Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2022 r., sygn. II SA/Ke 299/22 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 kwietnia 2022 r. znak: SKO.PS-80/1432/580/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 299/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 8 kwietnia 2022 r. nr SKO.PS-80/1432/580/2022 przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 8 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania D. R. (dalej: Skarżąca) utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: Burmistrz) z 9 lutego 2022 r. nr ŚR.8252.223.ŚP.2022 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką W. R. (dalej: matka/matka Skarżącej).

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że matka Skarżącej jest wdową i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 24 listopada 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do 30 listopada 2024 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od 54 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 7 października 2021 r. Skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką. Odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia Burmistrz oparł na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r."). W tym zakresie Kolegium, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, stwierdziło że organ I instancji, odmawiając zaskarżoną decyzją przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 54 roku życia, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, wydając decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Natomiast z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzją z 22 listopada 2021 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego przyznał Skarżącej prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy, z której - pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w piśmie z 24 stycznia 2022 r. - do dnia wydania decyzji Kolegium nie zrezygnowała. Dalej Kolegium, powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wskazało na konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy. Biorąc pod uwagę zasady konstytucyjne Kolegium stwierdziło, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 266 z późn. zm., dalej "u.u.s.r."). Tymczasem z materiału dowodowego wynika, że Skarżąca nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do renty rolniczej na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego - zatem w tak ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (dalej: Sąd I instancji) wniosła Skarżąca.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 299/22 - Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że powoływanie się na argumentację związaną z ewentualnym naruszeniem art. 17 ust. 1b ustawy było w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej był fakt, że posiada ona przyznane prawo do renty rolniczej, przy czym - mimo pouczenia w tym zakresie - do dnia wydania decyzji nie wykazała aby zrezygnowała z tego prawa czy doprowadziła do jego zawieszenia. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium. Sąd I instancji wskazał także, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty rolniczej. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził bowiem w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. W rozpoznawanym przypadku Skarżąca, mimo pouczenia zawartego w tym zakresie w piśmie organu I instancji z 24 stycznia 2022 r., nie tylko nie przedstawiła decyzji zawieszającej wypłatę renty rolniczej, ale nawet nie sygnalizowała chęci podjęcia kroków w tym kierunku. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, nie została wyeliminowana negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci ustalonego prawa do renty rolniczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osoba, która ma przyznane prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy, powinna zawiesić prawo do jej pobierania, przed przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego, pod rygorem wydania decyzji odmownej w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony Skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Istota sporu dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i odpowiedzi na pytanie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może być uwzględniony w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie ma przyznaną rentę rolniczą.

Na wstępie poczynić trzeba uwagę wprowadzającą, a mianowicie, że choć skarga kasacyjna koncentruje się na kwestii zbiegu praw do emerytury oraz do świadczenia pielęgnacyjnego, to D. R. - jak wynika ze złożonego przez nią oświadczenia - nie ma ustalonego prawa do emerytury. D. R. posiada natomiast prawo do renty rolniczej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych decyzji, przeszkodą dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, opiekującej się niepełnosprawną matką jest to, że posiada on ustalone prawo do renty rolniczej.

Stanowisko skargi kasacyjnej jest błędne, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Za pozbawione podstaw należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Należy wskazać, że aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20; z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie sposób zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, który wskazał, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Przepis prawny jest bowiem jasny wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołana powyżej linia orzecznicza sądów administracyjnych powoduje, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20; z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20; z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21; z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1262/22, źródło CBOSA).

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien uniemożliwiać stronie uzyskania świadczenia korzystniejszego, ale powinien podjąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1262/22; źródło CBOSA).

Rację zatem przyznać należy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, że powyższe przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy.

Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy zatem rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

Ponadto należy wskazać, że na podstawie art. 34 ust. 1 u.u.s.r. prawo do renty rolniczej ulega zawieszeniu na zasadach określonych w art. 103-106 ustawy emerytalnej. Przepis art. 34 ust. 1 u.u.s.r. stanowi, iż prawo do emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych. W takim przypadku nie zawiesza lub nie zmniejsza się wypłaty części składkowej emerytury rolniczej lub renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy albo nadwyżki emerytury lub renty inwalidzkiej z ubezpieczenia społecznego rolników indywidualnych i członków ich rodzin ponad 95% emerytury podstawowej. Nie ulega wątpliwości, że - jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale z 23 lutego 2022 r. sygn. III UZP 12/21 - przepis art. 34 ust. 1 u.u.s.r. miesza dwie nietożsame konstrukcje, to jest zawieszenie prawa (zdanie 1) oraz zawieszenie wypłaty (zdanie 2). W licznych orzeczeniach Sąd Najwyższy akcentuje ponadto również istotę i konstrukcję przepisów regulujących system zabezpieczenia społecznego dając wskazówki prawidłowej ich interpretacji (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 16 sierpnia 2005 r., I UK 378/04, OSNP 2006 nr 13-14, poz. 218; z dnia 23 października 2006 r., I UK 128/06, OSNP 2007 nr 23-24, poz. 359; z dnia 29 stycznia 2008 r., I UK 239/07, OSNP 2009 nr 7-8, poz. 103; z dnia 4 marca 2008 r., II UK 129/07, OSNP 2009 nr 11-12, poz. 155; z dnia 19 maja 2009 r., III UK 6/09, LEX nr 509028).

Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 2813/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1262/22; źródło CBOSA). W takim przypadku, jeśli zawieszenie prawa do renty rolniczej skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty (również w zakresie obejmującym wypłatę części składkowej), to uznać należy, że wyeliminuje w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty.

Również należy wskazać, że skoro zapadła decyzja w II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia meriti organu I instancji, to nie jest skuteczne dopatrywanie się naruszenia przepisu określającego zasadę ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tylko z tego względu, że dostrzegalne miałyby być uchybienia w zakresie uzasadnienia decyzji organu II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2637/20, źródło CBOSA).

Wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.