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Poza zakresem tego rodzaju aktów pozostają akty o charakterze generalnym.

W orzecznictwie podkreśla się również, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06; treść tego orzeczenia dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W rozpoznawanej sprawie trafnie przyjęto, że taki związek nie został wykazany.

Nie można się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, którego zdaniem związek ten istnieje bowiem każda uchwała Zespołu do spraw Suplementów Diety ma wpływ na prawa i obowiązki producentów żywności, w tym suplementów diety, gdyż może stanowić podstawę do nakazania wycofania (lub nakazania wstrzymania wprowadzenia) danego suplementu diety z obrotu, na podstawie prawa żywnościowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie o taki związek chodzi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy przypomnieć, że sporna uchwała dotyczy kwestii maksymalnej ilości piperyny w suplementach diety i ma charakter opinii naukowej, opracowanej na podstawie dostępnej wiedzy, w tym aktualnych publikacji w różnych krajach, w żaden sposób nie wypowiada się natomiast w przedmiocie wprowadzanych przez skarżącą suplementów diety, w szczególności, nakazania wycofania czy wstrzymania wprowadzania danego produktu do obrotu. Jednym słowem uchwała ta stanowi opinię, stanowisko, dodatkowe źródło informacji dla organu, jak słusznie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 9 ust. 2b u.p.s. Zespół do spraw Suplementów Diety udziela GIS merytorycznego i naukowego wsparcia przy wyjaśnianiu okoliczności dotyczących produktów objętych powiadomieniem, o których mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. Uchwała Zespołu nie ma zatem charakteru władczego i samodzielnie nie stanowi podstawy do potwierdzenia obowiązku czy pozbawienia uprawnienia na podstawie przepisów prawa żywnościowego. Może (ale wcale nie musi) być jednym ze środków dowodowych wykorzystanych przez organ w postępowaniu administracyjnym (lub w postępowaniu wyjaśniającym toczącym się na podstawie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż.).

Zasadnie też w sprawie przyjęto, że uchwała ta nie ma charakteru indywidualnego. Autor skargi kasacyjnej nie zgadzał się z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, a indywidualny charakter uchwały łączył z wydaniem jej w ramach postępowań dowodowych prowadzonych w stosunku do skarżącej, podkreślając, że to skarżąca zwróciła się do GIS z wnioskiem o jej wydanie. Te okoliczności, zdaniem NSA nie przesądzają jednak o indywidualnym charakterze uchwały. Trafnie argumentuje WSA, że jej treść dotyczy dopuszczalnego poziomu piperyny w suplementach diety, ale w żaden sposób nie wynika z niej aby ograniczała się tylko do produktów Spółki. Na indywidualny charakter opinii wydawanych przez Zespół do spraw Suplementów Diety (utworzony jako organ doradczy i opiniodawczy GIS – w ramach Rady Sanitarno – Epidemiologicznej) nie wskazują także przepisy będące podstawą tego działania. Zgodnie z wyżej wymienionym – art. 9 ust. 2b pkt 1 – 2 u.p.s. Rada jest organem opiniodawczo – doradczym Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawach objętych zakresem działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak wskazuje się w doktrynie "Rada (Zespół) nie podejmuje rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, tylko formułuje opinie, które może uwzględnić Główny Inspektor Sanitarny przy podejmowaniu rozstrzygnięć" (por. M. Kaczocha Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Komentarz do art. 9 opubl. Lex/el 2023). Generalny charakter opinii wydanych przez Zespół potwierdza zresztą również praktyka organu, który powołuje się na opracowane już wcześniej uchwały (opinie) dotyczące poszczególnych zagadnień np. w znajdującej się w aktach administracyjnych – decyzji PPIS w Dębicy z 22 marca 2022 r. dotyczącej wycofania z obrotu produktu [...] (postępowanie wszczęte wskutek powiadomienia informacyjnego nr 2021.5174, które wpłynęło do organu 30 września 2021 r.) organ powołał się na uchwałę z 14 stycznia 2019 r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej maksymalnej ilości beta – alaniny w suplementach diety.

Z tych wszystkich względów słusznie więc uznano, że zaskarżona przez Spółkę uchwała nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie może zostać zaskarżona samodzielnie, w oderwaniu od decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, w którym jako dowód została lub zostanie wykorzystana.

Zatem odmowa przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej uchwały, wbrew stanowisku skarżącej, nie narusza również prawa do sądu ani zasady wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP. Należy także i w tym względzie zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że strona będzie mogła argumentować merytorycznie i zwalczać poglądy wyrażone w kwestionowanej uchwale właśnie w tym postępowaniu administracyjnym, w którym uchwała będzie wykorzystana przez organ. Stąd właściwymi postępowaniami dla powoływania tych argumentów będą postępowania w przedmiocie wprowadzania do obrotu lub nakazania wycofania z obrotu określonych produktów zawierających sporny środek w swoim składzie, w tym ewentualne zaskarżanie wydanych tam decyzji administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.