Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 12 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 roku sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do rozpoznania wniosków skarżącego z "[...]" i "[...]" - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zakładu Karnego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskami z 20 i 21 maja 2021 r., które są identyczne w swej treści, W.S. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w I. (dalej jako: "organ") o udostępnienie informacji w postaci numerycznych znaków identyfikacyjnych, którymi posługiwali się wychowawcy działu penitencjarnego pełniący służbę w oddziale mieszkalnym XII –XIII Zakładu Karnego "[...]" w okresie od 16 grudnia 2020 r. do 20 maja 2021 . Skarżący o powyższe wystąpił na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 t.j., dalej jako: "u.d.i.p.")

Pismem z 2 czerwca 2021 r., organ poinformował skarżącego, że zgłoszone żądanie nie mieści się w zakresie definicji informacji publicznej. Numery służbowe funkcjonariuszy stanowią dane osobowe. Informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności stosownie do art. 24b ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.

Skarżacy w dniu 21 czerwca 2021 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność w udostępnienieu wnioskowanej informacji publicznej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Zakładu Karnego "[...]" do rozpoznania jego wniosków, swierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżący wywodził, że jego żądanie stanowi informację publiczną,którą organ posiadał i miał obowiązek ją udostępnić bądź wydać decyzję odmowną z uwagi na przesłanki, które ograniczają dostęp do takiej informacji.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

W uzsadnieniu raz jeszcze powołując się na przepis art. 24b ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej stwierdzono, że wnioski skarżącego nie dotyczą informacji publicznej. Dane numeryczne funkcjonariuszy i pracowników jednostki penitencjarnej nie są informacją publiczną, nie są informacją o sprawach publicznych. Dane numeryczne pozwalają zidentyfikować funkcjonariusza w połączeniu tego numeru z imieniem i nazwiskiem przypisanym do tego numeru. Z utrwalonej praktyki i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, dlatego też nie ma podstaw do wydawania decyzji o odmowie jej udzielenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztyn zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie

i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie Skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji

i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są natomiast m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Ustawa ta przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, co stwierdza art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, nie umożliwiają jej udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.

Zaznaczyć należy, że u.d.i.p. nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej stanowi podstawę do wydania decyzji.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem wydaje się pozostawać, że Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w myśl przepisów ustawy. Organ ten kieruje zakładem karnym m. in. poprzez tworzenie warunków prawidłowego i praworządnego wykonywania kar pozbawienia wolności oraz zapewnienie bezpieczeństwa i porządku w podległej jednostce organizacyjnej. Wykonuje on zatem zadania publiczne dysponując przy tym majątkiem publicznym, gdyż koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa.

W tej sytuacji w rozpatrywanej sprawie rozsrzygnięcia wymagało przede wszystkim to, czy żądanie udostępnienia numerycznych znaków identyfikacyjnych funkcjonariuszy Służby Więziennej stanowi informację publiczną.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 61ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Stosownie natomiast do unomowań prawnych przyjętych w u.d.i.p. należy stwierdzić, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Stanowi ją w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, przy ograniczeniach wynikających ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Tak więc informacje o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, stanowią informację publiczną.

Przedmiotowa ustawa nie zawiera definicji "osoby pełniącej funkcje publiczne", skoro jednak funkcjonariusze Służby Więziennej korzystają z ochrony prawnej przewidzianej w kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych, to zasadnym w tym przypadku jest posiłkowanie przepisem art. 115 § 19 k.k., gdzie jako osobę pełniącą funkcję publiczną określono fukcjonariusza publicznego, a więc również funkcjonariusza Służby Więziennej.

Także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2006 r. (sygn. akt K. 17/2005; Lex nr 402772), wydanego na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazał, że ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez określoną osobę, jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.

Natomiast w piśmiennictwie podkreśla się, że w informacjach o organach, osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje na temat tych wszystkich pracowników, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez nich swoich kompetencji i obowiązków. Obowiązek udzielenia informacji obejmuje więc m.in. dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbową, sposób, a nawet moment nawiązania stosunku służbowego. Wyłączeniu podlegają tylko te osoby, które wykonują czynności o charakterze usługowym (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 77, por tez wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 124/20, publ. w CBOSA).

Bez wątpienia pełnienie funkcji związane może być z reprezentacją organu na zewnątrz, ale zawsze powiązane jest z realizacją określonych zadań wewnątrz danej jednostki. Dane numeryczne funkcjonariuszy służą do identyfikacji ich przy wykonywaniu konkretnych zadań służbowych, w czasie służby wykonywanej w zakładzie karnym. Dlatego też numer identyfikacyjny funkcjonariusza jest bez wątpienia związany z realizacją powierzonych mu zadań, które są zadaniami publicznymi i w związku z tym stanowi informację publiczną.

Konsekwencją powyższej argumetacji jest stwierdzenie, że organ nie mógł poprzestać tylko na poinformowaniu skarżacego zwykłym pismem o odmownym załatwieniu wniosków, ale zobowiązany był do udzielenia informacji lub wydania decyzji administracyjnej, co dopiero ewentualnie umożliwi skarżącemu merytoryczne odniesienie się do stanowiska zajętego w tym zakresie przez organ. Organ bez wątpienia zdaje sobie sprawę z tego, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji ( wynika to z odpowiedzi na skargę ), jej niewydanie wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Dyrektor pozostawał więc w bezczynności od dnia złożenia wniosków do dnia wyrokowania, dlatego Sąd zobowiązał ten organ do rozpoznania wniosków Skarżącego

z 20 i 21 maja 2021 r. w terminie 14 dni, o czym orzeczono w pkt. I wyroku, przy czym termin ten jest liczony od daty zwrotu akt organowi.

W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej, nie zaś celowego zaniechania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Nie można było uznać aby zachodził przypadek oczywistego lekceważenia wniosku Skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Brak było więc podstaw, by zwłoce w rozpoznaniu wniosków Skarżącego przypisać charakter rażący, o czym orzeczono w pkt. II wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono w pkt. III wyroku.