Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z/N. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka Zdrój w przedmiocie dostępu do informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta Rabki Zdroju do załatwienia w terminie 1 miesiąca wniosku skarżącej z dnia 22 kwietnia 2011 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej; II. zasądza od Burmistrza Miasta Rabki Zdroju na rzecz skarżącej Z.N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o które to udostępnienie wystąpiła wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2011 r. Skarżąca wskazała, że chodzi o informację publiczną zawartą w sporządzonym przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój "Wykazie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój" - poprzez udostępnienie pliku informatycznego wytworzonego przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój, zawierającego żądaną informację. Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 9 maja 2011 r. Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój poinformował ją, jakoby nie posiadał wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na przesłanie oryginału opracowania do innego organu - Wojewody [...]. W ocenie skarżącej, Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój w myśl art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje jednak faktycznie w posiadaniu informacji publicznej, o udostępnienie której wnosiła. Skarżąca zaznaczyła, że nie żądała udostępnienia oryginału opracowania, ani też nie wnosiła o udostępnienie kserokopii tego oryginalnego dokumentu urzędowego. Skarżąca wnosiła bowiem o udostępnienie samej informacji zawartej w tym dokumencie. Skarżąca nie dysponuje wprawdzie środkami dowodowymi pozwalającymi jej na jednoznaczne wykazanie, że Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój pozostaje w rzeczywistości w posiadaniu żądanej informacji, jednakże uznaje za całkowicie nieprawdopodobne aby organ, który pierwotnie musiał wytworzyć projekt dokumentu urzędowego w formie pliku informatycznego zniszczył, czy w inny sposób utracił posiadanie pierwotnego pliku, który posłużył do wytworzenia dokumentu urzędowego. Ponadto w ocenie skarżącej, organowi nadzoru nie został przekazany sam dokument "Wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój", lecz wtórny już do tego dokumentu inny dokument urzędowy "Rozstrzygnięcia Rady Miasta Rabka-Zdrój o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój, nie uwzględnionych przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój". Zdaniem skarżącej sformułowanie przez organ niezgodnego z rzeczywistością twierdzenia o nie posiadaniu żądanej informacji publicznej, służyć ma wyłącznie pozbawieniu jej faktycznego dostępu do wnioskowanej informacji. Mając na uwadze powyższe wniosła o zobowiązanie Burmistrza do podjęcia czynności zmierzających do rozpoznania jej wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Rabka - Zdrój wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem Burmistrza skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Organ podniósł, że załatwił wniosek skarżącej pismem z dnia 9 maja 2011 r., a kognicja sądów administracyjnych nie rozciąga się na wydawane przez organ pisma. Pismo nie jest bowiem aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie można go również zakwalifikować do czynności. Z tych też względów skarga powinna zostać odrzucona. Dalej organ podniósł, że nie wytworzył elektronicznie wskazanego dokumentu bowiem dokument ten wytworzył i przygotował wykonawca projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Pracownia Projektowa Architektury i Urbanistyki – J. B.. Odnosząc się twierdzeń skarżącej, że rzekomo Wojewodzie [...] przekazano inny dokument niż ten, o który wnioskowała skarżąca, organ wskazał, że Wojewodzie [...] przekazano oba dokumenty tj. "Wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -Rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój" oraz "Rozstrzygnięcia Rady Miasta Rabka-Zdrój o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój, nieuwzględnionych przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój" stanowiące załącznik do uchwały Rady Miasta Rabka-Zdrój. Organ podniósł równocześnie że pracownicy Urzędu Miasta Rabka-Zdrój nie sporządzili kopii dokumentów przekazywanych Wojewodzie [...] wobec ich ogromnej ilości, która wynika ze skomplikowanej procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych nie zawiera obowiązku ujętego przez skarżącego w słowach "każdy dokument wytworzony w Urzędzie jest zachowywany również w Urzędzie przy przekazywaniu dokumentu na zewnątrz Urzędu". W tych warunkach, gdyby zarzuty dotyczące odrzucenia skargi nie uzyskały aprobaty sądu, organ wniósł o oddalenie skargi, ze względu na okoliczność, iż wobec załatwienia wniosku skarżącej z dnia 22 kwietnia 2011 r. nie pozostawał w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

Stwierdzić przede wszystkim należy, iż żądnie odrzucenia skargi było bezpodstawne. Niniejsze postępowanie nie dotyczy bowiem odwołania od pisma jakie organ doręczył skarżącemu a informujące go o przyczynach dla których nie może udostępnić żądanej informacji (nie było to przedmiotem zaskarżenia), ale dotyczy bezczynności organu - sytuacji w której wbrew obowiązkowi nałożonego na ten organ ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Dz.U.2001 Nr 112 poz.1198 (dalej; ustawa) organ nie wydaje aktu lub nie podejmuje czynności.

Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zgodnie z orzecznictwem skarga w przedmiocie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej nie musi zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Postępowanie w przedmiocie skargi na bezczynności nie jest prowadzone na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym a ponadto w takiej jak ta sprawa sąd administracyjny jest sądem właściwym do jej rozpoznania. Nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi.

Przechodząc do uzasadnienia merytorycznego sprawy należy wskazać, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wskazać, że w sprawie dostępu do informacji publicznej należy przede wszystkim ocenić treść wniosku w sprawie udostępnienia takiej informacji. To bowiem we wniosku wnioskodawca formułuje żądanie, które później jest przedmiotem postępowania. Wniosek skarżącej zawierał zaś żądanie udostępnienia informacji publicznej zawartej w sporządzonym przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój "Wykazie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój" - poprzez udostępnienie pliku informatycznego wytworzonego przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój, zawierającego żądaną informację. Skarżąca jednocześnie zaznaczyła, iż nie żądała udostępnienia kopii samych uwag wnoszonych przez zainteresowane podmioty ani też kopii dokumentu urzędowego jakim jest sporządzony przez burmistrza wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, ale żąda udostępnienia jej samej informacji zawartej w tym dokumencie.

W podobnej sprawie rozpoznawanej przez tutejszy sąd (sprawa II SAB/Kr 110/10) skarga została oddalona z uwagi na to, iż sąd uznał, iż wnioskodawca żądając udostępnienie kopii sporządzonego przez Burmistrza Wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, rozpatrzonych przez Burmistrza zgodnie z art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, domagał się nie udostępnienia mu informacji zawartej w tym opracowaniu ale dokumentu w formie papierowej, którym aktualnie organ nie dysponował z uwagi na przekazanie go w trybie nadzoru Wojewodzie [...]. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Skarżąca wyraźnie bowiem domagała przekazania informacji zawartej w dokumencie na nośniku informatycznym a nie samego dokumentu czy jego kopii.

Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Natomiast przepis art. 4 ust 3 przesądza, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 lipca 2006 r. IV SAB/Wr 2/06, iż w wypadku pojawienia się problemów dowodowych związanych z ustaleniem, czy żądana informacja rzeczywiście jest w posiadaniu podmiotu, do którego skierowano wniosek, przesądzające znaczenie powinno mieć to, czy przedmiot pytania (żądania) pokrywa się z właściwością rzeczową (zakresem działania) podmiotu, do którego skierowano wniosek. Zobowiązany byłby zatem każdy podmiot, który powinien posiadać taką informację ze względu na swoją właściwość rzeczową - zakresem kompetencji (LexPolonica nr 2144857). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r. w sprawie I OSK 1339/2008.

Zdaniem sądu, jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej który jest kompetentny do posiadania takiej informacji z tego tytułu, że bądź ją wytworzył, bądź obowiązany jest ją posiadać lub przechowywać, nie może odmawiać udzielenia tej informacji zasłaniając się faktem chwilowego jej nie posiadania. Jeżeli jest bowiem rzeczowo właściwy by daną informację posiadać, osoba żądająca udostępnienia tej informacji właśnie to tego podmiotu powinna skierować stosowne zapytanie a nie poszukiwać podmiotu który aktualnie czy chwilowo jest w posiadaniu tej informacji. Osoba taka (kierująca żądanie udostępnienia informacji publicznej) ma w tym zakresie przyznane ustawą uprawnienie z czym skorelowany jest obowiązek organu by żądaniu temu zadośćuczynić, chyba że zachodzą ustawowe przesłanki by decyzją odmówić żądaniu (np. zapytanie dotyczy informacji niejawnej). Przeciwny pogląd prowadził by bowiem do patologicznych sytuacji, kiedy organ będący kompetentny do posiadania informacji, mógłby w zasadzie zawsze powołując się na faktyczny jej brak odmawiać udzielenia tej informacji. Sądowe postępowanie kontrolne w tym zakresie nie obejmuje bowiem możliwości sprawdzenie prawdziwości oświadczenia złożonego przez organ. Zawsze więc decydować powinny kompetencje do posiadania informacji a nie stan faktyczny. Jeżeli organ taki nie posiada chwilowo informacji, to powinien ją zdobyć by wywiązać się z ustawowego obowiązku. Sąd nie podziela w tym zakresie poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 października 2005 r. IV SAB/Wr 41/05, iż "skoro organ poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentów, o które ten wnosi, nie można mu zarzucić bezczynności w sprawie oraz że ponieważ sprawa dotyczy sfery faktycznej faktu posiadania dokumentu – a sąd nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego, kontrola w tym zakresie jest niemożliwa".

Z przyczyn o których mowa wyżej – braku sądowej kontroli prawdziwości składanych przez organ oświadczeń o nie posiadaniu informacji publicznej i wbrew stanowisku zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyżej przytoczonym orzeczeniu, oceniając kwestię czy organ pozostaje w bezczynności nie udzielając żądanej informacji publicznej, każdorazowo decydować powinna kompetencja organu do dysponowania tą informacja, a nie okoliczności faktyczne które nie podlegają kontroli sądowej. Zakładając racjonalność ustawodawcy, nie do przyjęcia jest koncepcja, iż daje on szeroki dostęp do informacji publicznej zarazem aprobuje sytuację, iż zobowiązany do udzielenia informacji podmiot, poza jakąkolwiek kontrolą może faktycznie od udzielenia tej informacji się uchylić.

Konkludując stwierdzić zatem należy, iż wprawdzie postępowanie w którym podmiot nie dysponujący informacja publiczną, pisemnie odpowiada wnioskodawcy, że informacji tej nie posiada - jest prawidłowe (vide; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 marca 2010 r. w sprawach: II SA/Ol 12/10 , II SA/Kr 13/10, II SA/Ol 16/10, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 5 listopada 2008 r. II SAB/Ke 42/08) ale jedynie dotyczy to jedynie sytuacji, kiedy podmiot nie właściwy rzeczowo by informacją tą dysponować. W sytuacji natomiast, kiedy w jego kompetencji jest posiadanie i dysponowanie żądaną informacją, pisemna odpowiedź na wniosek, iż nie może przekazać informacji, gdyż z jakichkolwiek względów aktualnie ją nie posiada, jest równoznaczna z bezczynnością tego podmiotu.

W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta Rabka – Zdrój jest rzeczowo właściwy do dysponowania pełną informacją z zakresu podejmowanych przez siebie działań planistycznych – w szczególności sporządzonym przez siebie wykazie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój. Nie udzielając zatem informacji w tym zakresie co tłumaczy, iż nie był jej wytwórcą a całość dokumentacji przekazał wojewodzie w ramach nadzoru, jest równoznaczna z jego bezczynnością. Co do argumentu, iż nie jest wytwórcą dokumentu którego treść (w znaczeniu zapisu informatycznego) stanowi przedmiot żądanej informacji, podnieść należy, iż argument ten jest co najmniej niezrozumiały. Można by z niego wywieść, iż to nie burmistrz ale Pracownia Projektowa Architektury i Urbanistyki J. B. rozpoznawała uwagi i wnioski do wyłożonego planu a burmistrz nawet nie ma do materiału tego wglądu. Argumentacja taka nie może się ostać. Jeżeli nawet burmistrz powierza wykonanie części działań planistycznych, które leżą w jego wyłącznej kompetencji, podmiotowi zewnętrznemu do działania takie musi w pełni nadzorować i dysponować całością przekazanych mu materiałów.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.