Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 79/24 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Fundacji [...] w [...] na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 79/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] w [...] z dnia 2 stycznia 2024 r. w zakresie żądania zawartego w punkcie 1, podpunkt drugi, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), a także zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Fundacja") wnioskiem z dnia 2 stycznia 2024 r., złożonego za pośrednictwem komunikacji elektronicznej wniosła do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ") o udostępnienie informacji publicznej w trybie określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p.") następujących informacji:

1. Treści:

a/ umowy zawartej ze Stowarzyszeniem "[...]" na organizację koncertów podczas uroczystości pod nazwą "[...]";

b/ umowy zawartej z [...] "dot. porozumienia dot. umowy udziału w realizacji zadania inwestycyjnego pn. [...]";

c/ zawartej z [...] na organizację [...] w [...].

2. Sprawozdania z realizacji umowy [...] ([...]).

3. Treści umów: [...], [...], [...], [...] ([...]).

Organ odniósł się do wniosku w piśmie z 16 stycznia 2024 r. i przekazał większość dokumentów, informując jednocześnie, że treść umowy zawartej z [...] dot. porozumienia dot. umowy udziału w realizacji zadania inwestycyjnego pn. "[...]", nie może być udostępniona, ponieważ stanowi załącznik do wniosku Gminy [...] o dofinansowanie projektu, będącego obecnie na etapie oceny wniosku w ramach naboru nr [...], Działanie 7.9 Zrównoważony rozwój dziedzictwa kulturowego (typ projektu 1a-c, 2a-c, 3, 4, 5, 6, 7, 8), Priorytet VII Lepsza dostępność do usług społecznych i zdrowotnych Programu Fundusze Europejskie dla [...] 2021-2027.

Jako podstawę prawną odmowy organ wskazał art. 48 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079, zwana dalej: "ustawa wdrożeniowa"), z którego wynika, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów u.d.i.p.

Fundacja [...] z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie pozostaje więc odmowa udostępnienia treści dokumentu, określonego jako umowa zawarta z [...] - "dot. porozumienia dot. umowy udziału w realizacji zadania inwestycyjnego pn. [...]".

Sąd I instancji stwierdził, że przechodząc do oceny zastosowanej przez organ wykładni przepisu art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zauważyć należy, że w przypadku tej normy prawnej prawidłowa wykładnia nie może ograniczyć się wyłącznie do ustalenia jej znaczenia językowego, lecz wymaga uwzględniania rezultatu wykładni systemowej i celowościowo-funkcjonalnej. W ocenie Sądu nie może bowiem budzić wątpliwości, że skoro ustawodawca ograniczył konstytucyjnie ukształtowane prawo do informacji publicznej w drodze ustawy, to granice takiej regulacji ustawowej określa przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji, co organ stosujący prawo musi brać pod uwagę dokonując wykładni art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Zdaniem WSA w Lublinie w prawidłowo przeprowadzonym procesie wykładni art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, organ stosujący prawo powinien więc stwierdzić, że językowe znaczenie tego przepisu pomija przesłanki konstytucyjne ograniczenia prawa do informacji (art. 61 ust. 3 Konstytucji), co wymaga uwzględnienia innych metody wykładni, które pozwolą na ustalenie treści i stosowanie normy prawnej z art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej z uwzględnieniem przesłanek zawartych w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Sięgnięcie w tym zakresie do metody wykładni systemowej pozwala na uwzględnienie systematyki cyt. ustawy wdrożeniowej i różnego charakteru jej przepisów oraz - w szczególności - struktury hierarchicznej systemu przepisów prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że rezultat wykładni celowościowo-funkcjonalnej przepisu art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej odpowiada rezultatowi wykładni systemowej. W konsekwencji uznać trzeba, że tylko dokumenty i informacje, które mają istotne znaczenie dla oceny wniosku (w trybie niekonkurencyjnym) albo dla rozstrzygnięcia konkursu (w trybie konkurencyjnym), podlegają ograniczeniu, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Do tego typu dokumentów i informacji należy zaliczyć takie, które decydują o zasadniczych cechach projektu w konkretnym postępowaniu, w którym wybór projektu następuje w oparciu o indywidualnie ustalone kryteria (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej). Ujawnienie tego typu dokumentów w toku postępowania potencjalnie mogłoby zagrozić konkurencyjności, umożliwiając nieuczciwe praktyki "polegające na powielaniu w ramach danego postępowania rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców", co byłoby sprzeczne z założeniami racjonalnego ustawodawcy. Takie wyłączenie w stosunku do dokumentów i informacji niemających istotnego znaczenia dla oceny spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów dofinansowania byłoby niezgodne z celem ustawodawcy, a ponadto prowadziłoby do niezamierzonego skutku w postaci - nieuzasadnionego ważnymi celami społecznymi – ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Trafnie więc wskazuje skarżąca Fundacja, że przyjęta przez organ językowa wykładnia art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w sposób bezpodstawny i nieproporcjonalny powoduje ograniczenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, w odniesieniu do wszystkich bez wyjątku dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu.

W związku z powyżej ustaloną wykładnią art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w ocenie Sądu I instancji stwierdzić należy, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w zakresie obejmującym informacje i dokumenty przedstawione wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu, musi każdorazowo ustalić, czy żądanie dotyczy takich informacji i dokumentów, które ze względu na ich treść i konkretne w danym postępowaniu kryteria wyboru projektów, nie mogą być udostępnione, gdyż wiązałoby się to z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności, lub reguł wyboru w trybie konkurencyjnym. O ile z tych powodów żądanie udostępnienia informacji publicznej nie może być uwzględnione, obowiązkiem podmiotu zobowiązanego jest wykazanie spełnienia negatywnej przesłanki określonej w art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w odniesieniu do konkretnej informacji publicznej. Powyższy obowiązek nie dotyczy informacji bądź dokumentów niestanowiących informacji publicznej, jednakże w rozpoznawanej sprawie nie było to przedmiotem sporu.

Sąd I instancji stwierdził, że organ, odmawiając udostępnienia umowy zawartej z [...] "dot. porozumienia dot. umowy udziału w realizacji zadania inwestycyjnego pn. [...]" (żądanie określone w pkt 2 ppkt 1 wniosku), na takie okoliczności nie wskazywał i z tego powodu nie poddał ich ocenie. W szczególności organ nie wykazał więc, jakie znaczenie miałoby udostępnienie spornej umowy dla prawidłowego toku oceny wniosku o dofinansowanie projektu Gminy [...]. W konsekwencji zastosowanie przez Prezydenta Miasta [...], jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, reguły kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej było nieusprawiedliwione, a skarga na bezczynność okazała się uzasadniona.

W niniejszej sprawie Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 2 stycznia 2024 r. w zakresie żądania zawartego w pkt 1. 2, w terminie 14 dni. Uwzględniając skargę Sąd jednocześnie uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezydent Miasta [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."):

I. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji, poprzez błędną wykładnię i

1. przyjęcie, że językowe znaczenie frazy zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej: "dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców" pomija przesłanki ograniczenia prawa do informacji przewidziane w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a w konsekwencji uzasadnia - w oparciu o wyniki wykładni systemowej i celowościowo-funkcjonalnej - modyfikację przedmiotowego zakresu wyłączenia wynikającego w sposób jednoznaczny z art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i zastąpienie go, na podstawie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji, obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym dokumentów i informacji przedstawionych przez wnioskodawców, "których udostępnienie nie prowadzi do zakłócenia procesu wyboru projektów do dofinansowania", podczas gdy wykładnia art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie przedmiotu przewidzianego w nim wyłączenia prowadzi do wniosków, które wpisują się i realizują przesłanki ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej w postaci konieczności zapewnienia ochrony praw innych osób i podmiotów gospodarczych,

2. przyjęcie - na skutek nieprawidłowego uznania, że zachodzi kolizja między przewidzianym w art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ograniczeniem dostępności dokumentów i informacji przedstawionych przez wnioskodawców, wynikającym z brzmienia tego przepisu, a konstytucyjną zasadą dostępu do informacji publicznej - że:

a) to właśnie tego rodzaju sprzeczność uzasadnia "uwzględnienie innych metod wykładni", tj. "wykładni systemowej" i "wykładni celowościowo-funkcjonalnej", podczas gdy prawidłowo przeprowadzony’ proces wykładni normy prawnej wymaga w pierwszej kolejności odkodowania jej znaczenia przy zastosowaniu wszystkich, tj. językowych, systemowych i celowościowych (funkcjonalnych) dyrektyw wykładni, z uwzględnieniem jednak pierwszorzędnego znaczenia językowego i niewykraczania, także w ramach uzupełniającej interpretacji celowościowo-funkcjonalnej i systemowej, poza granice formuł słownych użytych przez prawodawcę, a następnie - przy założeniu dopuszczalności tzw. rozproszonej sądowej kontroli konstytucyjności norm prawnych - zbadanie, czy wyniki tak przeprowadzonej wykładni wpisują się w normy, wartości i prawa konstytucyjne;

b) wyniki "wykładni językowej" pozostają w sprzeczności z rezultatami "wykładni systemowej i celowościowo-funkcjonalnej", podczas gdy wnioski wynikające z zastosowania wymienionych dyrektyw wykładni są zbieżne, albowiem treść art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych:

- z punktu widzenia językowych dyrektyw wykładni, skoro posługuje się on jasnymi i precyzyjnymi zwrotami i nie przewiduje żadnych wyłączeń przedmiotowych spod zakazu udostępniania,

- z punktu widzenia celowościowo-funkcjonalnych dyrektyw wykładni, skoro zakres przedmiotowy i czasowy ograniczenia pokrywa się z celem wprowadzenia tego unormowania w postaci ochrony prawidłowości i konkurencyjności procesu wyboru projektów do finansowania oraz ochrony praw wnioskodawców przed nieuprawnionym powielaniem opracowanych przez nich rozwiązań,

- z punktu widzenia systemowych dyrektyw wykładni, skoro przewiduje wyłączenie prawa dostępu do informacji publicznych w celu ochrony wartości zgodnych z przesłankami ograniczeń ustawowych wymienionymi w art. 61 ust. 3 Konstytucji;

c) organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest uprawniony i obowiązany do samodzielnego zmodyfikowania brzmienia art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i zastosowania nieprzewidzianego przez ustawę wyjątku od bezwzględnego przedmiotowo i czasowo wyłączenia dokumentów i informacji przedstawionych przez wnioskodawców spod obowiązywania zasady publicznej dostępności, a w konsekwencji przyjęcia, że przepis ten obejmuje "tylko te dokumenty i informacje, które mają istotne znaczenie dla oceny wniosku (w trybie niekonkurencyjnym) albo dla rozstrzygnięcia konkursu (w trybie konkurencyjnym)", podczas gdy ocena taka ma charakter uznaniowy i prowadzi do modyfikowania zakresu obowiązywania ww. przepisu w oparciu o nieprzewidziane w nim przesłanki;

II. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zastosowanie przez organ normy kolizyjnej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. było nieprawidłowe, a organ odmawiając udzielenia informacji pozostawał w bezczynności w sytuacji, gdy art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi przepis szczególny, regulujący w sposób odmienny zakres i tryb udostępniania informacji o dokumentacji wytworzonej w ramach przewidzianego w tej ustawie postępowania konkursowego, w związku z czym - zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do treści zawartych dokumentach i informacjach, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, co z kolei oznacza, że organ w sposób prawidłowy nie zastosował trybu udzielenia informacji przewidzianego w u.d.i.p.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

III. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Fundacja [...] jest uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność organu, a w konsekwencji wniesienie skargi było dopuszczalne i nie zachodziła konieczność jej odrzucenia w sytuacji, gdy skargę na bezczynność wniosła Fundacja [...], zaś wnioskodawcą był K.K., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy prowadząc do merytorycznego rozpoznania skargi w sytuacji, gdy podlegała ona odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. W razie nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jako niezasadny ocenić należy najdalej idący zarzut tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Fundacja [...] jest uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości argumentację Sądu I instancji przyjmującą, że Fundacja [...] była uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie. Chociaż organ słusznie zwrócił uwagę na niejasności w tym zakresie, gdyż wnioskodawca powinien był wyraźnie wskazać w swoim wniosku czy występuje we własnym imieniu, czy też w imieniu innego podmiotu, to jednak Fundacja [...] była uwidoczniona w treści tego wniosku, a sam wniosek został wysłany z konta pocztowego powiązanego z domeną internetową Fundacji [...]. Jednocześnie Fundacja [...] w piśmie z 6 czerwca 2024r. (k. 36 a. s.) dodatkowo wskazała, że K.K. jest pracownikiem Fundacji i posiada pełnomocnictwo do działania w jej imieniu (k. 39 a. s.).

Ubocznie jako oczywiście błędne ocenić należy zawarte w piśmie Fundacji z 6 czerwca 2024r. (k. 36 a. s.) twierdzenia, że organ nie może weryfikować od kogo pochodzi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, sama Fundacja nie ma obowiązku "legitymowania się, że to od niej pochodzi wniosek", a w trybie dostępu do informacji publicznej "Fundacja może nawet wysłać anonimowego maila z losowego adresu mailowego".

Natomiast jako uzasadniony ocenić należy zarzut strony skarżącej kasacyjnie naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie.

Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Istnienie norm szczególnych powoduje, że znajdują one zastosowanie przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem przepisy zawarte w u.d.i.p. mają charakter regulacji podstawowej, która ustępuje miejsca innym regulacjom na zasadzie wyjątku. Jeżeli więc inna ustawa reguluje te kwestie, to nie ma podstaw do stosowania przepisów u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma bowiem zastosowanie tylko wtedy, gdy inne ustawy nie regulują kwestii dostępu do informacji publicznych.

Jednocześnie zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029). Jedynie dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu zakończenia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 48 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

Zauważyć należy, że poprzednio regulująca te kwestie ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 818) zawierała w art. 37 ust. 6 regulację, zgodnie z którą dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 oraz z 2017 r. poz. 933). Jednak z dniem nowelizacji tego przepisu, która weszła w życie w dniu 2 września 2017 r. (art. 1 pkt 17 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r., poz. 1475) uzyskał on brzmienie zbieżne z obecnie obowiązującym art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej tj. "dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 oraz z 2017 r. poz. 933)".

Przywołane powyżej zmiany były konieczne dla ukazania modyfikacji podejścia prawodawcy do możliwości udostępnienia dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców w toku postępowania konkursowego w celu uzyskania dofinansowania do projektu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Są to bowiem dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez samego wnioskodawcę. Zakaz ich udostępniania nie ma także obecnie ograniczenia czasowego, wskutek czego utrzymuje się także po zakończeniu konkursu i wyborze projektów do dofinasowania.

Wynika to z tego, że w odróżnieniu od art. 48 ust. 2 zakaz z art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej chroni nie tylko prawidłowość procesu oceny i wyboru projektów do dofinansowania, a więc prawidłowość samego postępowania, ale także szeroko rozumiane dobra intelektualne i majątkowe wnioskodawców biorących udział w konkursie. Ochrona ta w szczególności dotyczy ochrony - niezwykle zazwyczaj pracochłonnej i kosztownej - dokumentacji konkursowej przygotowywanej przez wnioskodawców takiej jak wniosek o dofinansowanie projektu oraz załączniki do wniosku o dofinansowanie. Często następuje to we współpracy z innymi podmiotami. Również konieczność zapobiegania nieuczciwym praktykom polegającym na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców sprawił, że ustawodawca wprowadził tak daleko idące ograniczenia w udostępnieniu tych dokumentów i informacji. Na okoliczności te wyraźnie wskazuje sam prawodawca w uzasadnieniu do projektu ustawy wdrożeniowej (druk sejmowy nr 2022, s. 44). Uzasadniając przyjęcie regulacji z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej podał, że ich brak "mógłby skutkować dezorganizacją procesu wyboru projektów, zagrażającego bezstronności albo umożliwiać nieuczciwe praktyki polegające na powielaniu w ramach danego postępowania rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców". Podobne argumenty wskazał projektodawca w przypadku art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej z 2014 r., a więc ustawy dotyczącej udzielania pomocy finansowej ze środków europejskich we wcześniejszym okresie (od 2014 do 2020) - w brzmieniu nadanym ustawą z 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu projektu tej ustawy (pkt 11, druk sejmowy nr 1636) wskazano, że celem takiej regulacji było "wyeliminowanie praktyk polegających na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców".

Wzgląd na tak ukształtowaną ochronę stanowi też dodatkowy argument przemawiający za tym, że zakaz z art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej swą hipotezą obejmuje tak właściwą instytucję przeprowadzającą konkurs, jak i wnioskodawców biorących udział w konkursie, gdyż inaczej prowadziłoby to do obejścia zakazu wynikającego z tego przepisu, a tym samym celu, któremu miał służyć ten przepis (nie tylko zapewnienie prawidłowości prowadzonego postępowania, ale także ochrona dokumentów składanych przez uczestników konkursu). Powyższa norma wprost zakazuje udostępnienia tego rodzaju dokumentów i informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (bez żadnych wyjątków przedmiotowych i czasowych). Podkreślić należy, że takie stanowisko, na tle zbieżnego brzmienia art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zawarł także WSA w Lublinie w wyroku z 18 października 2018 r., sygn. II SAB/Lu 138/18, a które zostało zaaprobowane przez NSA w wyroku z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1035/21.

Jak zasadnie wskazała strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej "ograniczenia dostępu do informacji publicznej są wpisane w treść Konstytucji, która je dopuszcza, określając równocześnie proceduralne i materialne warunki ich wprowadzania". Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje na możliwość ograniczenia prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2, ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prawo do informacji publicznej ze swej natury nie jest więc prawem absolutnym. Ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji musi odpowiadać warunkom uregulowanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a przesłanki ograniczenia w tym przypadku zostały spełnione. Została bowiem zachowana forma ograniczenia w drodze ustawy, a za ograniczeniem prawa do informacji publicznej przemówiła konieczność zabezpieczenia sprawności postępowania w przedmiocie rozpatrywania wniosków o dofinansowanie oraz zapobieżenie nieuczciwym praktykom kopiowania cudzych wniosków, co służy realizacji takiej wartości jak ochrona praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona ważnego interesu gospodarczego państwa. Oczywiście ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej muszą być wprawdzie interpretowane jak najściślej, a wątpliwości w tym zakresie powinny rozstrzygane na rzecz prawa dostępu do informacji publicznej. Jednak taki kierunek interpretacji ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy zakres samego ograniczenia jest wątpliwy. Wykładnia ma więc wyjaśniać brzmienie przepisu w celu odkodowania zawartej w nim normy. Przy pomocy wykładni nie można modyfikować, w tym zawężać lub rozszerzać wyraźnych przepisów ustawy. Z jednoznacznej treści art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że żadne dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu. Brak jest zatem podstaw do uzależniania zakazu udostępniania dokumentów od ich "istotności", czy też od ich wpływu lub znaczenia dla oceny wniosku lub rozstrzygnięcia konkursu.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w przyjętym i niekwestionowanym stanie faktycznym tej sprawy nie było podstaw do uznania, że wnioskodawca miał uprawnienie do uzyskania żądanej informacji publicznej. Zatem organ - adresat wniosku nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskodawcy tej informacji publicznej, a więc nie mógł popaść w bezczynność. Zatem brak było podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.