Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z/s we W. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej we W. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 kwietnia 2021 r. oddala skargę w całości.

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia A. jest bezczynność Komendanta Straży Miejskiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z dnia 30 kwietnia 2021 r.

Jak wynikało z akt sprawy Skarżący pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w następujących tematach: 1) czy 17 marca 2021 r. na konferencji prasowej organizowanej przez Skarżącego obecni byli służbowo funkcjonariusze Straży Miejskiej (konferencja odbywała się na rogu ulic [...] i [...]); 2) czy funkcjonariusze dostali polecenie obecności na konferencji w strojach cywilnych; 3) na jakiej podstawie (ze wskazaniem fragmentów ustawy o Strażach Gminnych (Dz.U. z 1997 r., poz. 779 ze zm.) wydano niniejszy rozkaz; 4) poproszono o załączenie notatek służbowych z obowiązków wykonanych w pkt 1; 5) poproszono o możliwe przekazanie wszystkich pozostałych materiałów (w tym audio-wizualnych) z tego spotkania drogą mailową, a w przypadku dużej liczby danych – poprzez wskazaną platformę. Poproszono o przekazanie odpowiedzi wyłącznie drogą mailową.

W odpowiedzi na wniosek Strony organ pismem z dnia 10 maja 2021 r. poinformował, że nie może udostępnić wnioskowanej informacji, gdyż nie została ona wytworzona przez organ. Powołując się na poglądy judykatury organ wskazał, że przez informację publiczną rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje i podmioty, które tę władze realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.

W skardze Strona zarzucała bezczynność w zakresie udostępnienia żądanej informacji i naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.) wnioskowała o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie do załatwienia wniosku Strony oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazała, że odpowiedź organu jest nieakceptowalna, zwracała uwagę na charakter prawa do informacji publicznej mającego umocowanie konstytucyjne i stanowiącego jedno z praw człowieka. Ograniczenia w zakresie udostępnienia tego prawa muszą być interpretowane zawężająco i na korzyść wnioskodawców. Powołując się na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Strona wskazała, że o publicznym charakterze informacji decyduje przedmiot, który winien dotyczyć takich właśnie spraw – publicznych, nie jest istotne, czy została ona wytworzona przez organ władzy publicznej, co uzasadniła odwołaniem się do orzecznictwa.

W opinii Strony wątpliwym jest, że informacje nie zostały wytworzone przez organ, czynności podejmowane przez funkcjonariuszy winny być bowiem dokumentowane. Pytanie dotyczyło obecności funkcjonariuszy na uroczystościach, przyjmując wyjaśnienie organu należałoby uznać, że nie ma on wiedzy czy funkcjonariusze wykonują obowiązki służbowe. Taka konkluzja jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym, w opinii Strony odpowiedź winna albo potwierdzać ich obecność albo negować. Strona podkreślała charakter publiczny spraw leżących w zakresie kompetencji organu jak i członków Straży Miejskiej.

Powołując się na art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Strona wywodziła, że w ustawowo zakreślonym terminie nie udostępniono jej informacji, nie wskazano przeszkód lub braku podstaw do jej udostępnienia, co uzasadniało skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie o oddalenie. W uzasadnieniu podał, że nie posiada wnioskowanych informacji, która to czynność nie podlega zaskarżeniu, co uzasadnia odrzucenie skargi. Motywując żądanie jej oddalenia organ zdefiniował bezczynność oraz sposób procedowania w sprawie informacji publicznej, podkreślając, że bezczynność może wystąpić w sytuacji gdy wniosek dotyczy informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ nie mógł udostępnić żądanych informacji, gdyż ich nie posiadał, nie wytworzył, co zostało Stronie zakomunikowane. Zaznaczał też, że nie ma obowiązku wytwarzania informacji dotyczących zdarzeń, które nie były związane z podejmowaniem działań służbowych. Organ przywołał art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazał, że prowadzi otwartą politykę informacyjną, w ramach której udzielił odpowiedzi na 141 wniosków skierowanych przez przedstawicieli Skarżącego. Podkreślał, że nie jest w posiadaniu żądanych informacji, nie może ich także wytworzyć na potrzeby realizacji wniosku, co potwierdza treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Organ zaznaczał, że Skarżący oczekuje odpowiedzi w oparciu o własne interpretacje, przypuszczenia. Brak jednoznacznych informacji potwierdzających obecność lub nie funkcjonariuszy organu na konferencji uniemożliwia udostępnienie rzetelnej informacji. Dalej wywodził, że Strona błędnie wywodzi, że organ powinien być w posiadaniu notatek lub materiałów z czynności służbowych, tymczasem nie wszystkie zadania związane z czynnościami służbowymi są dokumentowane, dotyczy to tylko istotnych zdarzeń. Zatem nawet jeśli przypadkiem przechodzili tam funkcjonariusze organu, to nie mieli obowiązku odnotować tych faktów. Nadto organ wskazał, że Skarżący jako organizator konferencji posiadał informację o jej uczestnikach.

Końcowo organ odwołał się do poglądów judykatury wywodząc, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej dotyczy wyłącznie posiadanych danych, przy czym organ nie ma obowiązku wskazania przyczyn braku takich informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy są również przepisy art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., stanowiące, że jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Na tej podstawie sprawa została rozpoznana w składzie trzyosobowym w trybie uproszczonym.

Przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Straży Miejskiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej opisanej we wniosku Skarżącego z dnia 30 kwietnia 2021 r. Obejmował on m.in. żądanie wskazania czy w organizowanej przez Stronę konferencji prasowej brali udział funkcjonariusze Straży Miejskiej, podstaw prawnych wydania im polecenia udziału w zdarzeniu oraz prośbę o przekazanie notatek służbowych i materiałów z tego spotkania.

W opinii Strony organ pozostaje bezczynny nie udostępniając jej informacji, wymogu tego nie spełnia pismo z dnia 10 maja 2021 r. informujące o braku wytworzenia takiej informacji. Zdaniem Strony na jej żądanie należy odpowiedzieć jednoznacznie, tak albo nie.

Odmienny pogląd w tej sprawie przedstawia organ wywodząc, że udzielona odpowiedź wyraźnie wskazuje, że takiej informacji nie wytworzono, co oznacza, że organ nie jest w jej posiadaniu.

Odnosząc się do spornej kwestii trzeba stwierdzić, że zagadnienie dostępu do informacji publicznej normuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p.), określając jej zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz tryb postępowania.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Zgodnie zaś z art. art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty o których mowa w ust. 1 i ust. 2 ww. przepisu, będące w posiadaniu takich informacji.

Z norm tych wynika, że udostępnienie żądanej informacji publicznej może nastąpić wyłącznie, gdy adresat wniosku jest podmiotem ustawowo obowiązanym do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w jej posiadaniu, a informacja ma charakter publiczny.

Na potrzeby rozpoznawanego sporu wskazać jeszcze trzeba na art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W świetle tego przepisu Komendant Straży Miejskej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Status straży miejskiej został określony w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1795, dalej ustawa o strażach gminnych). Straż gminna (miejska) jest jednostką organizacyjną gminy, powołaną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy, której koszty funkcjonowania pokrywane są z budżetu gminy (art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy). Kieruje nią komendant zatrudniany na podstawie umowy o pracę przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego (Stołecznego) Policji. Przy tym pogląd o zaliczeniu straży miejskiej do podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 145/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2013 r., IV SAB/Gl 61/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Natomiast zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., zawierający otwarty katalog spraw, których może dotyczyć informacja publiczna. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowym co do zasady przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zgodnie zaś z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2).

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, bądź też niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1), jak też udzielenie informacji niepełnej lub niezgodnej z wnioskiem.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznanej sprawy dostrzec trzeba, że na wniosek Strony złożony w dniu 30 kwietnia 2021 r. organ udzielił odpowiedzi stwierdzając, że nie może udostępnić wnioskowanych informacji, gdyż ich nie wytworzył. Jakkolwiek odpowiedz organu mogłaby być bardziej klarowana i pełna, to jednak wynika z niej istotna kwestia wskazująca na to, że organ żądanych informacji nie posiadał. Potwierdza to z resztą w treści odpowiedzi na skargę. Nie sposób zatem stawiać organowi zarzutu braku odpowiedzi na zgłoszony wniosek, zwłaszcza, że Skarżący nie sygnalizował żadnych problemów dotyczących niezrozumienia treści udzielonej informacji. Jak już wskazano w opinii Sądu odpowiedź organu mogła być obszerniejsza, bardziej rozbudowana, podzielona na poszczególne pytania. Jest to istotnie uchybienie, jednak wobec przedstawienia stanowiska organu w sprawie wniosku Strony nie może być uznana za brak reakcji i odpowiedzi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07; wyroki WSA: w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17 i Olsztynie z dnia 29 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 45/13 orzeczenia dostępne w CBOSA).

Stosownie do przywołanych tez w sytuacji gdy w wnioskodawca żąda udzielenia informacji, których to organ nie posiada lub niebędących informacjami publicznymi, na organie - w celu uniknięcia ewentualnego zarzutu bezczynności - ciąży obowiązek zawiadomienia go w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o wskazanych okolicznościach. W realiach rozpoznawanej sprawy tak właśnie się stało, co uchyla zarzut bezczynności organu i nakazywało oddalenie skargi w tym zakresie.

Sąd nie podziela przy tym poglądu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że udzielenie takiej odpowiedzi przez organ wyłącza możliwość złożenia skargi na bezczynność. W opinii Sądu brak podstaw do odrzucenia skargi, gdyż w ramach sporu toczonego przed sądem badaniu podlegają opisane elementy, w tym treść udzielonej informacji z punktu widzenia obowiązków organu pod kątem oceny legalności działań i ewentualnie bezczynności.

Uznając zatem, że w sprawie organ udzielił Stronie informacji, co do zgłoszonych żądań, wskazując, że nie wytworzył, nie posiada takich informacji, nie można mu postawić zarzutu bezczynności, co uzasadniało oddalenie skargi w całości. Orzeczenie ma umocowanie w treści art. 151 p.p.s.a.