Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 76/18 o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego od zażalenia w sprawie ze skarg A. D., Z. Ś., B. R., T. R., E. R. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić zażalenie.

Zarządzeniem z dnia 3 sierpnia 2018 r. Przewodniczący Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na podstawie art. 220 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." wezwał Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich do uiszczenia wpisu sądowego w kwocie 100 zł od zażalenia na zarządzenie z dnia 19 lipca 2018 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziego WSA Przemysława Żmicha od udziału w sprawie. Jako podstawę wezwania wskazano § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).

Zażalenie na powyższe zarządzenie złożyła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich podniosła, że z uwagi na przysługujące jej uprawnienia prokuratora, z woli ustawodawcy, jest zwolniona z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych.

W oparciu o powyższe zarzuty Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub wpis stały. Pismami wszczynającymi postępowanie w sprawie są: skarga, sprzeciw od decyzji, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania (art. 230 § 1 i § 2 P.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 220 § 1 P.p.s.a., sąd nie podejmuje żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W takim przypadku, z zastrzeżeniem § 2 i 3, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania.

Powyższe przepisy stanowiły podstawę wezwania Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich do uiszczenia wpisu od zażalenia wniesionego na zarządzenie z dnia 19 lipca 2018 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziego WSA Przemysława Żmicha od udziału w sprawie.

Prawidłowo w sprawie ustalono wysokość wpisu, chociaż w oparciu o błędną podstawę prawną. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z powołanym w zarządzeniu o wezwaniu do uiszczenia wpisu § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r., wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach zażaleń na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych - 100 zł. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła zaś zażalenie na zarządzenie przewodniczącego, a nie na postanowienie. Powołanie błędnej podstawy prawnej nie oznacza jednak, że wezwanie było jej pozbawione. Co prawda samo rozporządzenie Rady Ministrów nie reguluje wysokości wpisu od zażalenia na zarządzenie przewodniczącego, jednak trzeba mieć na uwadze, że Rada Ministrów na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 233 P.p.s.a. była upoważniona jedynie do określenia wysokości wpisów. Zatem brak stosownej regulacji w rozporządzeniu nie oznacza, że zażalenie na zarządzenie jest wolne od wpisu. Obowiązek uiszczania takiego wpisu wynika bowiem wprost z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wysokość wpisu od zażalenia na zarządzenie przewodniczącego można zaś określić na podstawie art. 233 P.p.s.a., w którym ustawodawca przewidział minimalną kwotę wpisu sądowego, tj. 100 zł. Za określeniem wpisu od zażalenia na zarządzenie w takiej samej wysokości jak od zażalenia na postanowienie przemawiają uregulowania dotyczące zarządzenia przewodniczącego wynikające z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 167 P.p.s.a., stanowi bowiem, że przepisy działu III rozdziału 10 "Orzeczenia sądowe" stosuje się odpowiednio do zarządzeń przewodniczącego, zaś art. 198 P.p.s.a. nakazuje odpowiednie stosowanie do zarządzeń przewodniczącego przepisów działu IV rozdziału 2 "zażalenie" (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OZ 450/10, z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II OZ 42/11, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Dlatego też mimo wskazania błędnej podstawy określającej wysokość wpisu, tj. § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r., wezwanie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich do uiszczenia wpisu w kwocie 100 zł było prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu wskazać należy, że w art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zawarto zwolnienia podmiotowe. Z mocy ustawy nie mają obowiązku uiszczania kosztów sądowych we wszystkich kategoriach spraw prokuratorzy, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka (od 9 listopada 2010 r., stosownie do art. 239 pkt 2, w brzmieniu nadanym art. 8 pkt 9 ustawy z 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1307) oraz kuratorzy strony wyznaczeni przez sąd orzekający (art. 30 i 78–81 P.p.s.a.) lub sąd opiekuńczy (art. 31 P.p.s.a.). Zwolnienia podmiotowe dotyczące prokuratorów, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka wynikają z funkcji tych organów w demokratycznym państwie prawnym związanych z ochroną praworządności lub praw człowieka i obywatela albo ochroną praw dziecka. Stosownie do art. 8 P.p.s.a. wymienione podmioty mogą wziąć udział w toczącym się postępowaniu oraz korzystać z innych uprawnień procesowych wymienionych w tym przepisie, jeżeli według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela (J. Świątkiewicz, Rzecznik Praw Obywatelskich a sądownictwo administracyjne po reformie, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2004, s. 11). Oznacza to, że decyzja prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy wyłącznie do tych podmiotów; jej słuszność nie podlega zatem ocenie sądu administracyjnego (podobnie E. Łętowska, Glosa do wyroku NSA z 1 lipca 1999 r., SA/Bk 208/99, OSP 2000/1, s. 55; J.P. Tarno, Prawo..., 2004, s. 41).

Niezależnie od katalogu zwolnień zawartych w art. 239 P.p.s.a. również przepisy ustaw szczególnych mogą w odniesieniu do określonych podmiotów czy kategorii spraw przewidywać tego rodzaju zwolnienia. W orzecznictwie sądowym zwrócono jednak uwagę, mając na względzie także treść art. 241 P.p.s.a., że te inne przepisy mają wprost zawierać zwolnienie od obowiązku uiszczania kosztów sądowych w ogóle bądź ich części w postaci opłat sądowych, to znaczy, że przepisy te mają mieć charakter przepisów szczególnych w stosunku do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za taki przepis nie może zostać uznany art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Zgodnie z tym przepisem, w celu realizacji zadań wynikających z ustawy Komisji przysługują uprawnienia prokuratora określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149), ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155, z 2017 r. poz. 2491 oraz z 2018 r. poz. 5, 138, 398 i 416) oraz art. 5, art. 66, art. 69, art. 70, art. 71 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 oraz z 2018 r. poz. 5). Komisja może w szczególności żądać wznowienia postępowania sądowego oraz złożyć sprzeciw od decyzji administracyjnej. Przepis ten nie mówi wprost o zwolnieniu Komisji od ponoszenia kosztów sądowych. Z jego treści nie można również wyprowadzać twierdzenia, że z uwagi na przyznane w określonych sytuacjach procesowych Komisji uprawnienia prokuratora, winna ona być zwolniona z ponoszenia kosztów sądowych na zasadzie art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Samo bowiem przyznanie Komisji tych uprawnień nie zmienia jej statusu, nie staje się bowiem ona prokuratorem w rozumieniu ustawy o prokuraturze. Zgodnie z art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, prokuratura stoi na straży praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 P.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., Komisja jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Jak zwrócono uwagę w piśmiennictwie, Komisja jest szczególnym w naszym systemie prawnym organem administracji, i to organem administracji rządowej. W rezultacie Komisja musi być w ramach postępowania traktowana jako "minister" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (W. Chróścielewski, Niektóre zagadnienia związane z funkcjonowaniem Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich Teza 2, ZNSA 2018/1/9-26).

Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie Komisja nie działa jako prokurator, a jako organ administracji publicznej. Ani w art. 239 P.p.s.a., ani w innych przepisach komentowanej ustawy nie wprowadzono natomiast zwolnień od kosztów sądowych organów administracji publicznej, w tym wnoszącej zażalenie Komisji.

Podkreślić należy, że nałożenie na te podmioty obowiązku uiszczania kosztów sądowych jest wyrazem respektowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady równości stron, tj. skarżącego oraz organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Można w związku z tym zauważyć, że wprowadzona regulacja ma na celu także ograniczenie pochopnego uruchamiania przez organy środków odwoławczych, co wystąpiłoby, gdyby organy te były uprzywilejowane przy uiszczaniu kosztów sądowych w stosunku do skarżących. Odnosząc się jeszcze do powołanego przez Komisję art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. zwrócić należy uwagę, że Komisji przysługują uprawnienia prokuratora określone jedynie w Kodeksie postępowania administracyjnego, Kodeksie postępowania cywilnego oraz wskazanych artykułach ustawy Prawo o prokuraturze. Przepis ten nie zawiera natomiast odesłania do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na której art. 239 § 1 pkt 2 powołuje się Komisja. Również z tego względu przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania.

Tożsamy pogląd został wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OZ 743/18, I OZ 744/18 i I OZ 745/18, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 198 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.