Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 119/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 119/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] stwierdził, że wniosek Wójta Gminy [...] z 16 września 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, został wniesiony z uchybieniem terminu, przewidzianego w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, że wskazana wyżej decyzja została doręczona Gminie [...] w formie dokumentu elektronicznego. Nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie przedłożenia, z którego wynika, że decyzja została skutecznie doręczona 2 września 2019 r. Czternastodniowy termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął zatem 16 września 2019 r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu 17 września 2019 r. (data stempla pocztowego), czyli jeden dzień po upływie terminu, określnego w art. 129 § 2 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podniosła naruszenie art. 134 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wywiodła, że Minister błędnie przyjmuje datę 2 września 2019 r., jako dzień doręczenia stronie decyzji, ponieważ decyzja została doręczona stronie 3 września 2019 r., o godzinie 7:45, tj. w momencie, w którym strona pobrała przedmiotowe orzeczenie, na dowód czego do skargi został dołączony wydruk z rejestru zdarzeń platformy ePUAP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. Sąd wskazał, że uprzednim, a zarazem koniecznym warunkiem rozstrzygnięcia, dla którego podstawę stanowi art. 134 K.p.a., jest ustalenie, że doszło do uchybienia terminu. Istnienie uzasadnionych wątpliwości wyklucza zaś taką konstatację. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne było, że dyrektywą interpretacyjną dla zastosowania art. 134 K.p.a. jest rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości na korzyść strony.

Jak podkreślił Sąd, przepis zawarty w art. 134 K.p.a. obliguje organ do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jedynie w takiej sytuacji, kiedy organ niespornie ustali, że odwołanie zostało wniesione po terminie. Niesporność ustalenia okoliczności uchybienia terminowi (nadanie przesyłki po terminie) musi być jednoznaczna, wszelkie zaś wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Powyższa wykładnia poparta jest również wnioskami, wynikającymi z wykładni prokonstytucyjnej. Wątpliwości bowiem należy rozstrzygać na korzyść strony ze względu na konstytucyjnie gwarantowane prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Uwzględnienie rangi tego aktu nadrzędnego przemawia za tym, by stosować ją nie tylko do doręczeń dokonywanych w tradycyjnej formie, za pośrednictwem operatora, ale również za pośrednictwem nośników elektronicznych.

Sąd uznał, że organ nieprawidłowo ocenił okoliczności sprawy. Wskazał, że w skardze z 12 grudnia 2019 r. strona wywodziła, że Minister błędnie przyjmuje datę doręczenia decyzji stronie na dzień 2 września 2019 r., ponieważ przedmiotowa decyzja została doręczona 3 września 2019 r. o godzinie 7:45, tj. w momencie, w którym strona pobrała przedmiotowe orzeczenie, a ta faktyczna data odbioru decyzji wynika z wydruku z rejestru zdarzeń platformy ePUAP, dołączonego do skargi. Z kolei Minister wyjaśnił, że wskazana wyżej decyzja została wysłana w formie dokumentu elektronicznego, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie przedłożenia, z którego wynika, że decyzja została skutecznie doręczona stronie 2 września 2019 r. (urzędowe poświadczenie przedłożenia). Sąd stwierdził więc, że w sprawie powstała niepewność co do ustalenia daty odebrania decyzji przez stronę, a tym samym początku biegu terminu do złożenia odwołania. Niejasności te nie zostały rozwiane czy też dostatecznie wyjaśnione. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) miało więc miejsce w sytuacji, gdy materiał dowodowy okazał się niejednoznaczny. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwalał organowi odwoławczemu na stwierdzenie, czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 16 ust. 1a, art. 3 pkt 20 lit. b i art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 346), powoływanej dalej jako "ustawa o informatyzacji", w związku z art. 392 K.p.a. przez niezastosowanie ww. przepisów (jako skutek nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego), podczas gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym (wykazującym, że Gmina [...] jako podmiot publiczny jest wyróżnioną przez ustawodawcę stroną postępowania, z czym wiąże się odmienny tryb doręczeń), Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić, że w niniejszej sprawie organ zobowiązany był zastosować regulacje przyjęte w ustawie o informatyzacji (z uwagi na art. 392 K.p.a.) przez zastosowanie szczególnego trybu doręczeń wobec strony będącej podmiotem publicznym,

2) § 11 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 2 pkt 2 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180), powoływanej dalej jako "rozporządzenie", w związku z art. 16 ust. 3 ustawy o informatyzacji przez niezastosowanie ww. przepisów (jako skutek nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i niezastosowanie przepisów ustawy o informatyzacji), natomiast przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, uwzględniającym odmienny tryb doręczeń dla podmiotu publicznego, Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić, że doręczenie dokumentu elektronicznego Gminie [...] na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone "Poświadczeniem Przedłożenia", co wynika wprost z treści § 11 ust. 1;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 106 § 5, art. 113 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez:

a) dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, z pominięciem analizy istotnych przepisów prawa materialnego wymagających zastosowania w niniejszej sprawie,

b) nieodniesienie się do argumentów przedstawionych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę, w szczególności nieodniesienie się do argumentów wskazujących na obowiązek stosowania przez organ przepisów art. 392 K.p.a., ustawy o informatyzacji oraz rozporządzenia,

c) brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do art. 392 K.p.a. i przepisów, do których odsyła,

d) zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku pomimo tego, że niniejsza sprawa nie została dostatecznie rozpatrzona i wyjaśniona,

e) pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, mimo że w niniejszej sprawie stroną jest Gmina [...] (podmiot publiczny) i fakt ten determinował obowiązek stosowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (oraz Gminę) ustawy o informatyzacji, natomiast celem postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie powinno być ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz przeprowadzona w sposób kompletny ocena tego, czy organ ustalił ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej i czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 46 § 3 K.p.a. przez uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z powodu uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne dopiero wówczas, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 392 i art. 46 § 10 K.p.a. przez uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że w niniejszej sprawie organ zobowiązany był zastosować art. 392 i art. 46 § 10 K.p.a., a w konsekwencji, należało zastosować odrębny tryb doręczania pism podmiotom publicznym niewymagającym potwierdzania odbioru pisma przez podmiot publiczny (wskazane regulacje wymagają jedynie potwierdzenia przedłożenia),

4) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wydanie wyroku bez zapoznania się z pełnym materiałem zebranym w sprawie, w szczególności pomijając urzędowe poświadczenie przedłożenia i nie rozważając jego charakteru oraz skutków prawnych jakie wywołuje ten dokument, mimo że jednym ze skutków tego naruszenia jest pominięcie faktu, że zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dokument ten stanowi potwierdzenie doręczenia dokumentu podmiotowi publicznemu,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 i art. 134 K.p.a. przez nieprawidłowe i dowolne ustalenie stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji, uznając, że:

a) w sprawie pozostawały wątpliwości co do ustalenia terminu doręczenia postanowienia Gminie [...],

b) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mimo istnienia tych wątpliwości, uznał, że przekroczono termin do wniesienia odwołania,

c) w konsekwencji doszło do wydania przez Ministra postanowienia z naruszeniem ww. przepisów K.p.a., co musiało skutkować uchyleniem postanowienia, mimo że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności wskazane w art. 7a K.p.a. (ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie miał żadnych wątpliwości co do treści norm prawnych w czasie wydawania postanowienia, ani też Gmina [...] nie wskazywała na te wątpliwości), bowiem organ stosując art. 392 K.p.a. miał obowiązek uwzględnić szczególny charakter Gminy i zastosować odpowiednie normy prawa materialnego (m.in. art. 16 ust. 1a ustawy o informatyzacji oraz § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), a w konsekwencji, przekroczenie terminu przez Gminę [...] nie budziło jakichkolwiek wątpliwości,

6) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 i art. 134 K.p.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że w niniejszej sprawie wystąpiły wątpliwości po stronie organu (o czym wyżej), bez wskazania norm prawnych usuwających te wątpliwości (np. brak odniesienia się do podnoszonych w skardze przepisów prawa materialnego), bez wskazania możliwych kierunków wykładni stanu faktycznego oraz ewentualnych sposobów rozwiania tych wątpliwości, pomijając jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania przyczyniły się m.in. do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz niezastosowania właściwych przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W piśmie z 13 sierpnia 2020 r. skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem z 16 lipca 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z 12 sierpnia 2021 r. skarżący kasacyjnie organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy zdalnej i poinformował, że posiada możliwości techniczne do uczestniczenia w takiej rozprawie.

W piśmie z 30 sierpnia 2021 r. uczestnik postępowania wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 22 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty są trafne.

W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W powołanym przepisie ustawodawca określił więc niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1096/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 200/15, 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 56/14, 11 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 810/14).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się trafny, ponieważ słusznie zarzucono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego merytoryczną kontrolę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano bowiem podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i nie zawarto w nim jej wyjaśnienia, a także nie przedstawiono zarzutów zawartych w skardze. Przy czym ten ostatni obowiązek jest rozpatrywany w powiązaniu z dyspozycją przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przedstawienie zarzutów zawartych w skardze powinno być powiązane z przedstawieniem stanu sprawy w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów strony skarżącej (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11, wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2532/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Odnotować trzeba, że skarżący kasacyjnie organ stawiając zarzut pominięcia określonych zarzutów wskazał je precyzyjnie, powiązał je z uchybieniem stosownym normom prawnym, tj. art. 16 ust. 1a, art. 3 pkt 20 lit b, art. 3 pkt 17 ustawy o informatyzacji oraz art. 392 i art. 46 § 3 i 10 K.p.a., a także wykazał wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazał, że gdyby Sąd ich nie pominął, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego.

Uwzględniając powyższe uwagi wstępne co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie spełnia określonych tym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe.

W uzasadnieniu tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w realiach badanej sprawy zaistniała niepewność co do ustalenia daty odebrania decyzji przez stronę, a tym samym co do początku biegu terminu do złożenia odwołania. Stanowisko to Sąd wywiódł z przyjętych okoliczności sprawy, wedle których Minister uznał, że skoro decyzja została wysłana w formie dokumentu elektronicznego, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie przedłożenia, z którego wynika, że decyzja została skutecznie doręczona stronie w dniu 2 września 2019 r. (urzędowe poświadczenie przedłożenia, teczka 1/4 akt administracyjnych sprawy), to za dzień doręczenia stronie decyzji należało przyjąć dzień 2 września 2019 r., natomiast skarżąca Gmina twierdzi, że decyzja została jej doręczona w dniu 3 września 2019 r., o godzinie 7:45, tj. w momencie, w którym strona pobrała przedmiotowe orzeczenie, na dowód czego załączyła do skargi wydruk z rejestru zdarzeń platformy ePUAP, (karta 7 akt sądowych).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku obejmuje więc przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, nie zawiera jednak oceny tych ustaleń pod względem zgodności z prawem. Przy czym podkreślenia wymaga, że nie jest wystarczającym wypełnieniem, wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a. wymogu przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, oparcie przez Sąd pierwszej instancji swojej oceny co do ustaleń faktycznych wyłącznie o przepisy art. 134, art. 7a i art. 49 K.p.a.

Z niespornych okoliczności sprawy wynika bowiem, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] została doręczona Gminie [...] za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W art. 46 § 3 K.p.a. wskazano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sposób podpisania tego rodzaju dokumentu został określony w art. 20a ustawy z o informatyzacji.

Zgodnie z art. 46 § 9 K.p.a. warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Natomiast § 10 tego przepisu stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie. Tak jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w powyższych przepisach odesłanie do ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 jest odesłaniem nieprawidłowym, gdyż w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie nawiązuje do żadnej ustawy. Stanowi jedynie "o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis ten został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). W poprzednim brzmieniu stanowił on o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i 10 K.p.a., jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Oznacza to, że art. 46 § 9 i 10 K.p.a. odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji.

Ustawa o informatyzacji określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające:

a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument,

b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu,

c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny,

d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru.

Tak jak prawidłowo zauważa skarżący kasacyjnie organ, zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r.

Przy czym wskazywane przez skargę kasacyjną przepisy § 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia stanowiące o potwierdzonym poświadczeniu przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego, dotyczą doręczenia dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych. W myśl zaś art. 3 pkt 1 ustawy o informatyzacji informatyczny nośnik danych jest to materiał lub urządzenie służące do zapisywania, przechowywania i odczytywania danych w postaci cyfrowej. Przepisy te nie mogły mieć więc zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż niesporne jest, że doręczenie decyzji nastąpiło za pomocą ePUAP - elektronicznej platformy usług administracji publicznej w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o informatyzacji.

Zastosowanie w sprawie miał § 13 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. Należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli wniesiono podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Natomiast w przepisach § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Cytowane przepisy § 13-16 rozporządzenia dotyczą więc dwóch kierunków komunikacji elektronicznej - od podmiotu publicznego do strony i od strony do podmiotu publicznego.

Natomiast zgodnie z art. 392 K.p.a. w przypadku, gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy informatyzacji, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Na podstawie tego przepisu korespondencja prowadzona w tej sprawie między organami odbywa się właśnie na zasadach wynikających z ustawy o informatyzacji. Stawia to jednostkę samorządu terytorialnego w specyficznej sytuacji prawnej. Z jednej strony jest ona podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, z drugiej zaś stroną postępowania administracyjnego, której przysługują określone środki prawne i których wniesienie uzależnione jest od zachowania terminu. Termin do wniesienia odwołania – jak w niniejszej sprawie - liczony jest od daty doręczenia decyzji administracyjnej (art. 129 § 2 K.p.a.).

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie nie polegał więc na braku ustaleń faktycznych, bo te zostały poczynione przez organ administracyjny i nie są kwestionowane. Z ustaleń tych jasno wynika, że skutek doręczenia decyzji skarżący kasacyjnie organ i Gmina [...] wiążą z innymi zdarzeniami. Organ administracyjny wiąże go bowiem z urzędowym poświadczeniem przedłożenia, z którego wynika, że w dniu 2 września 2019 r. decyzja w formie dokumentu elektronicznego została wprowadzona do systemu teleinformatycznego Gminy [...] (urzędowe poświadczenie przedłożenia, teczka 1/4 akt administracyjnych sprawy), Gmina [...] zaś z pobraniem przez pracownika urzędu Gminy decyzji z rejestru zdarzeń platformy ePUAP w dniu 3 września 2019 r., o godzinie 7:45 (karta 7 akt sądowych). Zdarzenia te odpowiadają poświadczeniu przedłożenia i – jak należałoby wywieść ze stanowiska Gminy - poświadczeniu doręczenia, o których mowa w art. 3 pkt 20 lit. b i lit. c ustawy o informatyzacji. Zasadniczy problem w sprawie natomiast polegał na ocenie tych ustaleń w oparciu o pełną podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. przepisy K.p.a. i ustawy o informatyzacji, oraz wyjaśnieniu kwestii prawnych związanych z doręczeniem pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Rolą Sądu pierwszej instancji było tym samym sformułowanie stanowiska co do ustaleń wskazujących, który z dokumentów powyżej wymienionych stanowi dowód doręczenia decyzji Gminie [...]. Innymi słowy, z którym zdarzeniem - wprowadzeniem do systemu teleinformatycznego czy pobraniem dokumentu w formie elektronicznej z systemu teleinformatycznego - należy wiązać skutek prawny doręczenia decyzji. Ocena tych ustaleń pozwoliłaby Sądowi pierwszej instancji na ocenę dokonanego przez organ ustalenia daty początkowej, od której zaczął biec termin do wniesienia przez Gminę [...] odwołania od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], w sytuacji gdy decyzja została doręczona w formie dokumentu elektronicznego na elektroniczną skrzynkę podawczą Gminy. W rezultacie należało dojść do wniosku, że w sprawie konieczne było zastosowanie przepisów art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji w związku z § 13, 14, 15 i 16 rozporządzenia oraz w związku z art. 392, art. 46 § 3-10, i dokonanie ich wykładni, jak również odniesienie się w tym zakresie zarówno do zarzutów strony skarżącej, jak i stanowiska organu. Dopiero tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwoliłaby stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwiłaby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 36/13). Rozważań w powyższym zakresie zabrakło jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co świadczy o uchyleniu się przez Sąd pierwszej instancji od skontrolowania działalności administracji publicznej w sposób prawidłowy.

Wskazywana przez Sąd pierwszej instancji "niepewność co do ustalenia daty odebrania decyzji przez stronę, a tym samym początku biegu terminu do złożenia odwołania", w istocie nie wystąpiła. Organ administracyjny w odniesieniu do tej kwestii w sposób jednoznaczny stanął na stanowisku, że w sytuacji doręczania pism podmiotom publicznym nie jest wymagane potwierdzanie odbioru pisma, a wymagane jest jedynie potwierdzenia przedłożenia. Skoro Sąd pierwszej instancji nie ocenił tego stanowiska, to nie można uznać, że dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji, a to z kolei powoduje, że nie jest możliwa kontrola instancyjna tego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji wprawdzie wypowiedział się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego i zawarł w uzasadnieniu motywy swojego stanowiska w tym zakresie, jednakże - nie odnosząc się do pełnej materialnoprawnej podstawy kontrolowanego rozstrzygnięcia administracyjnego - pominął zasadniczą część problemu, stanowiącego istotę sprawy, w której to rozstrzygniecie zostało wydane. Wskazuje to, że Sąd pierwszej instancji kontrolując stosowanie przepisów art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. zaniechał wskazania pełnej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił jej. Brak przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji w rozstrzyganej sprawie operacji logicznej przy stosowaniu powyżej wskazanych norm prawnych, uwidoczniony w uzasadnieniu, nie pozwala z kolei na skontrolowanie zaskarżonego wyroku przez strony i sąd wyższej instancji. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się na temat daty początkowej terminu do wniesienia odwołania przez Gminę [...] od decyzji doręczonej w formie dokumentu elektronicznego i co za tym idzie w kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania, a to z kolei uniemożliwia wypowiedzenie się co do zgodności z prawem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez Gminę [...]. Ze względu bowiem na gwarancje dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego jest możliwa dopiero po dokonaniu oceny danego zagadnienia istotnego w sprawie przez Sąd pierwszej instancji.

Skoro, jak wykazano powyżej, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podstawowych zarzutów sformułowanych w skardze, zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. okazał się zasadny. Skuteczność zarzutu opartego na przepisie art. 134 § 1 P.p.s.a. ma miejsce bowiem nie tylko w razie wykazania, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy, ale także wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez Sąd pominięte (wyrok NSA z 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2112/17). Za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a. w tym znaczeniu, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1085/17).

Wobec powyższego pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię należało uznać za przedwczesne. Tym samym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji skontroluje zatem zaskarżone postanowienie w pełnym zakresie, wskaże na przyjętą podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, w czym zawrze ustosunkowanie się do ustaleń faktycznych organu, oraz zarzutów i argumentacji skarżącego, a następnie jasno i jednoznacznie wypowie się w kwestii mającego zastosowanie prawa procesowego i materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny miał także na względzie, że ustawodawca przewidział możliwość rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku określonym w art. 188 P.p.s.a., tzn. gdy uchylając zaskarżone orzeczenie sąd kasacyjny jednocześnie ma podstawy uznać, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie miał jednak miejsca, bowiem jak wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzając od skarżącego na rzecz organu 460 zł. Na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (360 zł).